Gemaakt overeenkomstig artikel 2, lid 10, van het Statuut van de Europese Ombudsman [1]

Achtergrond van de klacht

1. De rechtsstaat is een van de fundamentele waarden van de EU.[2] De Europese Commissie beschikt over verschillende instrumenten om de eerbiediging van de rechtsstaat in de EU-lidstaten te waarborgen. In 2021 is de conditionaliteitsverordening [3] of “conditionaliteitsregeling” als zodanig toegevoegd.[4] De conditionaliteitsregeling stelt de Commissie in staat de Raad van de EU voor te stellen maatregelen vast te stellen om de financiële belangen van de EU te beschermen tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat.

2. In december 2022 heeft de Raad op voorstel van de Commissie [5] voor het eerst een uitvoeringsbesluit [6] in het kader van de conditionaliteitsverordening vastgesteld. Concreet heeft de Raad besloten ongeveer 6,3 miljard EUR aan EU-middelen die aan Hongarije zijn toegewezen voor de bescherming van de EU-begroting op te schorten in het licht van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat met betrekking tot overheidsopdrachten en corruptiebestrijdingsonderzoeken en -vervolging.[7] In december 2023 en 2024 heeft de Commissie besloten deze maatregelen te handhaven [8].

3. Een van de maatregelen [9] die zijn genomen om de financiële belangen van de EU te beschermen, is de opschorting van EU-financiering voor Hongaarse trusts van openbaar belang of entiteiten die door een dergelijke trust van openbaar belang worden onderhouden. De Commissie en de Raad zijn bezorgd over het gebrek aan transparantie bij het beheer van EU-middelen door deze trusts en over het feit dat de regels inzake overheidsopdrachten en belangenconflicten niet op hen van toepassing zijn [10].

4. In maart 2023 hebben zes universiteiten/instellingen voor hoger onderwijs die worden onderhouden door Hongaarse trusts van openbaar belang bij het Hof van Justitie van de EU (HvJ-EU) beroep tot nietigverklaring [11] ingesteld tegen de desbetreffende bepaling van het uitvoeringsbesluit van de Raad. Sommige van deze instellingen betwistten ook [12] een daarmee verband houdende gezamenlijke verklaring van de betrokken commissarissen en mededelingen van de Commissie over hetzelfde onderwerp.

5. Tegen deze achtergrond heeft de klager in december 2023 een verzoek ingediend om toegang van het publiek tot documenten [13] waarnaar wordt verwezen in de toelichting of de hoofdtekst van het voorstel van de Commissie voor de conditionaliteitsverordening. Meer in het bijzonder heeft klager de Commissie verzocht om toegang van het publiek tot het “verzoek om informatie”, de “schriftelijke kennisgeving” en de “intentiebrief” van de Commissie, zoals verzonden aan Hongarije. Daarnaast had het verzoek van de klager om toegang betrekking op een studie over Hongaarse gegevens over overheidsopdrachten, “alle documenten die informatie bevatten over “het onderzoek van bepaalde gegevens over aanbestedingen” en “verslagen van de media en belanghebbenden” als bedoeld in het voorstel, en documenten met betrekking tot relevante audits en financiële aanbevelingen van de Commissie.

6. Aangezien de klager in februari 2024 geen antwoord van de Commissie heeft ontvangen, heeft hij de Commissie verzocht deze impliciete weigering van hun verzoek te herzien (door een “bevestigend verzoek” in te dienen).

7. In maart 2024 stuurde de Commissie de klager een eerste antwoord op zijn verzoek om toegang. De Commissie heeft gedeeltelijke toegang verleend tot het „verzoek om inlichtingen”, de „schriftelijke kennisgeving” en de „intentiebrief”. Daarbij heeft zij zich beroepen op uitzonderingen op grond van de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten (Verordening (EG) nr. 1049/2001), met het argument dat volledige openbaarmaking de bescherming van gerechtelijke procedures [14] en haar besluitvormingsproces [15] zou ondermijnen.

8. Daarnaast heeft de Commissie volledige toegang verleend tot de studie en zes documenten met informatie over het onderzoek van bepaalde aanbestedingsgegevens. De Commissie heeft de klager ook verschillende hyperlinks verstrekt naar openbaar beschikbare verslagen van de media en belanghebbenden. Wat de documenten met betrekking tot audits en financiële aanbevelingen betreft, gaf de Commissie aan dat een afzonderlijk antwoord zou volgen.

9. In april 2024 heeft de Commissie het confirmatief verzoek van de klager afgesloten en de klager meegedeeld dat hij een nieuw verzoek kan indienen indien hij de inhoud van het antwoord van de Commissie van maart 2024 wenst aan te vechten.

10. In dezelfde maand, ontevreden over het antwoord van de Commissie op hun verzoek om toegang en haar besluit om hun confirmatief verzoek af te sluiten, wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderzoek

11. De Ombudsman heeft een onderzoek geopend naar de weigering van de Commissie om volledige toegang te verlenen op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

12. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman de litigieuze documenten geïnspecteerd en de aanvullende standpunten [16] van de Commissie onderzocht. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft ook twee keer een ontmoeting gehad met vertegenwoordigers van de Commissie om verdere verduidelijking te krijgen over de weigering van de Commissie om volledige toegang te verlenen tot de gevraagde documenten en haar besluit om het confirmatief verzoek van klager af te sluiten.

13. De Ombudsman deelde vervolgens met klager de aanvullende standpunten van de Commissie en het verslag over de vergaderingen [17]. Klager heeft opmerkingen over beide documenten ingediend. 

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

betreffende de toepassing van de uitzondering ter bescherming van gerechtelijke procedures (artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001)

14. De Commissie voerde aan dat een deel van de informatie in de documenten betrekking heeft op kwesties die momenteel bij het HvJ-EU worden aangevochten. Daarom was zij van mening dat deze delen van de documenten onder de uitzondering voor gerechtelijke procedures vallen.

15. Klager betwistte de toepassing van deze uitzondering door de Commissie in zijn klacht bij de Ombudsman. Meer in het bijzonder hebben zij verklaard dat de Commissie niet heeft aangetoond “hoe openbaarmaking concreet en daadwerkelijk de bescherming van gerechtelijke procedures op een redelijkerwijs voorzienbare en niet louter hypothetische wijze zou ondermijnen”. Bovendien merkten zij op dat de documenten niet specifiek waren opgesteld met het oog op gerechtelijke procedures en dat zij derhalve alleen onder de uitzondering konden vallen indien zij interne standpunten aan het licht zouden brengen die uiteindelijk buiten beschouwing werden gelaten [18].

16. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman hebben de vertegenwoordigers van de Commissie aangegeven dat de redacties overeenstemmen met de beoordeling door de Commissie van trusts van algemeen belang die aan Hongarije zijn toegezonden en met de antwoorden van Hongarije op de vragen van de Commissie. Openbaarmaking zou dus de redenering van de Commissie onthullen die zij moet kunnen gebruiken om haar zaak voor het HvJ-EU te verdedigen. Bovendien zou openbaarmaking van de informatie de verzoekers in deze zaken op gelijke voet stellen met een lidstaat waaraan de geredigeerde informatie was gericht, en dus in een gunstiger positie voor de gerechtelijke procedure.

17. Volgens klager zijn de litigieuze documenten geen interne documenten, aangezien zij aan de Hongaarse autoriteiten zijn toegezonden. Daarom kunnen zij geen interne standpunten bevatten en zou openbaarmaking het standpunt van de Commissie voor het HvJ-EU niet in gevaar brengen. De klager wees er integendeel op dat als de Commissie de bewerkte informatie wil gebruiken om zich voor het HvJ-EU te verdedigen, deze informatie niet schadelijk kan zijn voor de zaak van de Commissie. Ten slotte zag klager vanuit het oogpunt van toegang tot documenten niet de relevantie in van het argument van de Commissie dat de verzoekers in de rechtszaken op gelijke voet met de betrokken lidstaat zouden worden gesteld indien volledige toegang tot de gevraagde documenten zou worden verleend.

betreffende de toepassing van de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces van een instelling (artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001)

18. Andere delen van de litigieuze documenten vallen volgens de Commissie onder de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. Om de Commissie en de lopende besluitvorming van de Raad te beschermen, moest de Commissie “aanvullende overwegingen met betrekking tot bepaalde aspecten wegwerken, waarover de Commissie zich het recht voorbehoudt om in de toekomst een procedure in het kader van de conditionaliteitsverordening in te leiden”.

19. In dit verband voerde klager in zijn klacht bij de Ombudsman aan dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet van toepassing kan zijn op documenten die bedoeld zijn voor externe communicatie en die naar Hongarije zijn verzonden. Bovendien was de klager van mening dat het betrokken besluitvormingsproces was afgesloten toen de Commissie in september 2022 bij de Raad haar voorstel indiende om de conditionaliteitsverordening toe te passen met betrekking tot de situatie op het gebied van de rechtsstaat in Hongarije. Volgens de klager is het de plicht van de Commissie om de procedure in te leiden wanneer aan de voorwaarden van de conditionaliteitsverordening is voldaan: “Dit is op zich geen lopend besluitvormingsproces ”.

20. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman hebben de vertegenwoordigers van de Commissie verduidelijkt dat de op basis van deze uitzondering onleesbaar gemaakte informatie meer in het bijzonder betrekking heeft op tekortkomingen bij overheidsopdrachten, risico’s op belangenconflicten, samenwerking met OLAF (het Europees Bureau voor fraudebestrijding), onderzoeken en vervolgingen op het gebied van corruptiebestrijding en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. In tegenstelling tot aspecten waarover de Commissie zich het recht voorbehoudt om in de toekomst een procedure in te leiden, wezen de vertegenwoordigers van de Commissie erop dat informatie over kwesties die de basis vormden van haar voorstel in het kader van de conditionaliteitsverordening openbaar was gemaakt.

21. De vertegenwoordigers van de Commissie legden uit dat sommige van de redacties betrekking hebben op informatie die relevant blijft voor de gehele programmeringsperiode van het huidige meerjarig financieel kader (MFK 2021-2027). Bovendien was de Commissie van oordeel dat de procedure in het kader van de conditionaliteitsverordening niet is afgesloten. Voor zover de vastgestelde maatregelen nog steeds van kracht zijn, zet de Commissie haar monitoring en uitwisselingen met Hongarije voort. Daarnaast stelt zij een jaarlijkse herbeoordeling vast en zou zij de procedure kunnen heropenen voor kwesties die nog niet onder het huidige uitvoeringsbesluit van de Raad vallen.

22. De vertegenwoordigers van de Commissie hebben ook nader ingegaan op de risico’s die zich zouden kunnen voordoen als de geredigeerde informatie openbaar zou worden gemaakt. Ten eerste wezen zij erop dat de geredigeerde informatie het voorwerp uitmaakt van een lopende bilaterale dialoog met de betrokken lidstaat. In het licht van het beginsel van loyale samenwerking moet de Commissie het vertrouwen van deze lidstaat en de vertrouwelijkheid van het proces bewaren. Ten tweede voerden de vertegenwoordigers van de Commissie aan dat openbaarmaking de externe druk op haar besluitvormers aanzienlijk zou vergroten en dat het beantwoorden van aanvullende verzoeken om informatie, die kunnen worden ingeleid door verdere openbaarmaking, middelen zou onttrekken aan de daadwerkelijke toepassing van de conditionaliteitsverordening [19]. Tot slot gaven de vertegenwoordigers van de Commissie aan dat “als de Commissie bekendmaakt over welke specifieke sectoren en beheersautoriteiten de Commissie zich in de toekomst zorgen maakt, bepaalde actoren in deze sectoren of in dergelijke beheersautoriteiten anders zouden kunnen gaan handelen en bijvoorbeeld hun werkwijze zouden veranderen om bepaalde kwesties of gedragingen te verhullen”.

23. Bovendien waren de vertegenwoordigers van de Commissie van mening dat de strategie van de Commissie en de onderzoekstechniek die zij gebruikt voor de toepassing van de conditionaliteitsverordening niet mogen worden onthuld, aangezien zij haar praktijk nog steeds ontwikkelt. In dit verband merkten de vertegenwoordigers van de Commissie ook op dat de geredigeerde informatie relevant kan blijven voor toekomstige beoordelingen in het kader van de conditionaliteitsverordening.

24. In zijn opmerkingen over het verslag van de vergadering verwees klager naar de formulering van artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Volgens klager kan deze uitzondering alleen worden toegepast op documenten “die door een instelling voor intern gebruik zijn opgesteld of door een instelling zijn ontvangen” en niet op de gevraagde documenten. Bovendien hebben zij aangegeven dat zij niet overtuigd zijn van de bewering van de Commissie dat alle informatie over kwesties die aan haar voorstel ten grondslag lagen, openbaar was gemaakt. Sommige redacties [20] lijken bijvoorbeeld betrekking te hebben op kwesties in verband met overheidsopdrachten die heel goed de basis van het voorstel van de Commissie zouden kunnen vormen.

25. De klager was er evenmin van overtuigd dat openbaarmaking zou worden voorkomen door de noodzaak ervoor te zorgen dat de Commissie in staat is om kwesties die relevant zijn voor de toepassing van de conditionaliteitsverordening in de toekomst te monitoren en te onderzoeken. Indien dit argument zou worden aanvaard, zou dit leiden tot “een geheimhouding voor onbepaalde tijd”, aangezien de Commissie, als “beschermer van het EU-recht en de EU-middelen”, altijd toezicht moet houden op aspecten die relevant zijn voor de toepassing van de verordening. Bovendien zou de Commissie altijd de mogelijkheid hebben om uit te leggen “waarom zij in september 2022 van mening was dat bepaalde aspecten geen sancties op grond van de conditionaliteitsverordening verdienden, en wat er is veranderd om haar beoordeling te wijzigen”.

26. Volgens de klager druist het argument van de Commissie dat openbaarmaking aanleiding zou geven tot verdere verzoeken om informatie en dus middelen zou onttrekken aan de toepassing van de conditionaliteitsverordening door de Commissie, “niet alleen in tegen de letter, maar met name tegen de geest van de verordening inzake toegang tot documenten”. 

27. Tot slot gaf klager aan dat de Hongaarse autoriteiten toegang hebben tot de bewerkte delen van de gevraagde documenten en dat zij dus al problemen of gedragingen kunnen verbergen als zij dat zouden willen. Volgens klager heeft dit argument van de Commissie eerder betrekking op de algemene doeltreffendheid van de conditionaliteitsverordening dan op de litigieuze besluitvorming. Zij voerden aan dat “ook al bestaat dit risico in werkelijkheid, het adequate antwoord van de Commissie niet is om informatie geheim te houden, maar om haar onderzoekscapaciteit te versterken, of misschien wijzigingen van de conditionaliteitsverordening voor te stellen, om ervoor te zorgen dat geen enkele actor de EU financiële schade kan berokkenen door de regels te omzeilen”.

Over de beoordeling van het bestaan van een hoger openbaar belang

28. De Commissie voerde aan dat zij geen hoger openbaar belang bij openbaarmaking kon vaststellen en dat klager in zijn verzoek om toegang van het publiek niet naar een dergelijk belang had verwezen.

29. Klager heeft in zijn klacht bij de Ombudsman geen argumenten aangevoerd met betrekking tot het mogelijke bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt.

30. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman wezen de vertegenwoordigers van de Commissie op de noodzaak om het vertrouwen van de betrokken lidstaat te beschermen. Bovendien hebben zij verklaard dat openbaarmaking van de onleesbaar gemaakte informatie gevolgen kan hebben voor de financiële markten en de belangen van alle belastingplichtigen. Concreet: "indien de Commissie potentiële problemen in het gedrag van een lidstaat openbaar zou maken, kan dit ernstige financiële gevolgen hebben voor de lidstaat (bv. een lagere rating), ongeacht of die problemen zijn opgenomen in een voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad uit hoofde van de conditionaliteitsverordening."

31. Klager voerde in zijn opmerkingen over het verslag van de vergadering aan dat er een hoger openbaar belang bestaat dat volledige openbaarmaking van de documenten gebiedt. Meer in het bijzonder zou, aangezien de Commissie de conditionaliteitsverordening voor het eerst toepast, openheid over haar acties nodig zijn “om de voorspelbaarheid, het vertrouwen en de rechtszekerheid te waarborgen”.[21] Het algemeen belang zou nog dringender zijn, aangezien een deel van de middelen na twee jaar definitief aan Hongarije kan worden onthouden.[22] Volgens de klager kan het hoger openbaar belang niet worden tenietgedaan door het vertrouwen tussen de Commissie en Hongarije of de mogelijke financiële gevolgen voor Hongarije.

Beoordeling door de Ombudsman

betreffende de toepassing van de uitzondering ter bescherming van gerechtelijke procedures (artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001)

32. Op grond van de conditionaliteitsverordening kan de Commissie een lidstaat verzoeken de informatie te verstrekken die hij nodig heeft [23] om te beoordelen of aan de voorwaarden voor de toepassing van de verordening is voldaan. Alvorens een voorstel vast te stellen, moet de Commissie de betrokken lidstaat een schriftelijke kennisgeving doen toekomen "met vermelding van de feitelijke elementen en de specifieke gronden waarop zij haar bevindingen heeft gebaseerd"[24] en moet zij deze lidstaat in de gelegenheid stellen zijn opmerkingen te maken [25]. De documenten waartoe de klager toegang heeft gevraagd – het “verzoek om informatie”, de “schriftelijke kennisgeving” en de “intentiebrief” – stemmen overeen met deze formele procedurele stappen uit hoofde van de conditionaliteitsverordening en zijn dus niet specifiek opgesteld met het oog op gerechtelijke procedures.  

33. Overeenkomstig de jurisprudentie van de EU [26] kan de uitzondering voor gerechtelijke procedures worden toegepast op documenten die niet in het kader van een specifieke gerechtelijke procedure zijn opgesteld, maar een relevant verband met een dergelijke lopende procedure vertonen indien de openbaarmaking ervan de integriteit van de gerechtelijke procedure en het beginsel van processuele gelijkheid ernstig in gevaar zou brengen. Meer in het bijzonder heeft het HvJ-EU verklaard dat dit zou kunnen gebeuren “indien partijen bevoorrechte toegang zouden krijgen tot interne informatie die aan de andere partij toebehoort en nauw verband houdt met de juridische aspecten van lopende [...] procedures [...]”[27].

34. Volgens de Commissie komt de informatie in de gevraagde documenten waarop deze uitzondering betrekking heeft overeen met de beoordeling door de Commissie van trusts van openbaar belang die aan Hongarije zijn toegezonden en met de antwoorden van Hongarije op de vragen van de Commissie. Als zodanig is de Ombudsman van mening dat er een relevant verband bestaat met de gerechtelijke procedures die zijn ingeleid door universiteiten/instellingen voor hoger onderwijs die worden onderhouden door Hongaarse trusts van openbaar belang.

35. Om zich op de uitzondering voor gerechtelijke procedures te kunnen beroepen, moet de Commissie echter ook aantonen dat de integriteit van de gerechtelijke procedures en het beginsel van „equality of arms” in het gedrang zouden komen. In dit verband voerde de Commissie aan dat de openbaarmaking van de in deze documenten weggelaten informatie het vermogen van de Commissie om zich in de desbetreffende gerechtelijke procedures te verdedigen zou belemmeren door de ontwikkeling van haar redenering aan het licht te brengen. Bovendien zou openbaarmaking van de informatie de verzoekers in deze zaken op gelijke voet stellen met een lidstaat waaraan de geredigeerde informatie was gericht, en dus in een gunstiger positie voor de gerechtelijke procedure.

36. Hoewel de Ombudsman erkent dat de openbaarmaking van de onleesbaar gemaakte informatie verzoekers in de gerechtelijke procedure toegang zou geven tot verdere informatie, is het niet duidelijk hoe de wapengelijkheid en de sereniteit van de gerechtelijke procedure zouden worden belemmerd. Aan het vereiste om aan te tonen dat een gerechtelijke procedure daadwerkelijk en concreet is geschaad, is immers niet voldaan omdat het verzoekers in deze procedure op voet van gelijkheid met een lidstaat zou plaatsen.

37. Het feit dat de gevraagde documenten via officiële kanalen en in overeenstemming met de conditionaliteitsverordening met de Hongaarse autoriteiten zijn uitgewisseld, betekent dat het niet gaat om “zuiver interne documenten”[28]. Bovendien heeft de Commissie niet aangevoerd dat openbaarmaking haar zou verplichten zich te verdedigen tegen intern uiteenlopende standpunten [29] die het vitale evenwicht tussen de partijen bij het geschil zouden verstoren.

38. Uit het onderzoek van de documenten door het onderzoeksteam van de Ombudsman is gebleken dat sommige geredigeerde informatie generiek en/of feitelijk van aard is. De geredigeerde passages bevatten evenmin uiteenlopende standpunten met betrekking tot een voor het Hof aangevochten rechtsvraag. De Ombudsman merkt op dat het HvJ-EU heeft vastgesteld dat openbaarmaking van documenten die verband houden met lopende gerechtelijke procedures, maar die “elementen bevatten die de feitelijke basis vormen voor de uitoefening door de Commissie van haar bevoegdheden [...], noodzakelijk kan blijken om de doelstellingen te verwezenlijken”[30] van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

39. Over het geheel genomen is de Ombudsman er dus niet van overtuigd dat openbaarmaking van alle informatie die op grond van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening 1049/2001 onleesbaar is gemaakt, de integriteit van de gerechtelijke procedures en het beginsel van wapengelijkheid zou hebben ondermijnd.  

40. De Ombudsman merkt ook op dat het Gerecht van de EU kort na het antwoord van de Commissie op het verzoek om toegang van klager [31] de beroepen van verzoekers heeft verworpen voor zover zij tegen de Commissie waren gericht. De Commissie is dus geen verweerder meer in deze gerechtelijke procedure. De Ombudsman is van mening dat de Commissie met deze gewijzigde omstandigheden rekening moet houden bij het beantwoorden van dit voorstel voor een oplossing.

betreffende de toepassing van de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces van een instelling (artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001)

41. De resterende redacties in de gevraagde documenten hebben betrekking op overheidsopdrachten, risico’s op belangenconflicten, samenwerking met het fraudebestrijdingsorgaan OLAF van de EU, corruptiebestrijdingsonderzoeken en -vervolging, en onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Om de toegang van het publiek tot deze informatie te weigeren, heeft de Commissie aangevoerd dat haar lopende besluitvormingsproces overeenkomstig artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 moet worden beschermd. Meer in het bijzonder voerde de Commissie aan dat een deel van de informatie relevant blijft voor de gehele MFK-programmeringsperiode en dat de desbetreffende procedure in het kader van de conditionaliteitsverordening nog niet is afgesloten.

42. Overeenkomstig de jurisprudentie van de EU [32] wordt in artikel 4, lid 3, een onderscheid gemaakt tussen een besluitvormingsprocedure die is afgesloten en open blijft. Zo valt volgens de eerste alinea van deze bepaling ‚elk document dat door een instelling voor intern gebruik is opgesteld of door een instelling is ontvangen en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling geen besluit heeft genomen, onder de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces’. De tweede alinea van deze bepaling bepaalt dat ‚nadat het besluit is genomen, de litigieuze uitzondering enkel betrekking heeft op documenten die adviezen bevatten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling’.

43. De Ombudsman kan het niet eens zijn met het standpunt van de Commissie en is van mening dat het besluitvormingsproces in kwestie als afgesloten moet worden beschouwd. Het is duidelijk dat de gevraagde documenten betrekking hebben op het voorstel van de Commissie voor een uitvoeringsbesluit van de Raad in het kader van de conditionaliteitsverordening. De Commissie heeft haar voorstel in september 2022 afgerond en het desbetreffende uitvoeringsbesluit van de Raad is in december 2022 vastgesteld (één jaar vóór het verzoek van de klager om toegang). Het feit dat de Commissie haar toezicht op de bestaande maatregelen moet voortzetten en dat zij de procedure eventueel zou kunnen heropenen voor kwesties die nog niet aan bod komen, betekent niet dat het besluitvormingsproces met betrekking tot haar voorstel (en dus met betrekking tot de gevraagde documenten) aan de gang is ^[33]. Zoals het HvJ-EU zeer recent heeft geoordeeld, “zolang het specifieke voorwerp van een in de toekomst te nemen besluit nog niet is gedefinieerd, is elk risico dat het besluitvormingsproces dat tot doel heeft dat besluit vast te stellen, wordt ondermijnd [...] per definitie hypothetisch [...]”.[34]

44. Wat betreft het argument van de Commissie dat toegang tot sommige van de onleesbaar gemaakte informatie niet kan worden verleend tijdens de looptijd van het MFK, is de Ombudsman van mening dat het onevenredig zou zijn om publieke controle tot 2027 uit te sluiten louter omdat een deel van de informatie relevant is voor de gehele MFK-programmeringsperiode. De Commissie moet immers met concrete bewijzen aantonen dat toegang het besluitvormingsproces op een redelijkerwijs voorzienbare en niet-hypothetische wijze concreet en daadwerkelijk ernstig kan schaden [35].

45. De Ombudsman is derhalve niet overtuigd van de argumenten van de Commissie met betrekking tot het risico voor haar besluitvormingsproces. Ten eerste benadrukt de Ombudsman dat het beginsel van loyale samenwerking niet alleen betrekking heeft op de Commissie. De lidstaten hebben ook de plicht om oprecht met de EU-instellingen samen te werken.[36] Als Hongarije bijgevolg wil dat de maatregelen uit hoofde van de conditionaliteitsverordening worden ingetrokken, moet het de Commissie de informatie verstrekken die het nodig heeft. Bijgevolg heeft Hongarije een financiële stimulans om zijn uitwisselingen met de Commissie voort te zetten.

46. Ten tweede moet, hoewel gerichte externe druk een legitieme reden kan zijn om de toegang tot een document te weigeren, met zekerheid worden vastgesteld of er sprake is van een dergelijke externe druk en moet worden aangetoond dat er een redelijkerwijs te voorzien risico bestond dat het proces door die externe druk aanzienlijk zou worden beïnvloed [37]. In dit verband heeft de Ombudsman herhaaldelijk geoordeeld [38] dat een verwijzing naar een algemeen risico van „externe druk” op zich geen rechtvaardiging kan vormen voor niet-openbaarmaking. Hoewel de Commissie in dit verband een aantal aanvullende vertrouwelijke toelichtingen heeft verstrekt, is de Ombudsman er nog steeds niet van overtuigd dat verdere openbaarmaking zou neerkomen op een zodanige externe druk dat het vermogen van de Commissie om de conditionaliteitsregeling toe te passen zou worden ondermijnd.

47. Met betrekking tot de bezorgdheid van de Commissie dat openbaarmaking aanleiding zou geven tot verdere verzoeken om informatie en middelen zou omleiden, is de Ombudsman van mening dat de financiële belangen van de EU en de rechtsstaat een gebied van duidelijk openbaar belang vormen. Daarom moet de Commissie ervoor zorgen dat er voldoende middelen beschikbaar zijn om dergelijke verzoeken te behandelen, overeenkomstig het eigenlijke doel van Verordening (EG) nr. 1049/2001, en dat informatie over haar acties openbaar beschikbaar is.

48. Met betrekking tot kwesties die niet specifiek onder het uitvoeringsbesluit van de Raad van 2022 vallen, merkt de Ombudsman op dat het voorstel van de Commissie grotendeels duidelijk maakt wat de zorgen van de Commissie waren over de situatie op het gebied van de rechtsstaat in Hongarije. Zo wordt in het voorstel van de Commissie vermeld dat er “ook vragen [werden] gesteld over mogelijk verwante kwesties met betrekking tot de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht”[39]. De Ombudsman is derhalve van mening dat verdere openbaarmaking van de geredigeerde informatie geen afbreuk zou doen aan de mogelijkheden van de Commissie om te rechtvaardigen hoe zij haar instrumenten gebruikt om de financiële belangen van de EU en de rechtsstaat te beschermen.

49. Ten derde erkent de Ombudsman de bezorgdheid van de Commissie dat toegang tot sommige van de bewerkte informatie zou kunnen leiden tot de mogelijkheid dat gerichte actoren hun gedrag zouden veranderen. Deze bezwaren lijken echter slechts op een zeer beperkt aantal bewerkingen van toepassing te zijn en kunnen niet zo ruim worden uitgelegd dat zij alle elementen omvatten waaruit de „strategie” van de Commissie voor de toepassing van de conditionaliteitsverordening zou blijken. Voor deze beperkte bewerkingen is de Ombudsman van oordeel dat de Commissie onvoldoende heeft onderbouwd hoe zij onder artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 of andere relevante uitzonderingen vallen. 

50. In het licht van bovenstaande beoordeling stelt de Ombudsman voor dat de Commissie haar toepassing van de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, en artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 herziet met het oog op het verlenen van ruimere toegang tot de betrokken documenten, mede in het licht van de beschikkingen van het Gerecht inzake de ontvankelijkheid van de beroepen tegen de Commissie. Indien de Commissie blijft weigeren volledige toegang tot de gevraagde documenten te verlenen, moet zij nader toelichten waarom eventuele resterende bewerkingen onder de aangevoerde uitzonderingen vallen.

Over de beoordeling van het bestaan van een hoger openbaar belang

51. Zoals hierboven in de paragrafen 39 en 50 is opgemerkt, is de Ombudsman er niet van overtuigd dat de meeste redacties onder de aangevoerde uitzonderingen vallen. De beoordeling of er sprake is van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, blijft echter relevant voor de resterende bewerkingen.

52. Gezien de vertraging bij de vaststelling van het antwoord van de Commissie was klager er niet van op de hoogte dat de Commissie zich ter rechtvaardiging van haar weigering tot openbaarmaking zou beroepen op uitzonderingen in verband met de bescherming van gerechtelijke procedures en besluitvorming, die alleen kunnen worden toegepast in omstandigheden waarin er geen hoger openbaar belang is dat openbaarmaking gebiedt. Bijgevolg had de klager in zijn confirmatief verzoek niet de gelegenheid om argumenten aan te voeren met betrekking tot het bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt. De Ombudsman verzoekt de Commissie derhalve in te gaan op de argumenten van klager met betrekking tot het bestaan van een openbaar belang bij openbaarmaking en eventuele concurrerende belangen af te wegen om te bepalen of er sprake is van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking.

Het voorstel voor een oplossing

Op basis van bovenstaande bevindingen stelt de Ombudsman de Europese Commissie voor:

1) de toepassing van de uitzonderingen van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001 te toetsen teneinde een ruimere toegang tot de betrokken documenten te verlenen, mede in het licht van de beschikkingen van het Gerecht inzake de ontvankelijkheid van de beroepen tegen de Commissie.

2) meer in detail toe te lichten waarom eventuele resterende bewerkingen onder de aangevoerde uitzonderingen vallen.

3) zich te buigen over de argumenten van de klager met betrekking tot het bestaan van een openbaar belang bij openbaarmaking en eventuele concurrerende belangen af te wegen om te bepalen of er sprake is van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking.

De Europese Commissie wordt verzocht de Ombudsman uiterlijk op 13 mei 2025 in kennis te stellen van alle maatregelen die zij met betrekking tot bovengenoemd voorstel voor een oplossing heeft genomen.

 

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 13/02/2025

 

[1] Beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

[3] Verordening (EU) 2020/2092 van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[4] Zie voor meer informatie: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law-conditionality-regulation_en.

[5] Voorstel van 18 september 2022 voor een uitvoeringsbesluit van de Raad betreffende maatregelen ter bescherming van de begroting van de Unie tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485.

[6] Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2506 van de Raad van 15 december 2022 betreffende maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[7] Zie voor meer informatie: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.  

[8] Besluit van de Commissie van 13.12.2023 betreffende de herbeoordeling, op initiatief van de Commissie, van de naleving van de voorwaarden van artikel 4 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 naar aanleiding van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2506 van de Raad van 15 december 2022 met betrekking tot Hongarije, beschikbaar op: https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en; Besluit van de Commissie van 16 december 2024 overeenkomstig artikel 7, lid 2, van Verordening (EU) 2020/2092 van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting, betreffende een schriftelijke kennisgeving van Hongarije met betrekking tot artikel 2, lid 2, van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2506 van de Raad van 15 december 2022, beschikbaar op: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Zolang Hongarije niet alle zorgen over de rechtsstaat in het kader van de conditionaliteitsregeling heeft aangepakt, kan het evenmin verzoeken om uitbetalingen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

[9] Artikel 2, lid 2, van Uitvoeringsbesluit 2022/2506 van de Raad.

[10] Behandeling (11) van Uitvoeringsbesluit 2022/2506 van de Raad.

[11] Zaak T-115/23, aanvraag beschikbaar op https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176582; Zaak T-132/23, aanvraag beschikbaar op https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176615; Zaak T-133/23, toepassing beschikbaar op https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&docid=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Zaak T‑138/23, toepassing beschikbaar op https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176662; Zaak T‑139/23, toepassing beschikbaar op https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13461926; Zaak T‑140/23, toepassing beschikbaar op https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176698. 

[12] Verzoekers in de zaken T-132/23, T-133/23, T‑139/23 en T‑140/23.

[13] Verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/nl/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening 1049/2001.

[15] Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[16] Beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Onder verwijzing naar het arrest van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie, T‑18/15: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15 en arrest van 28 september 2022, Leino-Sandberg/Parlement, T‑421/17 RENV: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-421/17%20RENV.

[19] In dit verband verwezen de vertegenwoordigers van de Commissie naar een verslag van de Europese Rekenkamer waarin melding wordt gemaakt van de beperkte personele middelen die beschikbaar zijn om de conditionaliteitsverordening toe te passen (zie: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[20] Bijvoorbeeld bijlage II bij de „Schriftelijke kennisgeving”.

[21] In dit verband verwees klager naar de tweede aanbeveling van het desbetreffende verslag van de Europese Rekenkamer dat de Commissie had vermeld tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman (zie: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[22] Ondertussen heeft de Commissie besloten alle maatregelen in het kader van de conditionaliteitsverordening te handhaven. Zie: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6465.

[23] Artikel 6, lid 4, van verordening 2020/2092.

[24] Artikel 6, lid 1, van verordening 2020/2092.

[25] Artikel 6, lid 7, van verordening 2020/2092.

[26] Arrest van 24 januari 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Commissie, T-602/22, punt 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Arrest van 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Commissie, T‑485/18, punt 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[27] Ibidem.

[28] Arrest van 26 juli 2023, Troy Chemical Company/Commissie, T‑662/21, punt 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[29] Philip Morris/Commissie, T‑18/15, punt 73; Arrest Leino-Sandberg/Parlement, reeds aangehaald, punt 51.

[30] Arrest van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie, T-796/14, punt 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[31] Voor T-132/23, zie: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284519&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463181; voor T-133/23, zie: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=req&pageIndex=1&docid=284520&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=13463406; voor T‑139/23, zie: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284522&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463727;  en voor T‑140/23, zie: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284523&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13464049. 

[32] Arrest van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C-506/08 P, punt 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08.

[33] Arrest van 14 september 2022, Pollinis France/Commissie, gevoegde zaken T-371/20 en T-554/20, punten 55-60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239 zoals bevestigd in het arrest van 16 januari 2025, Commissie/ Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[34] Arrest Commissie/Pollinis France, reeds aangehaald, punt 74.

[35] Arrest van het Gerecht van 7 juni 2011, Toland/Parlement, T-471/08, punten 71 en 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[36] Artikel 4, lid 3, VEU. Zie ook: Arrest Pollinis France/Commissie, reeds aangehaald, punt 113.  

[37] Arrest van 9 september 2014, MasterCard e.a./Commissie, T-516/11, punt 71: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-516/11&language=EN; Arrest van het Gerecht van 20 september 2016, PAN Europe/Commissie, T-51/15, punten 30-33: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN. 

[38] Zie laatstelijk bijvoorbeeld het besluit over de wijze waarop het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie verzoeken om toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten behandelen (OI/4/2023/MIK), paragrafen 47-49, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680. Zie ook het besluit over de wijze waarop de Europese Investeringsbank milieu- en sociale informatie over projecten openbaar maakt voorafgaand aan financieringsbesluiten (2252/2022/OAM), paragraaf 26, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/178093; Besluit over de wijze waarop het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) een verzoek om toegang van het publiek tot documenten betreffende monitoring van sociale media in verband met migratieroutes heeft behandeld (344/2023/PVV), paragraaf 22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/192720. 

[39] Punt 5 van de toelichting.