Gemaakt overeenkomstig artikel 2, lid 10, van het Statuut van de Europese Ombudsman [1]

Achtergrond van de klacht

1. Wanneer asielzoekers in de EU aankomen, moeten de lidstaten hun “opvangvoorzieningen” bieden. Deze omvatten voedsel, kleding, huisvesting en toegang tot gezondheidszorg en onderwijs voor minderjarigen. Overeenkomstig het Verdrag van Genève van 1951 [2] spelen opvangvoorzieningen een cruciale rol om ervoor te zorgen dat vluchtelingen toegang hebben tot waardige levensomstandigheden.

2. De afgelopen jaren hebben zowel het maatschappelijk middenveld [3] als internationale organisaties [4] hun bezorgdheid geuit over de opvangvoorzieningen in faciliteiten voor migratiebeheer op Cyprus. Het Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA) is aanwezig op Cyprus, waar het nationale autoriteiten ondersteunt bij het verbeteren van de opvangnormen in overeenstemming met het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS).[5] Dit omvat operationele ondersteuning bij het beheer van faciliteiten en steun voor capaciteitsopbouw voor nationale autoriteiten.

3. In september 2023 heeft de klager een verzoek [6] ingediend om toegang van het publiek tot documenten die in het bezit zijn van het EUAA met betrekking tot migratiebeheer en opvangcentra in Cyprus. Het verzoek, dat in oktober en november 2023 werd verduidelijkt, had betrekking op “alle notulen van vergaderingen en/of andere documenten in het bezit van het EUAA en alle correspondentie (met inbegrip van, maar niet beperkt tot, verslagen, brieven, e-mails, notulen van vergaderingen en eventuele bijlagen) die werd uitgewisseld tussen vertegenwoordigers van het EUAA en vertegenwoordigers van [de Europese Commissie] DG Migratie en Binnenlandse Zaken (HOME) (met inbegrip van kabinetsfunctionarissen) met betrekking tot, in verband met of met vermelding van de eerste opvang en opvangvoorzieningen in bestaande en toekomstige migratieopvangcentra op Cyprus – waaronder Limnes, het eerste opvangcentrum van Pournara en het opvangcentrum van Kofinou”. Het verzoek had betrekking op de periode van 1 februari 2023 tot en met 12 september 2023.

4. Aangezien het EUAA niet binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijn had geantwoord, heeft de klager het EUAA in januari 2024 verzocht een definitief besluit over haar verzoek te nemen (door een “bevestigend verzoek” in te dienen).

5. Het EUAA heeft 76 documenten geïdentificeerd die binnen het toepassingsgebied van het verzoek om toegang van het publiek vallen, namelijk:

i. negen e-mailuitwisselingen tussen het EUAA en de Europese Commissie over ontvangst (categorie I)

ii. twee uitwisselingen tussen het EUAA en de Europese Commissie over een bezoek van de Commissie (categorie II)

iii. drie andere e-mailberichten (categorie III)

iv. 29 e-mails van de Europese Commissie (categorie IV)

v. 33 e-mails aan de Europese Commissie (categorie V)

6. Het EUAA verleende ruime gedeeltelijke toegang tot twee documenten (documenten 20 en 34), waarbij alleen persoonsgegevens werden weggelaten. Het Agentschap weigerde toegang tot de 74 resterende documenten. Bij de weigering van toegang heeft het EUAA zich gebaseerd op de noodzaak om het openbaar belang te beschermen wat betreft de openbare veiligheid,[7] persoonsgegevens,[8] en zijn besluitvormingsproces (zowel lopend als afgerond).[9] 

7. De klager was ontevreden over de manier waarop het EUAA haar verzoek om toegang heeft behandeld en wendde zich in april 2024 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

8. De Ombudsman opende een onderzoek naar de wijze waarop het EUAA het verzoek van klager om toegang van het publiek had behandeld, met inbegrip van de weigering van het EUAA om de betrokken documenten openbaar te maken op basis van de noodzaak om het openbaar belang met betrekking tot de openbare veiligheid te beschermen en de noodzaak om zijn besluitvormingsproces te beschermen. Het weglaten van persoonsgegevens werd door de klager niet aangevochten en maakt derhalve geen deel uit van het onderzoek.

9. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman de 74 documenten onderzocht die in de klacht aan de orde waren, evenals de documentatie met betrekking tot de raadpleging van derden over het verzoek om toegang. Het EUAA heeft de Ombudsman aanvullende standpunten over de klacht verstrekt.

10. Op basis van de inspectie heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman het EUAA verzocht te verduidelijken of aanvullende documenten (meestal bijlagen bij e-mails) hadden moeten worden aangemerkt als documenten die binnen het toepassingsgebied van het verzoek om toegang vallen. In dat verband heeft het EUAA 14 aanvullende documenten geïdentificeerd. Het EUAA stelde voor contact op te nemen met de klager over deze documenten en deze vervolgens te beoordelen in het kader van een nieuw verzoek om toegang. Het onderzoeksteam van de Ombudsman stemde in met deze aanpak.

11. De 14 aanvullende documenten vallen dus niet binnen het toepassingsgebied van dit onderzoek en maken geen deel uit van de beoordeling van de Ombudsman in dit oplossingsvoorstel. De Ombudsman moedigt het EUAA niettemin aan om bij de behandeling van dit nieuwe verzoek om toegang van het publiek tot documenten rekening te houden met de opmerkingen in dit oplossingsvoorstel.

Argumenten

12. In zijn confirmatief besluit voerde het EUAA aan dat het om de volgende redenen niet mogelijk was om het publiek toegang te verlenen tot de documenten:

i. Bescherming van het openbaar belang met betrekking tot de openbare veiligheid: De documenten 9, 23, 45, 46, 56 en 67-73 bevatten niet-openbare informatie over de lay-out en kenmerken van een beoogd opvangcentrum en de openbaarmaking ervan zou een fysiek veiligheidsrisico vormen. Bovendien bevatten deze documenten gevoelige informatie van derden (Cypriotische autoriteiten, de Europese Commissie), die vertrouwelijk is gedeeld met het EUAA. Openbaarmaking zou derhalve ernstige negatieve gevolgen hebben voor het wederzijdse vertrouwen tussen het EUAA, Cyprus en de Commissie, met rechtstreekse gevolgen voor de lopende operationele activiteiten van het Agentschap.

ii. Bescherming van het besluitvormingsproces: De documenten bevatten informatie en uitwisselingen van voorlopige aard, waarvan de openbaarmaking het vertrouwen van derden zou schenden en in de toekomst zou leiden tot zelfcensuur van het personeel. Dit zou de informatiestroom naar het EUAA verminderen en het vermogen van het Agentschap om weloverwogen beslissingen te nemen ernstig aantasten. De documenten 9, 23, 56 en 67-73 bevatten met name voorlopige adviezen van het EUAA en andere actoren over het eerste opvangcentrum van Cyprus. De documenten 19, 25 en 26 bevatten het niet-officiële standpunt van het EUAA over de uitvoering van een door de EU gefinancierd project, dat nog steeds werd beoordeeld tijdens de periode waarop het verzoek om toegang betrekking had. De documenten 1-8, 10-18, 21, 22, 24, 27-33, 35-66, 74-76 bevatten informele uitwisselingen op personeelsniveau en ontwerpen die mogelijk zijn vervangen door een definitieve versie en die uitsluitend voor interne communicatiedoeleinden zijn gebruikt.

13. Bij de beoordeling van de noodzaak om zijn besluitvormingsproces te beschermen, erkende het EUAA het bestaan van een algemeen openbaar belang bij kwesties in verband met grondrechten, migratiebeheer en opvang, maar benadrukte het dat dit niet betekent dat alle documenten in verband met deze kwesties automatisch onder een hoger openbaar belang vallen. In dit geval benadrukte het EUAA dat niet alle geïdentificeerde documenten rechtstreeks betrekking hadden op deze kwesties. Het Agentschap voerde verder aan dat de klager haar argumenten met betrekking tot het dwingende karakter van het betrokken openbaar belang onvoldoende had onderbouwd. Zij is tot de slotsom gekomen dat, aangezien de litigieuze documenten geen definitieve documenten waren, de openbaarmaking ervan geen openbaar belang diende.

14. Met betrekking tot de mogelijkheid om gedeeltelijke toegang te verlenen, voerde het EUAA aan dat de uitzonderingen in wezen van toepassing waren op alle documenten. Zelfs in het theoretische scenario waarin zeer beperkte toegang zou kunnen worden verleend, zouden de documenten echter zinloos worden vanwege de hoeveelheid bewerkingen die nodig zijn. Dit zou te wijten zijn aan de “bijzonder grote hoeveelheid betrokken (complexe) documenten en, onder meer, persoonsgegevens die daarin zijn opgenomen”. Gedeeltelijke openbaarmaking zou dus een onevenredige administratieve last voor het EUAA betekenen in vergelijking met de voordelen die de klager daaruit zou halen. In de aanvullende standpunten die in mei 2024 aan de Ombudsman zijn toegezonden, voegde het EUAA daaraan toe dat de (on)evenredige last moet worden beoordeeld in het licht van de relatief beperkte middelen waarover de EU-agentschappen beschikken.

15. Klager voerde aan dat het EUAA buitensporig gebruik had gemaakt van uitzonderingen op grond van artikel 4 van Verordening 1049/2001 en geen ernstige en voorzienbare risico’s voor de beschermde belangen had aangetoond indien de resterende documenten (gedeeltelijk) openbaar zouden worden gemaakt.

16. Wat de besluitvorming betreft, voerde de klager aan dat transparantie over door de EU gefinancierde activiteiten op het gebied van migratiebeheer in Cyprus een hoger openbaar belang vormde, met name in het licht van de bezorgdheid over mogelijke schendingen van rechten in deze faciliteiten. Zij verklaarde dat er aanwijzingen zijn dat de Cypriotische centra zijn gemodelleerd naar hun Griekse tegenhangers en dat beide landen nauw samenwerken op dit gebied. Gezien de beschuldigingen van schendingen van de grondrechten in Griekenland verklaarde de klager dat hierdoor de verplichting van het Agentschap om te zorgen voor een zo breed mogelijke transparantie rond deze projecten ten aanzien van EU-burgers werd versterkt. 

17. Tot slot voerde klager aan dat het EUAA om grotendeels administratieve redenen geen gedeeltelijke toegang tot de documenten had verleend.

Beoordeling van de Ombudsman

18. Wanneer een EU-instelling wordt verzocht een document openbaar te maken, moet zij individueel beoordelen of het document onder een uitzondering op het recht van toegang van het publiek tot documenten valt.[10] Uitzonderingen op de toegang van het publiek moeten zo strikt mogelijk worden toegepast [11] en alleen op de (delen van de) documenten waarop het betrekking heeft. [12] Bij de weigering van toegang moeten de instellingen van de Unie uitleggen hoe de openbaarmaking van het betrokken document concreet en daadwerkelijk afbreuk zou kunnen doen aan het belang dat wordt beschermd door de uitzondering waarop het zich beroept [13].

19. Het EUAA heeft de toegang tot de documenten geweigerd op grond van de noodzaak om het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid te beschermen en op grond van de noodzaak om zijn besluitvorming te beschermen, met het argument dat de ingeroepen uitzonderingen van toepassing zijn op de volledige inhoud van de 74 litigieuze documenten.

20. Hieronder volgt een beoordeling van de toepassing van de uitzonderingen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 waarop het EUAA zich voor de betrokken documenten beroept. Het gebruik van voorbeelden is niet uitputtend en het is aan het EUAA om rekening te houden met de beoordeling van de Ombudsman met betrekking tot alle betrokken documenten.

Bescherming van het openbaar belang wat de openbare veiligheid betreft

21. Overeenkomstig de EU-jurisprudentie beschikken de EU-instellingen over een ruime beoordelingsmarge om te bepalen of de openbaarmaking van een document de bescherming van het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid zou ondermijnen. De rol van de Ombudsman in dit verband is beperkt tot het vaststellen of er sprake is van een kennelijke beoordelingsfout.[14]

22. Het EUAA heeft aangevoerd dat openbaarmaking van de documenten 9, 23, 45, 46, 56 en 67-73 een veiligheidsrisico zou vormen omdat derden hierdoor een overzicht zouden kunnen krijgen van de lay-out en de kenmerken van het eerste opvangcentrum in Pournara. Bovendien zou openbaarmaking ernstige negatieve gevolgen hebben voor de vertrouwensrelatie die het EUAA met de Cypriotische autoriteiten heeft opgebouwd, waardoor de lopende operationele activiteiten van het Agentschap worden belemmerd.

23. De Ombudsman maakt geen bezwaar tegen de toepassing door het EUAA van deze uitzondering op document 56, dat een gedetailleerde kaart van de lay-out van het kamp is.

24. Wat de overige documenten betreft, hebben sommige betrekking op het standpunt van het EUAA over de omheining van migratiefaciliteiten (documenten 9, 23, 45 en 46), terwijl andere informatie bevatten over EUAA-containers die in migratiecentra worden gebruikt (documenten 67-73). Deze documenten lijken informatie te bevatten die zowel generiek van aard is als grotendeels reeds voor het publiek beschikbaar is.  

25. Wat de documenten met betrekking tot de omheining betreft, geven de documenten 9, 23 en 45 slechts aan dat het EUAA en de Commissie een uitwisseling hebben gehad over de omheining van de Pournara-faciliteit. Dit hekwerk is algemeen bekend [15] en aangezien Pournara-upgrades EU-financiering ontvangen, lijkt het feit dat de Commissie en het EUAA over dit onderwerp hebben gewisseld op zich niet gevoelig . Het is niet duidelijk hoe het feit dat deze uitwisselingen hebben plaatsgevonden, nadelige gevolgen kan hebben voor de betrekkingen van het EUAA met Cyprus. In document 46, dat het standpunt van het EUAA over de omheining van faciliteiten voor migratiebeheer bevat, wordt meestal ingegaan op de beginselen die zijn uiteengezet in twee officiële richtsnoeren van het EUAA [16]. Daarnaast merkt de Ombudsman op dat de inhoud van dit document - met een hoge mate van detail en soms met exact dezelfde formulering - is weergegeven in de modulaire aanpak van opvang van het EUAA voor 2022 [17] en de richtsnoeren van het EUAA voor opvang voor 2024 [18], die beide online openbaar beschikbaar zijn. Het is dan ook niet duidelijk hoe openbaarmaking van dergelijke reeds openbaar beschikbare informatie het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid zou kunnen ondermijnen.

26. Dezelfde opmerking kan worden gemaakt met betrekking tot de documenten over EUAA-containers.  Document 67 lijkt voornamelijk technische informatie te bevatten over de kenmerken van EUAA-containers (afmetingen enz.), terwijl de documenten 68-73 afbeeldingen van deze containers zijn. De Ombudsman merkt op dat de modulaire aanpak van de opvang van het EUAA [19] de standaardcontainers van het EUAA, met inbegrip van de afmetingen ervan, zeer gedetailleerd beschrijft en meerdere afbeeldingen bevat van verschillende EUAA-containers die in Cypriotische faciliteiten worden gebruikt. Afbeeldingen van containers die vergelijkbaar zijn met die in documenten 67-73 zijn ook zichtbaar in YouTube-videoclips van het EUAA [20] en via een eenvoudige zoekopdracht op internet. Op basis van de door het EUAA aangevoerde redenen is het daarom onduidelijk hoe het verlenen van toegang van het publiek tot deze documenten een risico kan vormen voor de openbare veiligheid.

27. In het licht hiervan is de Ombudsman van mening dat het EUAA een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door zich te beroepen op de uitzondering inzake de bescherming van het openbaar belang wat betreft de openbare veiligheid om de toegang tot documenten 9, 23, 45, 46 en 67-73 te weigeren. De overgrote meerderheid van de informatie in deze documenten is door het EUAA zelf op zijn website gepubliceerd. Aangezien deze informatie openbaar is, lijkt het kennelijk onjuist om te weigeren deze aan de klager bekend te maken in het kader van haar verzoek om toegang van het publiek.  

Bescherming van het besluitvormingsproces

28. De tweede uitzondering waarop het EUAA zich beroept om openbaarmaking te weigeren, is de bescherming van zijn lopende en afgeronde besluitvormingsproces. Om zich op deze uitzondering te beroepen, moeten de EU-instellingen aantonen dat openbaarmaking hun besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen - of, met andere woorden, dat het een aanzienlijke impact zou hebben op dat proces.[21] Wanneer het besluitvormingsproces is beëindigd, kunnen de EU-instellingen zich op deze uitzondering beroepen om alleen toegang te weigeren tot documenten die adviezen bevatten voor intern gebruik als onderdeel van beraadslagingen en voorafgaand overleg. De uitzondering heeft bijvoorbeeld geen betrekking op feitelijke achtergrondinformatie. In een dergelijk scenario moeten de instellingen van de Unie kunnen uitleggen waarom, ondanks het feit dat de procedure is beëindigd, hun besluitvormingsproces niettemin ernstig zou worden ondermijnd door openbaarmaking van de documenten [22].

29. Het EUAA heeft aangevoerd dat alle 74 documenten onder de uitzondering inzake besluitvorming vielen omdat zij informatie en uitwisselingen van voorlopige aard bevatten. De openbaarmaking ervan zou kunnen leiden tot zelfcensuur onder personeelsleden en derden, waardoor het vermogen van het Agentschap om in de toekomst weloverwogen beslissingen te nemen zou worden aangetast als gevolg van een verminderde informatiestroom. Bij de motivering van zijn besluit heeft het EUAA een onderscheid gemaakt tussen drie soorten documenten, die in het volgende afzonderlijk zullen worden behandeld.

30. Ten eerste heeft het EUAA aangevoerd dat de documenten 9, 23, 56 en 67-73 voorlopige adviezen van actoren en andere ontwerpen met betrekking tot het eerste opvangcentrum van Pournara bevatten. De Ombudsman zal document 56 in dit deel niet opnieuw beoordelen (zie paragraaf 23). De overige documenten zijn uitvoerig beschreven in de paragrafen 25 en 26. Deze documenten lijken algemene uitwisselingen te zijn die verwijzen naar het officiële standpunt van het EUAA met betrekking tot hekwerken en naar standaardinformatie over EUAA-containers. Een groot deel van deze informatie is beschikbaar in verschillende documenten van het EUAA die op de website van het Agentschap zijn gepubliceerd. Daarom is de Ombudsman er niet van overtuigd dat openbaarmaking het besluitvormingsproces van het EUAA ernstig zou ondermijnen.

31. Ten tweede heeft het EUAA verklaard dat de documenten 19, 25 en 26 het voorlopige standpunt van het EUAA over de uitvoering van een door de EU gefinancierd project bevatten en dat de beoordeling van het project nog steeds aan de gang was tijdens de periode waarop het verzoek om toegang betrekking had. De Ombudsman begrijpt dat dit project in 2022 is beëindigd.[23] Aangezien de e-mailuitwisselingen dateren van februari 2023, kan worden aangenomen dat de beoordeling een jaar later ten tijde van het confirmatieve besluit was beëindigd. In ieder geval is de Ombudsman van mening dat deze documenten niet overal gevoelig zijn en dat het niet duidelijk is hoe openbaarmaking van bepaalde elementen van generieke aard - zoals de aanwezigheid van sociale diensten of wettelijke voogden - het besluitvormingsproces van het EUAA ernstig zou ondermijnen.

32. Ten derde voerde het EUAA aan dat de documenten 1-8, 10-18, 21, 22, 24, 27-33, 35-66, 74-76 informele uitwisselingen op het niveau van het personeel en ontwerpen bevatten die mogelijk zijn vervangen door een definitieve versie en die uitsluitend voor interne communicatiedoeleinden zijn gebruikt.

33. De Ombudsman merkt op dat het voorlopige karakter van de documenten als zodanig niet volstaat om de niet-openbaarmaking ervan te rechtvaardigen. Elke weigering van toegang van het publiek moet veeleer gebaseerd zijn op de specifieke inhoud van een document.

34. Volgens de beoordeling van het onderzoeksteam bevatten sommige van deze documenten elementen waartoe het Agentschap het publiek reeds op verschillende manieren toegang heeft verleend. Zoals in het vorige deel is benadrukt, bevatten de documenten 45 en 46 over de omheining van Pournara meestal informatie die al beschikbaar is op de website van het EUAA. Daarnaast heeft het EUAA de toegang tot twee documenten (4 en 8) geweigerd en tegelijkertijd volledige of brede toegang verleend tot twee andere documenten die bijna identiek lijken (20 en 34). Wat document 8 betreft, is het, gezien het feit dat de belangrijkste informatie openbaar is gemaakt (via toegang tot document 34), niet duidelijk hoe het verlenen van toegang tot de resterende delen van het document het besluitvormingsproces van het EUAA ernstig zou kunnen ondermijnen [24].

35. De overige documenten zijn voornamelijk e-mailuitwisselingen met betrekking tot een verscheidenheid aan kwesties, waaronder de situatie van kinderen,[25] bezoeken van belanghebbenden, [26] medische kwesties, [27] de modernisering van Pournara,[28] algemene informatie over faciliteiten,[29] en andere informatie.[30] In dit verband zijn de opmerkingen van de Ombudsman als volgt:

• Documenten met betrekking tot de situatie van kinderen: Deze uitwisselingen lijken informatie te bevatten die algemeen van aard is en meestal betrekking heeft op elementen die reeds bekend zijn bij relevante belanghebbenden, zoals onderwijsregelingen [31] of het project van het Bureau van de ngo voor de Nieuwe Aarde [32].
• Documenten in verband met een bezoek aan belanghebbenden: Dit bezoek vond enkele maanden geleden plaats en is bekend bij het publiek, zoals vermeld in een persbericht van de Commissie [33]. De relevante documenten tonen het officiële evenementenprogramma en bevatten alleen feitelijke en verouderde informatie (praktische regelingen enz.) met weinig details.
• Documenten met betrekking tot medische kwesties: Veel van deze uitwisselingen hebben betrekking op de normale taken van het EUAA (opleiding enz.) of op technische details (toestand van de röntgenapparatuur enz.). Wat tuberculosetests betreft, merkt de Ombudsman op dat deze kwestie is besproken in het verslag van 2024 van het Comité inzake de voorkoming van folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen van de Raad van Europa [34] en in de reactie van de Cypriotische regering [35].
• Documenten met betrekking tot de upgrade van Pournara: Dit zijn uitwisselingen over de coördinatie van renovatiewerken in Pournara. Aangezien de upgrade het afgelopen jaar aan de gang is, is deze informatie waarschijnlijk verouderd. Afgezien daarvan lijken deze uitwisselingen algemeen van aard te zijn.

Documenten met betrekking tot faciliteiten voor migratiebeheer in het algemeen: Deze documenten bevatten uitwisselingen met het oog op de organisatie van vergaderingen met de Cypriotische autoriteiten, een in dat verband te bespreken document en algemene statistieken. De feitelijke informatie die in dit verband wordt gedeeld, is vrij algemeen (statistieken over nationaliteiten, centrumcapaciteit enz.). Hetzelfde geldt voor de e-mailuitwisselingen. Wat het besproken toewijzingsmechanisme betreft, lijken niet alle afdelingen gevoelig te zijn. Het is echter niet duidelijk of deze besprekingen nog gaande zijn.

• Andere documenten: De informatie in de documenten 12 en 13 is generiek en het lijkt erop dat document 13 bedoeld was om met externe belanghebbenden te worden gedeeld. Wat document 54 betreft, is het bestaan van aanvallen op personeelsleden in Pournara gedocumenteerd door het Comité tegen foltering van de Raad van Europa [36].

36. Op basis van dit overzicht is het niet duidelijk hoe de openbaarmaking van de overgrote meerderheid van deze documenten de besluitvorming van het EUAA ernstig zou kunnen ondermijnen op een wijze die voorzienbaar en niet louter hypothetisch is. De meeste informatie in de documenten lijkt niet gevoelig te zijn. Veeleer lijken grote delen feitelijke, “ter informatie”-uitwisselingen over algemene kwesties of onderwerpen te zijn. Het argument dat personeelsleden deze uitwisselingen niet zouden hebben gehad als zij wisten dat zij openbaar konden worden gemaakt, lijkt ongeloofwaardig. Daarom is de Ombudsman van mening dat het onredelijk was dat het EUAA de toegang van het publiek tot de 74 betrokken documenten in hun geheel weigerde, op basis van de noodzaak om zijn besluitvorming te beschermen.

Hoger openbaar belang bij openbaarmaking

37. Wanneer de instellingen van de Unie van mening zijn dat de openbaarmaking van een document hun besluitvormingsproces zou ondermijnen, moeten zij de bescherming van dat specifieke belang afwegen tegen het openbaar belang dat erin bestaat dat het document toegankelijk wordt gemaakt.

38. In het confirmatief besluit van het EUAA wordt erkend dat er een algemeen openbaar belang bestaat bij kwesties in verband met grondrechten, migratiebeheer en opvangvoorzieningen. Het EUAA was echter van mening dat de klager niet voldoende had aangetoond dat het hier om een hoger openbaar belang ging. Bovendien heeft het Agentschap verklaard dat niet alle documenten rechtstreeks betrekking hadden op deze kwesties en dat, aangezien de litigieuze documenten geen definitieve versies waren, niet duidelijk was hoe de openbaarmaking ervan een duidelijk openbaar belang zou dienen.

39. De Ombudsman merkt in de eerste plaats op dat het feit dat de betrokken documenten niet definitief zijn, niet uitsluit dat een hoger openbaar belang openbaarmaking ervan gebiedt. Ten tweede is de Ombudsman, zoals uiteengezet in de paragrafen 28-36, van mening dat de overgrote meerderheid van de betrokken documenten redelijkerwijs niet kan worden geacht onder de uitzondering inzake besluitvorming te vallen. Hoewel dit betekent dat het niet strikt noodzakelijk is om te beoordelen of er sprake is van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking, is de Ombudsman het verder niet eens met het standpunt van het EUAA dat de argumenten van de klager te algemeen zijn en niet volstaan om het bestaan van een hoger openbaar belang aan te tonen. Integendeel, de klager heeft in detail verwezen naar de toegenomen behoefte aan transparantie gezien het feit dat Cypriotische faciliteiten voor migratiebeheer EU-financiering ontvangen, het mandaat van het EUAA met betrekking tot de bescherming van vluchtelingen, en bewijsmateriaal waaruit blijkt dat er tekortkomingen kunnen zijn in de situatie in Cypriotische faciliteiten. Deze argumenten zijn niet louter algemene overwegingen.

40. De Ombudsman merkt voorts op dat het Comité tegen foltering van de Raad van Europa in een verslag over een bezoek in mei 2023 (verslag [37] gepubliceerd in mei 2024) de omstandigheden in het eerste opvangcentrum in Pournara heeft beschreven als “een belediging van de menselijke waardigheid [die] kan neerkomen op een onmenselijke en vernederende behandeling die in strijd is met artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens [(verbod van foltering)]”.[38] Het Comité beschreef de sanitaire omstandigheden als “een duidelijk gevaar voor de gezondheid” en uitte zijn bezorgdheid over de eerbiediging van de rechten van kinderen, de toegang tot gezondheidszorg, de bescherming tegen geweld en intimidatie, en de toegang tot rechtsbijstand of zelfs tot een klachtenmechanisme. Aan het einde van zijn bezoek heeft het comité een beroep gedaan op artikel 8, lid 5, van het Europees Verdrag ter voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing [39], op grond waarvan zijn deskundigen opmerkingen kunnen maken bij de nationale autoriteiten voordat het bezoek is beëindigd. Dit artikel wordt alleen gebruikt in uitzonderlijke gevallen waarin dringend actie moet worden ondernomen.

41. De Ombudsman herinnert eraan dat artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens een absoluut recht is dat in geen geval kan worden beperkt of geschonden. In dit verband wijzen de betreffende bevindingen van het Comité tegen foltering van de Raad van Europa, in combinatie met de klaarblijkelijke moeilijkheden van het maatschappelijk middenveld om toezicht te houden op de situatie in Pournara en het feit dat Cypriotische faciliteiten financiering van de Unie ontvangen, allemaal op het bestaan van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking van alle documenten of delen daarvan die niet onder de uitzondering inzake openbare veiligheid vallen.

42. In het licht van dit alles is de Ombudsman van mening dat ruime (gedeeltelijke) toegang tot de betrokken documenten moet worden verleend.

Het voorstel voor een oplossing

Op basis van de bovenstaande bevindingen stelt de Ombudsman voor dat het EUAA zijn besluit over dit verzoek om toegang van het publiek heroverweegt, teneinde het publiek aanzienlijk meer toegang te geven tot de documenten in kwestie.

Het EUAA wordt verzocht de Ombudsman uiterlijk op 17 oktober 2024 in kennis te stellen van alle maatregelen die het heeft genomen met betrekking tot bovengenoemd voorstel voor een oplossing.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 12 juli 2024

 

[1] Beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Beschikbaar op: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[3] Zie bijvoorbeeld het landverslag 2023 van Cyprus, gepubliceerd door de Europese Raad voor vluchtelingen en ballingen, beschikbaar op: https://asylumineurope.org/wp-content/uploads/2024/05/AIDA-CY_2023-Update.pdf  

[4] Thematische factsheet 2023 van de UNHCR over opvang in Cyprus, beschikbaar op: https://www.unhcr.org/cy/wp-content/uploads/sites/41/2023/10/UNHCR-Cyprus_Reception_Fact-Sheet_2023-September_ENG.pdf

[5] Operationeel plan EUAA-Cyprus 2022-2024, meest recente gewijzigde versie beschikbaar op: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/EUAA_Operational_Plan_to_Cyprus_2022-2024_Amendement_2.pdf

[6] Krachtens Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[7] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[8] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[9] Overeenkomstig artikel 4, lid 3, eerste en tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[10] Arrest van 1 juli 2018, Zweden en Turco/Raad, gevoegde zaken C-39/05 en C-52/05 P, punt 33, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en

[11] Arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad, zaak C-266/05 P, punt 63, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05%20P

[12] Zweden en Turco/Raad, gevoegde zaken C-39/05 en C-52/05 P, punten 33 en 38.

[13] Access Info Europe/Europese Commissie, zaak T-851/16, punt 37.

[14] Arrest Sison/Raad, reeds aangehaald, punt 64.

[15] Zie bijvoorbeeld: https://www.financialmirror.com/2023/09/13/second-reinforced-fence-at-migrant-reception-camp/

[16] EASO-richtsnoeren van 2016 over opvangvoorzieningen, beschikbaar op: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/EASO_Guidance_on_reception_conditions_-_operational_standards_and_indicators%5B3%5D.pdf ; en de EASO-richtsnoeren van 2018 over opvangvoorzieningen voor niet-begeleide kinderen, beschikbaar op: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on%20reception-%20conditions-%20for-unaccompanied-children.pdf

[17] Zie met name blz. 43-47: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[18] Zie blz. 44, "Standaard 11": https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2024-05/2024-Guidance-reception-Operational-standards-and-indicators.pdf

[19] https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[20] Video “Meet Costas, a caseworker at #Pournara Reception Centre #Cyprus”, beschikbaar op: https://www.youtube.com/watch?v=3H0yZanV_aQ

[21] Arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T-540/15, punt 64, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[22] Arrest van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C-506/08 P, punten 80 en 82, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08%20P 

[23] Overzicht beschikbaar op: http://www.dmsw.gov.cy/dmsw/sws.nsf/All/604D866B615150C9C2258ADE003ED6E9?OpenDocument

[24] Vooral omdat het project nu is geëindigd en online tot in detail is gedocumenteerd: https://www.facebook.com/watershed.ngo/?locale=nl_BE

[25] Documenten 1, 3, 17, 40, 41, 62.

[26] Documenten 10, 11.

[27] Documenten 14, 24, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 42, 47, 48, 49, 58, 59, 61, 69, 76.

[28] Documenten 18, 33, 44, 55, 57, 63, 64, 65, 66. Deze categorie omvat ook document 56, maar de Ombudsman zal het hier niet opnieuw behandelen (zie paragraaf 23).

[29] Documenten 2, 5, 6, 7, 15, 16, 21, 22, 35, 36, 37, 38, 39, 43, 50, 51, 52, 53, 74, 75.

[30] Documenten 12, 13, 54.

[31] Zie met name: https://asylumineurope.org/reports/country/cyprus/reception-conditions/employment-and-education/access-education/#:~:text=The%20Refugee%20Law%20provides%20that,of%20submission%20of%20the%20claim

[32] Zie: https://www.linkedin.com/posts/office-for-the-new-earth_one-cyprus-kofinou-activity-7113213941509447680-PoL6

[33] Zie: https://home-affairs.ec.europa.eu/news/re-construction-cyprus-first-reception-centre-pournara-2023-07-11_en

[34] Verslag aan de regering van Cyprus over het bezoek van het Europees Comité inzake de voorkoming van folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen aan Cyprus van 9 tot en met 17 mei 2023, CPT/Inf (2024) 18, punten 197 en 222: https://rm.coe.int/1680afb22c 

[35] Reactie van de regering van Cyprus op het verslag van het Europees Comité inzake de voorkoming van folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen (CPT) over haar bezoek aan Cyprus, blz. 49: https://rm.coe.int/1680afb22f

[36] Zie punten 203 en 209: https://rm.coe.int/1680afb22c

[37] Beschikbaar op: https://rm.coe.int/1680afb22c

[38] Zie met name punt 209: https://rm.coe.int/1680afb22c

[39] Europees Verdrag ter voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing, beschikbaar op: https://rm.coe.int/16806dbaa3