Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman ^[1]

De zaak betrof twee verzoeken om toegang die klager in februari en maart 2017 had ingediend. Een daarvan betrof documenten over veiligheidsonderzoeken van de Commissie naar mogelijke inbreuken op de beveiliging (“lekken”) en de andere documenten betrof notulen van wekelijkse vergaderingen van de kabinetshoofden en de directeuren-generaal met betrekking tot de kwestie van lekken.

Na een inspectie van de relevante documenten door haar onderzoeksteam stelde de Ombudsman vast dat de Commissie beide verzoeken buitensporig restrictief had geïnterpreteerd. Het gevolg was dat klager geen toegang kreeg tot documenten of delen van documenten die volgens de Ombudsman wel binnen het toepassingsgebied van zijn verzoeken vielen. Zij beveelt de Commissie dan ook aan haar besluit onverwijld te herzien. 

Achtergrond van de klacht

1. Klager, een onderzoeker aan een Duitse universiteit, deed onderzoek naar de manier waarop de Europese Commissie omgaat met “lekken”, dat wil zeggen de ongeoorloofde openbaarmaking van documenten door haar eigen personeel. Hij verzocht de Commissie om toegang tot relevante documenten van 2006 tot 2016. Hij deed twee gerelateerde verzoeken.

Eerste verzoek

2. In zijn eerste verzoek, dat op 23 februari 2017 werd geregistreerd, verwees hij naar het besluit van de Commissie inzake beveiliging in de Commissie [2], waarvan artikel 13 “voorziet in mogelijke veiligheidsonderzoeken in geval van mogelijke lekkage, onjuiste behandeling of compromittering van gevoelige niet-gerubriceerde informatie”, dat volgens lid 8 van dat artikel “wordt gedocumenteerd”.  Klager verzocht om alle documenten waarin dergelijke of soortgelijke onderzoeken voor de periode 2006-2015 werden gemeld. Als alternatief verzocht hij de Commissie hem relevante overzichtsstatistieken te verstrekken, zoals het aantal onderzoeken en het aantal succesvolle onderzoeken. De Commissie heeft dit verzoek op dezelfde dag geregistreerd en het referentienummer GESTDEM 2017/1107 gegeven. Op 16 maart 2017 heeft de Commissie de toegang geweigerd. Zij verklaarde dat dit was gebaseerd op artikel 9 van de verordening inzake toegang tot documenten (dat betrekking heeft op gevoelige documenten) en de bescherming van het doel van veiligheidsinspecties, -onderzoeken en -audits (dat wil zeggen de uitzondering van artikel 4, lid 2, van de verordening).

3. Klager verzocht de Commissie dat besluit te herzien. Hij verklaarde dat "gezien de mogelijk hoge gevoeligheid van sommige van de gevraagde documenten en gezien de mogelijke administratieve lasten bij het controleren van een groot aantal documenten in het kader van mijn verzoek…Ik ben blij mijn verzoek uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001… te beperken, bijvoorbeeld door een tijdschema voor het verzoek te specificeren of door het verzoek voor het laatste deel van het verzoek te beperken (Documenten met overzichtsstatistieken incl. aantal onderzoeken, aantal (niet-)succesvolle onderzoeken) indien deze laatste documenten bestaan."

4. De Commissie beloofde eerst uiterlijk op 7 april 2017 een antwoord, maar verlengde de termijn tot 4 mei 2017. Klager stuurde een aanmaning en kreeg een holdingbrief toegestuurd. Op 8 mei 2017 heeft de Commissie per e-mail meegedeeld dat zij de beoordeling had afgerond, maar dat de formele goedkeuring nog hangende was. Zij hoopte eind mei een antwoord te kunnen sturen. De klager heeft nog een herinnering gestuurd. Op 25 juli 2017 heeft de Commissie opnieuw een brief gestuurd waarin zij zich verontschuldigde voor de vertraging en beloofde medio september te zullen antwoorden. Klager stuurde vervolgens een laatste herinnering, waarin hij verklaarde dat hij onder tijdsdruk stond om zijn “definitieve onderzoeksoutput” in te dienen en vroeg of er een kans was dat hij binnen de komende dagen definitieve antwoorden zou ontvangen voor een of beide verzoeken.

5. Op 22 september 2017 wendde klager zich tot de Ombudsman omdat hij geen antwoord van de Commissie had ontvangen.

Tweede verzoek

6. Het tweede verzoek van klager, dat op 3 maart 2017 werd geregistreerd, betrof een verzoek om “alle notulen van de wekelijkse vergaderingen van kabinetschefs en van de wekelijkse vergaderingen van directeuren-generaal voor 2006-2015 waarin informatie-/documentlekken (of soortgelijke, met betrekking tot niet-toegestane openbaarmakingen) van de Commissie of maatregelen tegen lekken werden besproken”. Hij voegde eraan toe dat hij “alleen om toegang verzoekt tot die delen van de documenten die betrekking hebben op deze gevallen en/of hun context”. De Commissie heeft dit als twee verzoeken geregistreerd, één voor de wekelijkse vergaderingen van de kabinetshoofden (GESTDEM 2017/1381) en één voor de wekelijkse vergaderingen van de directeuren-generaal (GESTDEM 2017/1493). Het verzoek van klager werd op 3 maart 2017 geregistreerd.

7. Op 30 maart 2017 heeft de Commissie ruime gedeeltelijke toegang verleend tot de wekelijkse vergaderingen van de directeuren-generaal (GESTDEM 2017/1493).

8. Met betrekking tot GESTDEM 2017/1381 (de vergaderingen van de kabinetshoofden) heeft de Commissie de termijn verlengd tot 19 april 2017. Op 14 april 2017 heeft zij een voorlopig antwoord gestuurd zonder een datum te vermelden waarop de klager een antwoord kon verwachten. Klager heeft twee aanmaningen gestuurd. Op 29 mei 2017 heeft de Commissie een e-mail gestuurd waarin zij zich verontschuldigde voor het feit dat “het onderzoek ons meer tijd kostte dan we dachten” en aangaf dat het antwoord nu “gevalideerd en ondertekend” was en de klager “zeer spoedig” zou moeten bereiken.

9. De Commissie heeft haar antwoord op de oorspronkelijke aanvraag op 31 mei 2017 toegezonden.

10. Zij heeft een lijst vastgesteld van 72 documenten die “delen bevatten die onder uw verzoeken vallen”. Het heeft het verzoek om toegang tot die documenten afgewezen met het argument dat zij verwezen naar interne overwegingen met betrekking tot de gevoelige kwestie van lekken van documenten van de Commissie en naar interne maatregelen om dergelijke lekken te voorkomen. Klager had geen hoger openbaar belang aangevoerd dat openbaarmaking gebiedt en de Commissie had er ook geen vastgesteld. De Commissie heeft zich ook beroepen op de bescherming van de openbare veiligheid en opgemerkt dat dit niet door een hoger openbaar belang terzijde kan worden geschoven.

11. Klager verzocht de Commissie dit besluit te herzien.

12. De Commissie beloofde uiterlijk op 4 juli 2017 een antwoord, maar verlengde deze termijn tot 26 juli 2017. Op 25 juli 2017 heeft de Commissie een holdingbrief gestuurd, maar geen nieuwe datum vastgesteld.

13. Klager heeft op 13 september 2017 een herinnering gestuurd. Hij diende op 22 september 2017 een klacht in bij de Ombudsman omdat hij geen antwoord had ontvangen.

Het onderzoek

14. De Ombudsman opende een onderzoek naar de klacht en stelde de volgende aantijgingen van klager vast:

1) De Commissie heeft de termijnen voor de behandeling van alle drie geregistreerde verzoeken om toegang zowel in de initiële fase als in de herzieningsfase niet in acht genomen.

2) De aanvankelijke besluiten van de Commissie om de toegang te weigeren, waren onjuist.

15. Klager verklaarde dat de Commissie de ruimst mogelijke toegang moet verlenen tot de onder de referenties GESTDEM 2017/1107 en GESTDEM 2017/1381 gevraagde documenten, en dat zij dit zo spoedig mogelijk moet doen.

16. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft de relevante documenten geïnspecteerd en de Commissie om een aantal verduidelijkingen verzocht. De Ombudsman had de Commissie verzocht om binnen vijftien werkdagen naast het standpunt dat zij in haar antwoorden aan klager had verwoord, eventuele standpunten kenbaar te maken. De Commissie heeft op de verzoeken om herziening van klager geantwoord en deze doorgestuurd naar de Ombudsman.

Het niet verlenen van een zo volledig mogelijke toegang

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

GESTDEM 2017/1107 - toegang tot veiligheidsvragen

17. In haar antwoord op het verzoek om een nieuw onderzoek van klager heeft de Commissie verklaard dat zij, “rekening houdend met het voorstel van [klager] om het temporele toepassingsgebied van [zijn] verzoek te beperken (de inwerkingtreding van Besluit nr. 443/2015 van de Commissie inzake veiligheid binnen de Commissie van 13 maart 2015)”, zes veiligheidsonderzoeken had vastgesteld “in de periode van maart 2015 tot de registratie van uw confirmatief verzoek”. De volgende soorten documenten vielen “onder het beperkte toepassingsgebied” van het verzoek:

“1) Nota's van de betrokken directoraten-generaal die melding maken van een lek van gevoelige informatie en die om steun verzoeken om beschuldigingen tegen personeelsleden van de Commissie te beoordelen;

2) Interne correspondentie tussen DG HR en het Bureau voor onderzoek en disciplinaire zaken van de Commissie (IDOC);

3) interne nota's van DG HR, directoraat Veiligheid, aan de betrokken directoraten-generaal over de stand van zaken van de onderzoeken, over de technische analyse, de analyse van bewijsmateriaal, het onderzoek in opdracht van de directeur-generaal van HR;

4) Opensource-inlichtingendocumenten (“osint-documenten”);

5) Opmerkingen over de onderzoeksstrategie en -middelen;

6) getuigenverklaringen; en

7) Definitieve onderzoeksverslagen en toezendingsnota's."

18. De Commissie heeft de toegang tot al deze documenten geweigerd op grond van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje (bescherming van het openbaar belang met betrekking tot de openbare veiligheid), artikel 4, lid 2, derde streepje (bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits), artikel 4, lid 3 (bescherming van het besluitvormingsproces) en artikel 4, lid 1, onder b) (bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu) van de verordening inzake toegang tot documenten.

19. De Commissie voerde aan dat het begrip openbare veiligheid “de veiligheid van personen, activa en informatie in de Commissie” omvat. In haar veiligheidsvoorschriften werd de doelstelling van veiligheid geformuleerd als “de Commissie in staat te stellen in een veilige en beveiligde omgeving te opereren door een coherente, geïntegreerde aanpak van haar veiligheid vast te stellen, passende beschermingsniveaus voor personen, activa en informatie te bieden die in verhouding staan tot de vastgestelde risico’s, en te zorgen voor een efficiënte en tijdige beveiliging”.

20. De gevraagde documenten betreffen veiligheidsonderzoeken in verband met de ongeoorloofde openbaarmaking van gevoelige maar niet-gerubriceerde informatie. De Commissie zei dat zij verplicht was gevoelige informatie te beschermen die “alleen wordt vrijgegeven aan personen, gemachtigd personeel van de Commissie, die een “need-to-know” hebben”. Deze personeelsleden voeren hun veiligheidsonderzoeken onafhankelijk uit en verzamelen informatie uit alle relevante bronnen, waaronder getuigen en daders, evenals andere instellingen en ook lidstaten. De openbaarmaking van documenten die gevoelige informatie over veiligheid in de Commissie bevatten,“zou de doeltreffendheid van de Commissie bij de uitvoering van haar veiligheidsgerelateerde taken ernstig ondermijnen, aangezien zij de contraspionagemaatregelen van de Commissie ter bescherming van de veiligheid van haar informatie aan het licht zou brengen”.

21. Wat de bescherming van het doel van onderzoeken betreft, heeft de Commissie verklaard dat de documenten “informatie bevatten over zaken/onderzoeken, de veiligheidsrisico’s in kaart brengen, een overzicht geven van het veiligheidsonderzoek, de specifieke onderzoeksstappen ervan beschrijven ... specifieke (persoons)gegevens ... specifieke methoden, instrumenten en formaten ... gebruikte onderzoekstechnieken, de geanalyseerde gegevens, verzameld bewijsmateriaal ..., de bevindingen van het onderzoek, evenals de genomen en voorgestelde beveiligingsmaatregelen ... [en] getuigenverklaringen”. Het voegde eraan toe dat het doel van de veiligheidsonderzoeken van de Commissie is om vast te stellen of en welke veiligheidsmaatregelen moeten worden genomen om de veiligheid in de Commissie te waarborgen, en om risico's voor die veiligheid te identificeren, te voorkomen en te beperken.

22. De Commissie verklaarde dat de veiligheidsvoorschriften “niet voorzien in toegang tot de documenten” in een dossier van een veiligheidsonderzoek, noch voor de personen op wie een veiligheidsonderzoek betrekking heeft, noch voor belanghebbende derden. De reden hiervoor is dat er “een ernstig risico bestaat dat de integriteit van de uitvoering van veiligheidsonderzoeken wordt belemmerd en de uitvoering van de (follow-up)veiligheidsmaatregelen wordt ondermijnd indien de documenten van dergelijke onderzoeken openbaar worden gemaakt”. Een dergelijke openbaarmaking zou in de eerste plaats “een exclusief inzicht geven in de interne werking van een veiligheidsonderzoek en de knowhow die tijdens dit proces wordt gebruikt” en zou personen tegen wie een onderzoek loopt in staat stellen “te anticiperen op de manier waarop soortgelijke veiligheidsonderzoeken zullen worden uitgevoerd, en [dus] deze onderzoeken te voorkomen of tegen te gaan”. Bovendien zou het “perspectief van openbaarmaking” degenen die het onderzoek uitvoeren ervan weerhouden “zich onafhankelijk uit te spreken”. Dit zou “de doeltreffendheid van de Commissie bij de uitvoering van haar veiligheidsgerelateerde taken ernstig ondermijnen”. Ten tweede moest de Commissie de vertrouwelijkheid van getuigenverklaringen en andere informatie beschermen, ook met het oog op de bescherming van het vermoeden van onschuld.

23. Wat de bescherming van het besluitvormingsproces betreft, heeft de Commissie verklaard dat alle documenten, met uitzondering van de “opensource-inlichtingendocumenten” en de getuigenverklaringen ((4) en (6)), voorlopige beoordelingen bevatten en “het interne proces van het uitvoeren van veiligheidsonderzoeken weerspiegelen”. Zij “maken deel uit van de voorbereidende beraadslagingen in de loop van het besluitvormingsproces”. De openbaarmaking ervan zou de methodologie en de strategie van de Commissie onthullen en zou dus het besluitvormingsproces met betrekking tot de toekomstige procedurele stappen die de Commissie mogelijk moet nemen, ernstig ondermijnen.

24. Wat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer betreft, voerde de Commissie aan dat alle documenten betrekking hadden op geïdentificeerde of identificeerbare personen. Zij bevatten “de namen, contactgegevens, professionele en persoonlijke achtergrond, persoonlijke meningen en informatie over het (elektronische) telecommunicatiegedrag van niet-senior personeelsleden van de Commissie en andere personen”. Openbaarmaking van door getuigen verstrekt bewijsmateriaal zou deze getuigen identificeerbaar maken voor het publiek, met inbegrip van de onderzochte personen. De Commissie verwees naar de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie om te verklaren dat het aan de verzoeker staat om aan te tonen dat persoonsgegevens moeten worden doorgegeven. Klager had verwezen naar zijn “door de overheid gefinancierd onderzoek”, maar dit heeft niet “de openbare noodzaak van toegang tot persoonsgegevens aangetoond”; zijn “vermeend belang van particuliere en niet van openbare aard zou zijn” en “niet volstond om aan te tonen dat de betrokken gegevens openbaar moeten worden gemaakt”.

25. Klager had ook een alternatief verzoek ingediend, namelijk om “documenten met overzichtsstatistieken” over dergelijke onderzoeken. Hij heeft dit verzoek herhaald in zijn confirmatief verzoek. De Commissie zei echter dat zij dergelijke documenten niet had gevonden. Aangezien de verordening inzake toegang tot documenten alleen van toepassing was op bestaande documenten, was zij niet in staat dit deel van zijn verzoek te behandelen. Zij verwees klager echter naar het Human Resources-verslag 2015 en naar het jaarlijkse activiteitenverslag 2016 van het IDOC.

26. Zij kon geen “betekenisvolle gedeeltelijke toegang” verlenen zonder de hierboven beschreven belangen te ondermijnen. Klager had aangevoerd dat “toegang tot de gevraagde documenten de enige manier is waarop dit onderzoek van algemeen belang redelijkerwijs succesvol kan zijn zonder ambtenaren van de Commissie te hoeven aanzetten om anderszins niet-openbare informatie tijdens interviews bekend te maken”. De Commissie was van mening dat dit een “individueel belang” was waarmee dus geen rekening kon worden gehouden bij de beoordeling of er sprake was van een hoger openbaar belang.

27. Het belangrijkste bezwaar van klager tegen het antwoord van de Commissie was dat zij “een aanbod dat ik in mijn confirmatief verzoek heb gedaan” had gebruikt om mijn verzoek te beperken op een manier “die mijn verzoek effectief herinterpreteert, en de periode heeft vastgesteld waarvoor zij feedback geven zonder mij te raadplegen”. Hij merkt op dat hij dit aanbod had gedaan “in de geest van een compromis”, maar vraagt zich af of de Commissie het heeft geïnterpreteerd zoals zij deed om de toegang te beperken. Hij wijst erop dat zijn verzoek oorspronkelijk betrekking had op documenten van 2006 tot 2015. In plaats daarvan beoordeelde de Commissie documenten van 2015 tot 2017. Klager merkt op dat sommige van de uitzonderingen waarop de Commissie zich heeft gebaseerd om toegang te weigeren, zoals veiligheidsbelangen of de bescherming van de besluitvorming, mogelijk niet van toepassing zijn op documenten die nu meer dan tien jaar oud zijn.

28. Klager maakt ook bezwaar tegen de afwijzing door de Commissie van dit “grotere argument voor toegang van het publiek” en tegen de verwijzing naar zijn “individuele” belangstelling voor de documenten. Hij merkte op dat hij zijn argumenten abstract en hypothetisch moest formuleren omdat de Commissie in haar antwoord op het oorspronkelijke verzoek geen documenten had geïdentificeerd.

GESTDEM 2017/1381 - toegang tot notulen van kabinetshoofdvergaderingen

29. In haar antwoord op het verzoek om een nieuw onderzoek van klager verklaarde de Commissie dat het secretariaat-generaal “de inhoud van de 72 in de initiële fase geïdentificeerde documenten opnieuw had onderzocht en had vastgesteld dat sommige van deze documenten geen informatie bevatten over lekken of ongeoorloofde openbaarmakingen”. Zij vallen derhalve buiten het toepassingsgebied van het verzoek.

30. De overige 27 documenten hadden niet alleen betrekking op lekken, maar ook op andere en niet-verwante onderwerpen. Wanneer dit het geval was, waren de delen van de documenten die buiten het toepassingsgebied van het verzoek vielen, verwijderd uit de documenten die aan de klager waren vrijgegeven.

31. Klager verklaarde dat hij bereid was te geloven dat de controles door de eenheid Transparantie correct waren. Hij merkt op dat het kleinere aantal dichter bij het aantal documenten ligt dat hij heeft ontvangen voor zijn parallelle verzoek om toegang tot de notulen van de wekelijkse vergaderingen van de directeuren-generaal. Hij kon echter niet “zich ervan vergewissen hoe 45 documenten verkeerd konden worden geïdentificeerd als de documenten naar behoren werden gecontroleerd, tenzij [zijn] verzoek in de beginfase systematisch verkeerd werd begrepen”.

32. Wat de inhoud betreft, verklaarde klager dat hij de indruk had dat de door de huidige Commissie geproduceerde documenten (van 2014 en later) zwaarder waren bewerkt dan de oudere documenten en minder context boden aan de lekken dan oudere documenten. Behalve in één geval was het onmogelijk om uit de gedeeltelijke toegang die hij kreeg, af te leiden met welke beleidsdiscussies de respectieve lekken verband hielden of dat dit deel uitmaakte van een algemene discussie over lekken en antilekmaatregelen. Hij voerde aan dat de Commissie toegang moet verlenen tot wat meer van deze context, bijvoorbeeld door de agendarubriek of de hele paragraaf te tonen, om inzicht te krijgen in het betrokken beleidsterrein. Hij merkte op dat dit in de oudere documenten was gebeurd. Klager merkte op dat de Commissie niet specifiek had uitgelegd waarom zij deze context onleesbaar had gemaakt. Hij vond dit verrassend omdat hij expliciet om toegang tot de context van de lekken had gevraagd. Hij "verwacht daarom ten minste iets meer toegang te krijgen om de noodzakelijke context te bieden waarin deze lekken zijn besproken."

33. Het onderzoeksteam van de Ombudsman vroeg de Commissie om niet-geredigeerde versies van twee van de documenten die zij in bewerkte vorm aan klager hadden toegezonden en twee van de documenten die in de eerste fase waren geïdentificeerd, maar vervolgens buiten het toepassingsgebied werden geacht. Zij heeft de eenheid Transparantie ook verzocht uit te leggen hoe zij het aantal documenten heeft teruggebracht van 72 naar 27. De eenheid Transparantie antwoordt dat zij alle 72 documenten heeft gelezen.

Beoordeling door de Ombudsman die tot een aanbeveling heeft geleid

GESTDEM 2017/1107 - veiligheidsonderzoeken

34. Klager had verzocht om toegang tot “alle documenten waarin dit of soortgelijke soorten onderzoeken voor 2006-2015 worden gemeld”; het woord “dit” in die zin kan worden opgevat als “veiligheidsonderzoeken” zoals gedefinieerd in het besluit van de Commissie van 2015, waarnaar de klager in hetzelfde lid heeft verwezen. In zijn verzoek om herziening heeft hij verklaard dat hij bereid was zijn verzoek te beperken, “bijvoorbeeld door een termijn voor het verzoek te specificeren”. De Commissie heeft hierop gereageerd door “rekening te houden met uw voorstel om het toepassingsgebied van uw verzoek in de tijd te beperken (de inwerkingtreding van Besluit nr. 443/2015 van de Commissie van 13 maart 2015 inzake veiligheid binnen de Commissie)”.

35. Dit is duidelijk een overdreven reactie op de woorden van klager. Wat klager deed, was een tijdschema specificeren - met andere woorden, hij deed een aanbod om een voorstel te doen (of om een voorstel van de Commissie te overwegen). Het besluit van de Commissie om zijn aanbod te interpreteren als “een voorstel om het toepassingsgebied in de tijd te beperken” van zijn verzoek en eenzijdig om het toepassingsgebied ervan te beperken, was onredelijk en onjuist. Zonder de klager te raadplegen, heeft zij besloten haar beoordeling te beperken tot documenten die zijn opgesteld na de inwerkingtreding van het besluit van de Commissie van 2015. Klager had duidelijk gezegd dat hij geïnteresseerd was in documenten betreffende onderzoeken voor de periode 2006-2015.

36. Artikel 6, lid 3, van de verordening inzake toegang tot documenten biedt de instellingen de mogelijkheid om “informeel met de verzoeker te overleggen om een oplossing te vinden” wanneer het verzoek betrekking heeft op een zeer groot aantal documenten. In de jurisprudentie is verduidelijkt dat, indien een verzoeker redelijke pogingen om een dergelijke oplossing te vinden afwijst, de instellingen er eenzijdig uitvoering aan kunnen geven. In casu is er echter geen bewijs dat de Commissie met verzoekster heeft „toegestemd”. In plaats daarvan heeft de Commissie eenvoudigweg besloten zijn voorstel om een kortere termijn vast te stellen, te beschouwen als een uitnodiging om de reikwijdte van het verzoek aanzienlijk te beperken. 

37. Bovendien kon er in de context geen reden zijn om aan te nemen dat de behandeling van documenten voor de periode 2015-2017 in overeenstemming was met een verzoek om documenten voor de periode 2006-2015. Het is waar dat klager verwees naar het besluit van de Commissie van 2015, maar hij vroeg duidelijk om documenten waarin melding werd gemaakt van veiligheidsonderzoeken in het kader van het besluit van 2015 “of soortgelijke soorten onderzoeken” voor de periode 2006-2015. Het besluit van de Commissie om de reikwijdte van haar beoordeling te beperken tot onderzoeken op basis van het besluit van 2015, en dus daarna, en verder te gaan dan de oorspronkelijk door de klager vastgestelde periode tot 2017, was duidelijk onjuist. Dit is een duidelijk geval van wanbeheer.

38. Bovendien is de interpretatie van de Commissie van het begrip openbare veiligheid om “de veiligheid van personen, goederen en informatie in de Commissie” op te nemen, te ruim.  “Openbare veiligheid” heeft betrekking op maatschappelijke bedreigingen, zoals terrorisme, en de nationale veiligheid van een lidstaat, in plaats van interne veiligheidsrisico’s binnen een instelling of organisatie.

GESTDEM 2017/1381 - toegang tot notulen van kabinetshoofdvergaderingen

39. Toen de Commissie het verzoek van klager voor het eerst onderzocht, identificeerde zij 72 relevante documenten. Naar aanleiding van zijn verzoek om herziening van het besluit heeft het dit cijfer gecorrigeerd tot 27. Klager uitte hierover zijn verbazing.

40. Wanneer het secretariaat-generaal van de Commissie een verzoek tot herziening behandelt, voert het een zogenaamde “nieuwe herziening” van het oorspronkelijke antwoord uit. Dit houdt in dat de aanvankelijk geïdentificeerde documenten opnieuw worden onderzocht, wat kan leiden tot een toename of afname van het aantal documenten dat relevant wordt geacht. De Ombudsman ziet in principe geen problemen met deze aanpak. In dit geval lijkt de Commissie deze herbeoordeling grondig en correct te hebben uitgevoerd. De eenheid Transparantie bevestigde dat zij alle 72 aanvankelijk geïdentificeerde documenten had gelezen om vast te stellen of zij inderdaad relevant waren. De conclusie van de Commissie werd ondersteund door de inspectie door het onderzoeksteam van de Ombudsman van twee van de documenten die volgens de eenheid Transparantie buiten het toepassingsgebied vielen. In een van deze notulen wordt iedereen die op de vergadering aanwezig is eraan herinnerd dat hij of zij gebonden is aan een geheimhoudingsplicht; de andere, een herinnering dat een onderwerp dat wordt besproken “collegialiteit, vastberadenheid en discipline vereist, ook op het gebied van openbare communicatie”. Hoewel het dus begrijpelijk is dat deze documenten in eerste instantie als relevant werden beschouwd, is het besluit om ze na een herziening buiten het toepassingsgebied van het verzoek te beschouwen, ook gerechtvaardigd. De Ombudsman is derhalve van mening dat verder onderzoek naar dit aspect niet nodig is.  

41. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft ook twee documenten geïnspecteerd waartoe de Commissie gedeeltelijke toegang heeft verleend, namelijk SEC_2010_1920 en RCC_2015_2139.  

SEC_2010_1920 - notulen van de vergadering van de kabinetschefs van 31 mei 2010

42. Klager kreeg toegang tot de volgende twee zinnen op het midden van bladzijde 6 die betrekking hadden op lekken: Het kabinetschef van de voorzitter:  [Buiten het toepassingsgebied] “Hij benadrukte ook dat de vertrouwelijkheid van de voorbereidende werkzaamheden in dit soort gevallen moet worden gewaarborgd. Hij benadrukt dat daartoe herhaaldelijk aanmaningen zijn gedaan, en betreurt dat verdere lekken het imago van de instelling, die al onder aanzienlijke druk stond als gevolg van de crisis, kunnen schaden."[3]]»

43. De geschrapte tekst, die buiten het toepassingsgebied valt, vormt de context waarin deze opmerkingen zijn gemaakt. Bovendien wordt het gedeelte waartoe klager toegang heeft gekregen, gevolgd door opmerkingen van andere interveniënten die ook duidelijk betrekking hebben op lekken.

RCC_2015_2139 - notulen van de vergadering van de kabinetschefs van 21 september 2015

44. Klager kreeg toegang tot één zin van bladzijde 14: “Het hoofd van het kabinet van de voorzitter benadrukte het belang van het voorkomen van lekken.” Deze zin maakt deel uit van een alinea die een achtergrond biedt voor het beleidsterrein waarop deze verklaring betrekking heeft, en die meer relevante details bevat.

45. De Ombudsman moet derhalve concluderen dat de Commissie te restrictief was toen zij vaststelde dat de door haar bewerkte delen buiten de reikwijdte van het verzoek om toegang van klager vielen, waarin uitdrukkelijk de context van de besprekingen over lekken werd vermeld. Dit is een geval van wanbeheer.

46. De Ombudsman stelt vast dat de Commissie de reikwijdte van beide onderzochte verzoeken ten onrechte heeft beperkt. Dit vormde wanbeheer. Daarom doet zij hieronder een passende aanbeveling, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

Conclusie

47. De Ombudsman heeft bij vele gelegenheden positief gereageerd op de toegenomen transparantie van de Commissie-Juncker. Zij vindt het dan ook teleurstellend dat een burger die zich bezighoudt met legitiem academisch werk tot nu toe zo'n slechte ervaring had moeten hebben met zijn verzoek om toegang tot documenten. De klager heeft blijk gegeven van volharding, maar het is begrijpelijk dat andere burgers het hebben opgegeven wanneer zij met dergelijke vertragingen werden geconfronteerd en een ongunstig beeld hebben behouden van de openheid en verantwoordingsplicht van een belangrijke EU-instelling. De Commissie moet altijd rekening houden met de reputatierisico's van het behandelen van legitieme verzoeken op een manier die niet voldoet aan de hoge normen die worden verwacht.

Aanbeveling

Op basis van het onderzoek naar deze klacht doet de Ombudsman de volgende aanbeveling aan de Commissie:

De Commissie moet de verzoeken van de klager onverwijld opnieuw beoordelen met het oog op het verlenen van ruimere toegang, op basis van een correcte lezing van de reikwijdte van de verzoeken van de klager om toegang tot documenten, die alleen in overleg met de klager mag worden beperkt, en in het licht van de opmerkingen van de Ombudsman over de uitzondering inzake openbare veiligheid.

De Commissie en de klager zullen van deze aanbeveling in kennis worden gesteld.  Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman zendt de Commissie uiterlijk op 15 maart 2018 een omstandig advies toe. Het uitvoerig gemotiveerde advies kan bestaan uit de aanvaarding van de aanbeveling en een beschrijving van de wijze waarop deze is uitgevoerd.

 

 

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 15/12/2017

 

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] Besluit 2015/443 van de Commissie van 13 maart 2015 inzake veiligheid binnen de Commissie (PB 2015, L 72, blz. 41).

[3] Vertaald uit de originele Franse tekst die als volgt luidt: «Le chef de cabinet de M. le PRESIDENT : [buiten het toepassingsgebied] « Il insiste par ailleurs sur la nécessité de préserver la confidentialité des travaux de préparation de ce type de dossiers. Il souligne que des rappels à cet égard sont intervenus à plusieurs reprises et déplore que de nouvelles fuites risquent de porter préjudice à l’image de l’institution, alors même qu’avec la crise celle-ci est soumise à d’importantes pressions. »