(Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman (1))

Het KLACHT

In de loop van 2004 schreef klager (een vereniging voor de verdediging van de Duitse taal) aan de Nederlandse en de Luxemburgse regering om hen te vragen de internetpresentaties aan te bieden die zij tijdens het voorzitterschap zouden geven, niet alleen in het Engels en het Frans, maar ook in het Duits. Klager wees erop dat meer EU-burgers Duits als moedertaal hebben dan enige andere taal en dat het Duits na de toetreding van de nieuwe lidstaten op de tweede plaats komt als het aantal EU-burgers dat een taal als moedertaal of als vreemde taal spreekt, wordt opgeteld. Het benadrukte dat het Duits, naast het Engels, dus de taal is die de meeste EU-burgers begrijpen. De klager voerde verder aan dat mededelingen van EU-instellingen die voornamelijk aan het Europese publiek waren gericht, voor zoveel mogelijk EU-burgers toegankelijk moeten zijn. Wanneer het aantal gebruikte talen beperkt was, moet deze keuze volgens de klager worden gebaseerd op het demografische gewicht van deze talen. Klager was derhalve van mening dat het niet begrijpelijk was waarom het voorzitterschap voor zijn internetpresentaties normaliter alleen Engels en Frans gebruikte, naast de taal van het betrokken land. Volgens klager werd zijn argument dat ook Duits moest worden gebruikt, ook ondersteund door de noodzaak van democratische legitimatie in de EU.

Zowel de Nederlandse als de Luxemburgse regering hebben het verzoek van klager afgewezen. De brief van klager aan de Nederlandse regering van 21 april 2004 werd pas op 6 augustus 2004 beantwoord. De brief aan de Luxemburgse regering van 2 september 2004 is pas op 18 november 2004 behandeld. De Nederlandse autoriteiten hebben voorts twee e-mails van klager in het Engels beantwoord, hoewel om een antwoord in het Duits was verzocht.

Op 13 december 2004 diende klager bij de Ombudsman een klacht in tegen de Raad van de Europese Unie (zaak 3634/2004/WP). Deze klacht betrof 1) de keuze van de talen voor de internetpresentaties van het voorzitterschap, 2) de wijze waarop de verzoeken aan de Nederlandse en Luxemburgse autoriteiten waren behandeld; en 3) het feit dat de Nederlandse autoriteiten in sommige van hun antwoorden Engels hadden gebruikt.

Op 11 januari 2005 verwierp de Ombudsman deze klacht op grond van artikel 2, lid 4, van zijn Statuut, dat voorschrijft dat een klacht moet worden voorafgegaan door passende voorafgaande stappen bij de betrokken instelling. De Ombudsman wees erop dat hij het passend achtte dat klager zich eerst tot de Raad zelf wendde.

Op 22 januari 2005 heeft klager de Raad schriftelijk verzocht ervoor te zorgen dat de internetpresentaties van het voorzitterschap ook in het Duits beschikbaar zouden zijn. Klager zond de Raad een kopie van zaak 3634/2004/WP en van het besluit van de Ombudsman over die klacht.

In zijn antwoord van 4 maart 2005 wees de Raad erop dat hij alleen de eerste van de drie kwesties zou behandelen die klager in zijn klacht bij de Ombudsman aan de orde stelde.

De Raad bevestigde dat het voorzitterschap functioneel deel uitmaakt van de Raad. Zij stelde echter dat dit niet betekende dat de website van het voorzitterschap aan dezelfde voorwaarden was onderworpen als die van de Raad. De lidstaat die het voorzitterschap bekleedt, was als enige verantwoordelijk voor de op zijn website gepubliceerde informatie. Volgens de Raad vormen de websites van het voorzitterschap slechts een aanvulling op de informatie die de communautaire instellingen in alle officiële talen ter beschikking van de burgers hebben gesteld. In dit verband verwees de Raad naar zijn eigen website en naar het aantal documenten dat daarover beschikbaar is. Hij verwees ook naar Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (2) ("Verordening 1049/2001") en de daarin geboden mogelijkheden.

De Raad nam er nota van dat de Ombudsman reeds de gelegenheid had gehad zich bezig te houden met de taalkundige praktijk van het voorzitterschap en van de Commissie. Zaak 939/99/ME betrof het feit dat de kalender van de Commissie op de Europa-website alleen in het Frans beschikbaar was. De Commissie had aangevoerd dat dit document alleen bestemd was voor de pers. In zijn besluit van 14 juni 2000 bepaalde de Ombudsman het volgende: "De Ombudsman merkt op dat er in de Europese Unie elf officiële talen en twaalf verdragstalen zijn. Daarom moeten bepaalde documenten in al deze talen worden overgelegd. De Commissie is echter niet verplicht alle documenten in meerdere talen over te leggen wanneer dit niet noodzakelijk lijkt voor het doel van het document. De Ombudsman is zich er niet van bewust dat de bepalingen van het Gemeenschapsrecht inzake het gebruik van talen een instelling of orgaan van de Gemeenschap kunnen beletten documenten op een website te publiceren in de taal waarin zij zijn opgesteld. Hoewel het van essentieel belang is dat de Commissie de burgers in alle talen op de hoogte brengt van haar werkzaamheden, heeft de praktijk van de Commissie in deze zaak geen enkele tekortkoming van de Commissie in de nakoming van deze verplichting aan het licht gebracht."

In 2001 klaagde een Italiaanse burger over het feit dat de inhoud van de internetpresentatie van het Belgische voorzitterschap alleen beschikbaar was in het Nederlands, Engels, Frans en Duits (zaak 1146/2001/IP). In zijn besluit van 10 september 2002 heeft de Ombudsman zich op het standpunt gesteld dat de instellingen en organen van de Unie de burgers zoveel mogelijk in hun eigen taal moeten informeren. Hij voegde er echter aan toe dat hij niet op de hoogte was van enige regel of beginsel die hen verbood informatie in minder dan het volledige aantal officiële talen op hun websites te publiceren.

De Raad stelde dat het relevante rechtskader sinds de vaststelling van deze besluiten niet was gewijzigd, maar dat het aantal officiële talen tot 21 was gestegen, waardoor de logistieke problemen met betrekking tot de talenregeling toenamen. Zij voegt daaraan toe dat zowel zijzelf als de respectieve voorzitterschappen hun uiterste best doen om ervoor te zorgen dat de burgers zoveel mogelijk informatie en in zoveel mogelijk talen ontvangen. De Raad benadrukte echter dat hij geen invloed heeft gehad op de keuze van de talen waarin het voorzitterschap zijn eigen informatie heeft verstrekt.

Op 1 april 2005 heeft klager de Ombudsman opnieuw schriftelijk verzocht de behandeling van zijn klacht te hervatten. Deze brief werd daarom geregistreerd als een nieuwe klacht (zaak 1487/2005/GG). Klager verzocht de Ombudsman al zijn invloed aan te wenden om het Verenigd Koninkrijk, dat toen het voorzitterschap bekleedde, te overtuigen van de noodzaak van een Duitse versie van de internetpresentatie van het voorzitterschap. Voorts verzocht hij de Ombudsman zich voor deze noodzaak uit te spreken ten aanzien van alle toekomstige voorzitterschappen.

Klager voegde gedetailleerde opmerkingen toe over de brief van de Raad van 4 maart 2005. In deze opmerkingen voerde zij aan dat de Raad zijn standpunt niet had bepaald, bijvoorbeeld aan de hand van een regel in die zin. Klager benadrukte dat het voorzitterschap de verplichtingen deelt die rusten op de Raad waarvan het deel uitmaakt. Het merkte ook op dat de Ombudsman in zijn besluit in zaak 939/99/ME nog een opmerking had gemaakt die als volgt luidde: "In het onderhavige geval heeft de Commissie haar praktijk uitgelegd aan de hand van de aard van de kalender en haar beperkte doelgroep. Hoewel het argument van de Commissie niet onredelijk is, wil de Ombudsman benadrukken dat het als dienst aan de burgers en de pers van essentieel belang is dat documenten die gericht zijn op mensen buiten de Commissie, in zoveel mogelijk talen beschikbaar zijn. Het zou nuttig zijn als dergelijk materiaal beschikbaar zou zijn in ten minste de drie meest gesproken talen Duits, Engels en Frans. De Ombudsman is ingenomen met de plannen van de Commissie om een meer langetermijnkalender in verschillende talen vast te stellen."

Klager voerde ook aan dat het besluit van de Ombudsman in zaak 1146/2001/IP niet relevant leek voor de onderhavige zaak, aangezien klager in die zaak had gevraagd om alle officiële talen te gebruiken, terwijl het argument van klager was dat, als het aantal talen moest worden beperkt, dit niet in het nadeel van het Duits moest gebeuren. Volgens klager konden de logistieke problemen als gevolg van de uitbreiding, waarnaar de Raad had verwezen, alleen een beperking van de talen die worden gebruikt voor de internetpresentaties van het voorzitterschap rechtvaardigen, maar niet een oneerlijke selectie van deze talen.

Klager voerde aan dat het standpunt van de Raad niet in overeenstemming was met Verordening (EG) nr. 1049/2001. In dit verband voerde klager aan dat documenten van het voorzitterschap documenten van de Raad waren in de zin van die verordening en dat de term "document" ook betrekking had op materiaal dat op websites werd gepubliceerd.

Klager voerde derhalve aan dat het verzuim van de Raad om ervoor te zorgen dat de internetpresentaties van het voorzitterschap ook in het Duits beschikbaar werden gesteld, neerkwam op wanbeheer. Zij verzocht de Raad erop toe te zien dat de internetpresentaties van het voorzitterschap voortaan ook in het Duits beschikbaar worden gesteld.

Het onderzoek

Advies van de Raad

In zijn advies heeft de Raad de volgende opmerkingen gemaakt:

De klacht (i) had betrekking op het feit dat de website van het voorzitterschap van de Raad de meertaligheid niet respecteerde en (ii) leek ook te beweren dat de eigen website van de Raad onvoldoende toegang bood in de Duitse taal.

Artikel 203 van het EG-Verdrag bepaalt: "Het voorzitterschap wordt bij toerbeurt door elke lidstaat in de Raad bekleed voor een termijn van zes maanden, in de door de Raad met eenparigheid van stemmen vastgestelde volgorde" (cursivering van mij).

De website van het voorzitterschap werd georganiseerd en beheerd door het bevoegde ministerie in de betrokken lidstaat. Dat blijkt uit de websites zelf. Dergelijke websites waren niet bedoeld om de website en het register van documenten van de Raad te vervangen, maar om deze aan te vullen. Zij verstrekten praktische informatie over activiteiten die uniek zijn voor elk voorzitterschap, zoals informele bijeenkomsten, culturele evenementen en andere activiteiten en initiatieven van het voorzitterschap.

Het was waar dat documenten van het voorzitterschap voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 als documenten van de Raad werden beschouwd. Dit was echter een geheel andere aangelegenheid, die geenszins impliceerde dat de website van het voorzitterschap onder de controle van de Raad stond.

Klager voerde aan dat niets in het reglement van orde van de Raad het standpunt staafde dat het voorzitterschap als enige verantwoordelijk was voor de informatie op zijn website. Dit heeft de zaken echter omgedraaid: de Raad was eenvoudigweg niet bevoegd om een lidstaat te gelasten zijn websites op een bepaalde manier te organiseren. Hieruit volgt dat er, los van de inhoudelijke vraag of de website van het voorzitterschap informatie in het Duits moet bevatten (een kwestie van het recht en de praktijk van de lidstaten waarover de betrokken nationale instellingen een besluit moeten nemen), geen sprake kan zijn van wanbeheer door de Raad, aangezien die instelling geen verantwoordelijkheid draagt voor de website van het voorzitterschap.

Wat de Raad zelf betreft, was zijn eigen website beschikbaar in het Duits en in alle andere officiële talen. Sommige documenten op deze website die bedoeld waren voor journalisten, werden echter niet in alle officiële talen verstrekt. De Ombudsman had aanvaard dat de instelling niet verplicht was alle documenten in verschillende talen over te leggen wanneer dit niet noodzakelijk leek voor het doel van het betrokken document.

Om deze redenen was de klacht ongegrond.

Opmerkingen van klagers

In zijn opmerkingen maakte de klager de volgende opmerkingen:

Het advies van de Raad bevatte geen argumenten die de redelijkheid van de klacht ter discussie stelden. De klacht werd dus in haar geheel gehandhaafd, zowel met betrekking tot zaak 3634/2004/WP als met betrekking tot zaak 1487/2005/GG.

Het advies van de Raad bevatte een aantal feitelijke onjuistheden.

De verwijzing in het advies naar "de eigen website van de Raad" was misleidend. De website van het voorzitterschap was een website van de Raad. Dit was het gevolg van het feit (dat door de Raad was erkend) dat het voorzitterschap deel uitmaakte van de Raad. De klacht betrof dus de ongepaste behandeling van de kwestie van de talen op beide websites van de Raad.

Het voorzitterschap kan geen deel uitmaken van de Raad zonder verantwoording af te leggen aan de Raad.

De inhoud van de website van het voorzitterschap vormt niet alleen een aanvulling op de website van de Raad, maar gaat veel verder dan de inhoud ervan.

De Raad erkende dat documenten van het voorzitterschap documenten van de Raad zijn in de zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Aangezien de inhoud van de website van het voorzitterschap echter documenten waren in de zin van artikel 3, punt l). a) van die verordening en dus van de Raadsdocumenten, zou het standpunt van de Raad betekenen dat de Raad geen controle had over zijn eigen documenten. Dit zou een duidelijk absurde situatie zijn.

De onderhavige zaak had geen betrekking op een lidstaat en "zijn" (dat wil zeggen nationale) websites, maar op de websites die door een lidstaat in zijn hoedanigheid van fungerend voorzitter zijn opgezet. Het recht en de praktijk van de lidstaat kunnen alleen relevant zijn voor de activiteiten die geen verband houden met het voorzitterschap.

De bewering van de Raad dat zijn eigen website in het Duits beschikbaar was, werd tegengesproken door talrijke voorbeelden van documenten die alleen in het Engels of het Frans beschikbaar waren (3). De Ombudsman moet proberen ervoor te zorgen dat, wat deze website betreft, de Duitse taal op dezelfde manier wordt behandeld als het Engels en het Frans.

Het argument van de Raad dat hij zijn voorzitterschap, dat wil zeggen een deel van zichzelf, niet kon beïnvloeden, leek onzinnig. Hij tartte elke redelijke overweging dat de Raad niet in staat zou moeten zijn om bijvoorbeeld een verzoek of een aanbeveling tot zijn eigen voorzitterschap te richten.

Artikel 195 van het EG-Verdrag bepaalt dat het mandaat van de Ombudsman alle communautaire instellingen en organen bestrijkt, met uitzondering van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg. Afgezien van deze uitzondering mag er geen gebied bestaan waartegen geen klacht kan worden ingediend. Er moest dus een klacht over het voorzitterschap kunnen worden ingediend, hetzij door middel van een klacht tegen de Raad, hetzij rechtstreeks tegen het voorzitterschap. Aangezien de eerste weg leek te worden geblokkeerd door de hardnekkige weigering van de Raad, moet de Ombudsman zich nu rechtstreeks tot het voorzitterschap wenden.

De prestaties van de OMBUDSMAN om een vriendelijke oplossing te vinden

Na zorgvuldige bestudering van het advies en de opmerkingen was de Ombudsman er niet van overtuigd dat de Raad adequaat op de klacht had gereageerd.

In zijn opmerkingen verzocht klager de Ombudsman verdere kwesties te onderzoeken die verder gingen dan de reikwijdte van het tot dusver uitgevoerde onderzoek. De Ombudsman was van mening dat het niet raadzaam was om dit te doen, aangezien een uitbreiding van de reikwijdte van dit onderzoek onvermijdelijk zou leiden tot vertraging bij het onderzoek van de kwestie die voor klager het belangrijkst leek (d.w.z. de taalkeuze voor de websites van het voorzitterschap). Hij deelde klager echter mee dat hij vrij bleef om een nieuwe klacht over deze kwesties in te dienen bij de Ombudsman.

Het voorstel voor een minnelijke schikking

Artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Ombudsman draagt de Ombudsman op om, voor zover mogelijk, met de betrokken instelling naar een oplossing te zoeken om een einde te maken aan het geval van wanbeheer en de klager tevreden te stellen.

Daarom deed de Ombudsman de Raad het volgende voorstel voor een minnelijke schikking:

De Raad zou zich kunnen buigen over het verzoek van klager om de internetpresentaties van de voorzitterschappen ook in het Duits beschikbaar te stellen.

Dit voorstel was gebaseerd op de volgende voorlopige conclusies:

1 In zijn brief van 4 maart 2005 aan klager verklaarde de Raad dat het onbetwist was dat het voorzitterschap functioneel deel uitmaakte van de Raad. Indien het voorzitterschap echter deel uitmaakt van de Raad, volgt hieruit dat het aan dezelfde verplichtingen onderworpen is als de Raad, tenzij er specifieke redenen zijn waarom deze verplichtingen niet op het voorzitterschap zouden moeten worden toegepast.

2 Zoals de Ombudsman reeds in een eerdere zaak heeft opgemerkt, is het van essentieel belang dat documenten die gericht zijn op personen buiten de communautaire instellingen, in zoveel mogelijk talen beschikbaar zijn. Een van de belangrijkste middelen om informatie te verstrekken aan het publiek in de moderne tijd is het internet. Daarom is het van bijzonder belang ervoor te zorgen dat de door de instellingen en organen van de Gemeenschap opgezette openbare websites in zoveel mogelijk talen voor de burgers toegankelijk zijn.

3 Aangezien het voorzitterschap deel uitmaakt van de Raad, is de Ombudsman van mening dat dezelfde normen in beginsel moeten gelden voor alle openbare websites die door het voorzitterschap worden onderhouden.

4 Het staat de lidstaten uiteraard vrij om alle websites op te zetten die zij willen, met inachtneming van de beperkingen die uit hoofde van het nationale recht kunnen ontstaan. De websites waarop de onderhavige zaak betrekking heeft, zijn echter duidelijk gemarkeerd en bedoeld als websites van het "voorzitterschap". Deze websites geven informatie over de werkzaamheden van het voorzitterschap, in de hoedanigheid die het krachtens het Gemeenschapsrecht heeft gekregen. Volgens de Ombudsman kunnen deze websites derhalve niet worden beschouwd als "nationale" websites die buiten het bereik van het Gemeenschapsrecht vallen. Het is belangrijk te onderstrepen dat de onderhavige zaak geen betrekking heeft op de inhoud van deze websites, dat wil zeggen de vraag welke informatie het voorzitterschap verstrekt, maar op de presentatie van deze informatie, dat wil zeggen de vraag of de informatie in bepaalde talen beschikbaar moet worden gesteld.

5 Zelfs indien de websites van het voorzitterschap slechts aanvullende informatie zouden verstrekken naast die welke op de eigen website van de Raad beschikbaar was, zou deze informatie niettemin van belang zijn voor het publiek en derhalve zo ruim en zo goed mogelijk beschikbaar moeten worden gesteld.

6 De Ombudsman is niet overtuigd door het argument van de Raad dat hij niet bevoegd is om een lidstaat te gelasten zijn websites op een bepaalde manier te organiseren en dat hij voor deze websites geen enkele verantwoordelijkheid draagt. Wanneer een lidstaat een website aanbiedt in zijn hoedanigheid van fungerend voorzitter van de Raad, treedt hij op als lid van de Raad. De Ombudsman is het ermee eens dat het in de eerste plaats aan de betrokken lidstaat is om te beslissen over de inhoud die hij op een dergelijke website wenst te verstrekken. De Ombudsman is echter niet op de hoogte van regels of beginselen die de Raad zouden kunnen beletten formele aspecten van deze internetpresentaties te bespreken en daarover overeenstemming te bereiken teneinde de aldus verstrekte informatie zo ruim mogelijk beschikbaar te maken, bijvoorbeeld door te bespreken en te bepalen welke talen voor deze websites moeten worden gebruikt.

7 De Ombudsman is van mening dat, om het aantal talen voor de presentatie van de websites van het voorzitterschap te beperken, de keuze van de te gebruiken talen gebaseerd moet zijn op objectieve en redelijke overwegingen. Klager heeft zwaarwegende argumenten aangevoerd om zijn standpunt te staven dat het Duits na de uitbreiding van 2004 de op één na meest gebruikte taal in de EU is geworden. Volgens klager moeten de websites van het voorzitterschap daarom ook in het Duits beschikbaar worden gesteld. In het licht van deze argumenten is de Ombudsman van mening dat de taalkeuze voor de websites van het voorzitterschap inderdaad moet worden heroverwogen.

8 De Ombudsman merkt echter op dat de Raad tot dusver geen standpunt ten gronde heeft ingenomen over de argumenten van klager.

9 Gezien het bovenstaande komt de Ombudsman tot de voorlopige conclusie dat het verzuim van de Raad om de inhoud van het verzoek van klager om de websites van het voorzitterschap ook in het Duits aan te bieden, in overweging te nemen, wanbeheer zou kunnen vormen.

Advies van de Raad

In zijn advies heeft de Raad de volgende opmerkingen gemaakt:

Er kan alleen sprake zijn van wanbeheer door de Raad als hij een bestaande EU-regel verkeerd heeft toegepast. Dit kan niet het geval zijn wanneer de Raad niet verantwoordelijk is voor het gelaakte optreden.

De redenering van de Ombudsman was onjuist. In artikel 203 van het EG-Verdrag is bepaald dat de lidstaten om de beurt het voorzitterschap bekleden. Dit betekende uiteraard niet dat de betrokken lidstaat net zo min als enige andere lidstaat deel uitmaakte van de Raad. Zij impliceerde enkel dat deze lidstaat (als zodanig, niet als lid van de Raad) belast was met het voorzitterschap van de zittingen van de Raad en de activiteiten die dit met zich meebracht.

In de afgelopen decennia is de traditie geëvolueerd dat de lidstaten die het voorzitterschap bekleden, deze periode hebben gebruikt om zichzelf te promoten en andere activiteiten te organiseren die al dan niet verband houden met de werkzaamheden van de Raad. Zo organiseerden veel lidstaten tijdens het voorzitterschap culturele activiteiten. Dergelijke activiteiten en de daarmee verband houdende informatie bleven onder de verantwoordelijkheid van de lidstaat als zodanig (die het voorzitterschap bekleedt). Het is duidelijk dat zij niet als activiteiten van de Raad kunnen worden beschouwd.

Evenzo werden de websites die door die lidstaat en/of zijn nationale ministeries worden beheerd, opgezet, gefinancierd en beheerd onder de verantwoordelijkheid van de lidstaat als zodanig (die het voorzitterschap bekleedt). Zij worden niet door de Raad gefinancierd of beheerd. Zoals de Raad reeds heeft opgemerkt, blijkt dit inderdaad uit de disclaimers die op deze websites te vinden zijn.

De Ombudsman had in zijn voorstel voor een minnelijke schikking verklaard dat hij niet op de hoogte was van een regel of beginsel die de Raad zou kunnen beletten formele aspecten van deze websites te bespreken of daarover overeenstemming te bereiken. Dit kan geen juridische opmerking zijn, aangezien dit een fundamenteel beginsel van het EU-recht zou omkeren. Artikel 7, lid 1, van het EG-Verdrag luidt: "Iedere instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar bij dit Verdrag zijn verleend." Er was geen regel op grond waarvan de Raad kon besluiten over de taalregelingen die door een bepaalde lidstaat worden toegepast. De Ombudsman had er immers ook geen geïdentificeerd. Het reglement van orde van de Raad bevatte zeker geen dergelijke regels.

Kortom, het feit dat deze websites "websites van het voorzitterschap" werden genoemd, heeft ze op geen enkele wijze onder toezicht van de Raad geplaatst. De websites werden niet door het voorzitterschap onderhouden, maar overeenkomstig artikel 203 van het EG-Verdrag door de lidstaat die het voorzitterschap bekleedt. Er was geen rechtsgrondslag op grond waarvan de Raad de lidstaten kon verplichten een bepaalde taalregeling toe te passen.

De Raad besloot met te zeggen dat hij het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking derhalve niet in overweging kon nemen of geen standpunt kon innemen over de inhoud van de aangelegenheid die buiten zijn bevoegdheid viel.

Opmerkingen van klager

In zijn opmerkingen handhaafde klager zijn klacht.

Beoordeling door de Ombudsman

Op basis van het advies van de Raad en de opmerkingen van klager daarover concludeerde de Ombudsman dat er geen minnelijke schikking kon worden bereikt.

BESLUIT

1 Inleidende opmerkingen

1.1 Deze klacht is de follow-up van een eerdere klacht (zaak 3634/2004/WP) die door de Ombudsman was afgewezen op grond van het feit dat de passende voorafgaande stappen bij de Raad niet waren ondernomen. Zaak 3634/2004/WP omvatte drie kwesties, met name 1) de keuze van de talen voor de internetpresentaties van het voorzitterschap, 2) de wijze waarop de verzoeken aan de Nederlandse en Luxemburgse autoriteiten waren behandeld, en 3) het feit dat de Nederlandse autoriteiten in sommige van hun antwoorden Engels hadden gebruikt. Klager (een vereniging voor de verdediging van de Duitse taal) schreef vervolgens een brief aan de Raad. In zijn antwoord heeft de Raad alleen de kwestie van de taalkeuze voor de internetpresentaties van het voorzitterschap behandeld. Klager verlengde vervolgens zijn klacht bij de Ombudsman en benadrukte de redenen waarom hij van mening was dat de websites van het voorzitterschap ook in het Duits moesten worden aangeboden.

1.2 De Ombudsman ging er daarom van uit dat de nieuwe klacht beperkt was tot de kwestie van de taalkeuze voor de internetpresentaties van het voorzitterschap. Klager, die op de hoogte was gesteld van de reikwijdte van het door de Ombudsman geopende onderzoek, maakte geen bezwaar.

1.3 In zijn advies was de Raad van mening dat de klacht ook betrekking zou kunnen hebben op zijn eigen website en maakte hij enkele opmerkingen over deze kwestie.

1.4 In zijn opmerkingen maakte klager bezwaar tegen de bewering van de Raad dat zijn eigen website volledig in het Duits beschikbaar was en verzocht hij de Ombudsman ervoor te zorgen dat, wat die website betreft, de Duitse taal op dezelfde manier werd behandeld als het Engels en het Frans. Klager deelde de Ombudsman verder mee dat hij zijn klacht in zijn geheel wenste te handhaven. Aangezien klager in dit verband naar zaak 3634/2004/WP verwees, leek het erop dat klager de Ombudsman ook de twee kwesties wilde laten onderzoeken die in die klacht aan de orde waren gesteld, maar niet in het toepassingsgebied van dit onderzoek waren opgenomen.

1.5 In zijn voorstel voor een minnelijke schikking (zie punt 2.4 hieronder) was de Ombudsman van mening dat het niet raadzaam zou zijn het toepassingsgebied van dit onderzoek uit te breiden tot de verdere beweringen van klager, aangezien dit onvermijdelijk het onderzoek van de kwestie die voor klager het belangrijkst leek (d.w.z. de taalkeuze voor de websites van het voorzitterschap) zou vertragen. Hij is derhalve van mening dat deze verdere kwesties niet in het kader van dit onderzoek moeten worden behandeld. De Ombudsman deelde klager mee dat het uiteraard vrij bleef om een nieuwe klacht over deze kwesties bij de Ombudsman in te dienen. Klager maakte geen bezwaar tegen de aanpak van de Ombudsman.

2 Wat betreft de talenkeuze voor de websites van het voorzitterschap

2.1 Klager beweert dat het verzuim van de Raad om ervoor te zorgen dat de internetpresentaties van het voorzitterschap ook in het Duits beschikbaar worden gesteld, wanbeheer vormt. Zij verzoekt de Raad erop toe te zien dat de internetpresentaties van het voorzitterschap voortaan ook in het Duits beschikbaar worden gesteld.

2.2 In zijn advies stelde de Raad in wezen dat er, los van de inhoudelijke vraag of de website van het voorzitterschap informatie in het Duits moet bevatten (wat volgens de Raad een zaak van het recht en de praktijk van de lidstaten is waarover de betrokken nationale instellingen moeten beslissen), geen sprake kan zijn van wanbeheer door de Raad, aangezien die instelling geen verantwoordelijkheid draagt voor de website van het voorzitterschap.

2.3 In zijn opmerkingen over het advies benadrukte klager dat het voorzitterschap deel uitmaakt van de Raad en dat de Raad derhalve verantwoordelijk moet zijn voor het eerste. Klager voegde eraan toe dat hij elke redelijke overweging tartte dat de Raad niet in staat zou moeten zijn om bijvoorbeeld een verzoek of aanbeveling tot zijn eigen voorzitterschap te richten.

2.4 Op 20 oktober 2005 richtte de Ombudsman een voorstel voor een minnelijke schikking tot de Raad, waarin de Raad werd verzocht het verzoek van klager in overweging te nemen om de internetpresentaties van het voorzitterschap ook in het Duits beschikbaar te stellen.

2.5 In zijn repliek stelde de Raad dat er alleen sprake kan zijn van wanbeheer van zijn kant als hij een bestaande EU-regel verkeerd toepast. Volgens de Raad was dit niet het geval, aangezien hij niet verantwoordelijk was voor de gelaakte situatie. De Raad drong erop aan dat de websites die worden beheerd door de lidstaat die het voorzitterschap bekleedt, worden opgezet, gefinancierd en beheerd onder de verantwoordelijkheid van die lidstaat als zodanig. Zij worden niet door de Raad gefinancierd of beheerd. De Raad nam er nota van dat de Ombudsman had verklaard dat hij niet op de hoogte was van een regel of beginsel die de Raad zou kunnen beletten formele aspecten van deze websites te bespreken of daarover overeenstemming te bereiken. Volgens de Raad kan dit echter geen juridische opmerking zijn, aangezien dit een fundamenteel beginsel van het EU-recht zou omkeren. Artikel 7, lid 1, van het EG-Verdrag bepaalt: "Iedere instelling handelt binnen de grenzen van de haar bij dit Verdrag verleende bevoegdheden." De Raad heeft betoogd dat er geen enkele regel is op grond waarvan zij kan optreden ten aanzien van de taalregelingen die door een bepaalde lidstaat worden toegepast.

2.6 In zijn opmerkingen handhaafde klager zijn klacht.

2.7 De Ombudsman is van mening dat de opmerkingen van de partijen in de onderhavige zaak het noodzakelijk maken om drie verschillende kwesties aan te pakken, namelijk (1) de omstandigheden waarin wanbeheer kan worden vastgesteld, (2) de vraag of de Raad onder alle omstandigheden verantwoordelijk kan worden gehouden voor de websites die door zijn voorzitterschap worden onderhouden en (3) de vraag of de taalkeuze met betrekking tot deze websites verenigbaar is met de beginselen van behoorlijk bestuur.

2.8 Wat het eerste punt betreft, merkt de Ombudsman op dat de Raad stelt dat wanbeheer alleen kan worden vastgesteld als hij een bestaande regel verkeerd heeft toegepast. Deze interpretatie is echter te eng en doet geen recht aan het begrip "wanbeheer" in artikel 195 van het EG-Verdrag. De Ombudsman is van mening dat er sprake is van wanbeheer wanneer een overheidsinstantie niet handelt overeenkomstig een voor haar bindende regel of beginsel (4). Deze definitie is goedgekeurd door het Europees Parlement (5). Anders dan de Raad veronderstelt, kan wanbeheer dus niet alleen worden vastgesteld in gevallen waarin een regel is overtreden.

2.9 Wat de tweede kwestie betreft, zij erop gewezen dat artikel 203 van het EG-Verdrag bepaalt dat "[h]et voorzitterschap bij toerbeurt door elke lidstaat in de Raad wordt bekleed voor een termijn van zes maanden, in de door de Raad met eenparigheid van stemmen vastgestelde volgorde". Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt in zijn advies over het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking, betekent dit niet dat de lidstaat als zodanig deel gaat uitmaken van de Raad. Wanneer een lidstaat het voorzitterschap bekleedt, betekent dit dat deze lidstaat gedurende een beperkte periode het voorzitterschap van de Raad bekleedt. In die zin maakt het voorzitterschap echter duidelijk deel uit van de Raad. De Ombudsman merkt op dat de Raad zelf in zijn brief aan klager van 4 maart 2005 heeft verklaard dat het onbetwist was dat het voorzitterschap functioneel deel uitmaakte van de Raad.

2.10 De Ombudsman is van mening dat het voorzitterschap, omdat het functioneel deel uitmaakt van de Raad, aan dezelfde verplichtingen moet worden onderworpen als de Raad, tenzij er specifieke redenen zijn waarom deze verplichtingen niet op het voorzitterschap zouden moeten worden toegepast.

2.11 Het spreekt voor zich dat deze conclusie alleen geldt voor zover de betrokken lidstaat optreedt in zijn hoedanigheid van voorzitter van de Raad. Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt in zijn advies over het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking, laat het feit dat een lidstaat die het voorzitterschap bekleedt culturele activiteiten organiseert tijdens zijn voorzitterschap, niet toe dat deze activiteiten als activiteiten van de Raad worden beschouwd. Dergelijke activiteiten blijven inderdaad onder de verantwoordelijkheid van de lidstaat als zodanig vallen.

2.12 De Ombudsman is echter van mening dat een andere conclusie gerechtvaardigd is met betrekking tot de websites die door het voorzitterschap worden onderhouden.

2.13 De Raad stelt dat de vraag welke talen voor de websites van het voorzitterschap moeten worden gebruikt, moet worden geregeld door de wetgeving en de praktijk van de lidstaat die het voorzitterschap bekleedt. Volgens de Raad is alleen het voorzitterschap verantwoordelijk voor de op deze websites gepubliceerde informatie.

2.14 Het staat de lidstaten uiteraard vrij om alle websites op te zetten die zij willen, met inachtneming van de beperkingen die eventueel voortvloeien uit het nationale recht. Er zij echter op gewezen dat de websites waarop de onderhavige zaak betrekking heeft, duidelijk zijn gemarkeerd en bedoeld zijn om als websites van het voorzitterschap te dienen. Deze websites geven informatie over de werkzaamheden van het voorzitterschap, in de hoedanigheid die het krachtens het Gemeenschapsrecht heeft gekregen. Volgens de Ombudsman kunnen deze websites derhalve niet worden beschouwd als "nationale" websites die buiten het bereik van het Gemeenschapsrecht vallen. Dit geldt met name gezien het belang dat de Raad zelf hecht aan de werkzaamheden van het voorzitterschap. Op zijn eigen website (http://www.consilium.europa.eu) legt de Raad onder de rubriek "websites van het voorzitterschap" de volgende verklaring af: "Het voorzitterschap van de Raad speelt een essentiële rol bij de organisatie van de werkzaamheden van de instelling, met name als drijvende kracht in het wetgevings- en politieke besluitvormingsproces. Zij moet alle vergaderingen organiseren en voorzitten en compromissen sluiten om problemen op te lossen."

2.15 Het feit dat deze websites worden onderhouden door de autoriteiten van de betrokken lidstaat en dat zij uitdrukkelijke verwijzingen naar dit doel bevatten, doet niet af aan bovenstaande conclusie. Aangezien in artikel 203 van het EG-Verdrag is bepaald dat de afzonderlijke lidstaten op hun beurt het voorzitterschap bekleden, lijkt het niet meer dan normaal dat de websites van het voorzitterschap worden onderhouden door de autoriteiten van de lidstaat die het voorzitterschap bekleedt. De Ombudsman acht het evenmin relevant dat de kosten voor deze websites door de betrokken lidstaat lijken te worden gedragen. Dit feit zou niet aantonen dat de betrokken activiteit niet kan worden beschouwd als een activiteit van het voorzitterschap in zijn hoedanigheid van lid van de Raad. Bovendien wijst niets erop dat deze kosten noodzakelijkerwijs door de afzonderlijke lidstaten moeten worden gedragen. Aangezien het voorzitterschap functioneel deel uitmaakt van de Raad, lijkt het niet uitgesloten te stellen dat de kosten van de desbetreffende websites ten laste van de communautaire begroting kunnen komen.

2.16 Het belangrijkste argument van de Raad lijkt te zijn dat hij niet bevoegd is om een lidstaat die het voorzitterschap bekleedt, te gelasten zijn websites op een bepaalde manier te organiseren en dat hij derhalve niet verantwoordelijk is voor deze websites. In zijn advies over het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking voerde de Raad zelfs aan dat het tegenovergestelde standpunt een fundamenteel beginsel van het EU-recht zou omkeren, namelijk dat van artikel 7, lid 1, van het EG-Verdrag, dat luidt: "Elke instelling handelt binnen de grenzen van de haar bij dit Verdrag verleende bevoegdheden."

2.17 De Ombudsman is niet overtuigd van dit argument. Wanneer een lidstaat als fungerend voorzitter een website aanbiedt, treedt hij op als lid van de Raad. Aangezien de in de onderhavige klacht aan de orde gestelde kwestie dus betrekking heeft op de verhouding tussen de Raad en zijn voorzitterschap, dat wil zeggen een deel van diezelfde Raad, ziet de Ombudsman niet in hoe het door hem ingenomen standpunt in strijd zou kunnen komen met het in artikel 7, lid 1, van het EG-Verdrag geformuleerde beginsel. De Ombudsman is het ermee eens dat het in de eerste plaats aan de lidstaat die het voorzitterschap bekleedt, is om te beslissen over de inhoud die hij op een dergelijke website wenst te verstrekken. De Ombudsman is echter niet op de hoogte van regels of beginselen die de Raad zouden kunnen beletten formele aspecten van deze internetpresentaties te bespreken en daarover overeenstemming te bereiken teneinde de aldus verstrekte informatie zo ruim mogelijk beschikbaar te maken, bijvoorbeeld door te bespreken en te bepalen welke talen voor deze websites moeten worden gebruikt. Aangezien artikel 203 van het EG-Verdrag voorziet in een roulerend voorzitterschap (van alle lidstaten), zouden dergelijke formele aspecten niet alleen betrekking hebben op een bepaalde lidstaat, maar voor alle lidstaten van belang zijn.

2.18 Gezien het bovenstaande blijft de Ombudsman van mening dat de Raad in beginsel verantwoordelijk kan worden gehouden voor de websites die door zijn voorzitterschap worden onderhouden.

2.19 Wat de derde van de bovengenoemde kwesties betreft, moet worden opgemerkt dat de Ombudsman reeds de gelegenheid heeft gehad om zich bezig te houden met de kwestie van de taalkeuze met betrekking tot de door de communautaire instellingen en organen gepubliceerde informatie.

2.20 In zijn besluit van 14 juni 2000 in zaak 939/99/ME (6) benadrukte de Ombudsman dat het van essentieel belang is dat documenten die gericht zijn op personen buiten de communautaire instellingen, in zoveel mogelijk talen beschikbaar zijn. Een van de belangrijkste middelen om informatie te verstrekken aan het publiek in de moderne tijd is het internet. Volgens de Ombudsman is het daarom van bijzonder belang ervoor te zorgen dat de door de instellingen en organen van de Gemeenschap opgezette openbare websites in zoveel mogelijk talen voor de burgers toegankelijk zijn.

2.21 Volgens de Raad zijn de websites van het voorzitterschap niet bedoeld om de website van de Raad, die in alle talen van de Gemeenschap beschikbaar is, en het documentenregister te vervangen, maar om deze aan te vullen. Het lijkt erop dat de Raad aldus wilde suggereren dat de door klager opgeworpen inhoudelijke kwestie niet hoefde te worden onderzocht.

2.22 Na een aantal van de relevante websites te hebben bezocht, is de Ombudsman van mening dat het argument van klager dat deze websites niet alleen een aanvulling vormen op de website van de Raad, maar veel verder gaan dan de inhoud ervan, niet ongegrond lijkt. De Raad heeft er in zijn advies zelf nota van genomen dat deze websites praktische informatie bevatten over activiteiten die uniek zijn voor elke periode van zes maanden van het voorzitterschap, zoals informele bijeenkomsten, culturele evenementen en andere activiteiten en initiatieven van het voorzitterschap. Dergelijke informatie is niet noodzakelijkerwijs beschikbaar op de eigen website van de Raad. Maar zelfs als de websites van het voorzitterschap slechts aanvullende informatie zouden verstrekken, zou deze informatie toch van belang zijn voor het publiek en daarom zo breed en zo goed mogelijk beschikbaar moeten worden gesteld.

Gezien het belang van de rol van het voorzitterschap lijkt het des te belangrijker ervoor te zorgen dat de op zijn websites gepubliceerde informatie voor zoveel mogelijk burgers toegankelijk is. Er zij nogmaals op gewezen dat de onderhavige zaak geen betrekking heeft op de inhoud van deze websites, dat wil zeggen op de vraag welke informatie het voorzitterschap verstrekt, maar op de presentatie van deze informatie, dat wil zeggen op de vraag of de informatie in bepaalde talen beschikbaar moet worden gesteld.

2.23 In zijn besluit van 10 september 2002 in zaak 1146/2001/IP (7) stelde de Ombudsman zich op het standpunt dat de instellingen en organen van de EU de burgers zoveel mogelijk in hun eigen taal moeten informeren. De Ombudsman voegde er echter aan toe dat hij niet op de hoogte was van "een regel of beginsel die hen verbiedt informatie op hun websites te publiceren in minder dan het volledige aantal officiële talen". Met name gezien het feit dat het aantal officiële talen in de EU nu is gestegen tot 20, kunnen er inderdaad legitieme redenen zijn om het aantal talen waarin de door het voorzitterschap aangeboden websites aan het publiek worden aangeboden, te beperken.

2.24 De Ombudsman is echter van mening dat, om het aantal talen voor de presentatie van de websites van het voorzitterschap te beperken, de keuze van de te gebruiken talen gebaseerd moet zijn op objectieve en redelijke overwegingen. Opgemerkt zij dat het Hof van Justitie in zijn arrest in zaak C-361/01 P, Kik/BHIM (betreffende de talen die moeten worden gebruikt in procedures voor het Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt), erop heeft gewezen dat de relevante verordening weliswaar de officiële talen van de Gemeenschap verschillend behandelt, maar dat de keuze van de Raad "om de talen te beperken tot de talen die in de Europese Gemeenschap het meest bekend zijn, passend en evenredig is."(8) Klager heeft argumenten aangevoerd die zwaarwegend lijken om zijn standpunt te staven dat het Duits na de uitbreiding van 2004 de op één na meest gebruikte taal in de EU is geworden. Volgens klager moeten de websites van het voorzitterschap daarom ook in het Duits beschikbaar worden gesteld. In het licht van deze argumenten is de Ombudsman van mening dat de taalkeuze voor de websites van het voorzitterschap inderdaad moet worden heroverwogen.

2.25 De Ombudsman merkt echter op dat de Raad tot dusver geen standpunt ten gronde heeft ingenomen over de argumenten van klager.

2.26 Gezien het bovenstaande komt de Ombudsman tot de conclusie dat het verzuim van de Raad om de inhoud van het verzoek van klager om de websites van het voorzitterschap ook in het Duits aan te bieden, in overweging te nemen, wanbeheer vormt.

3 Conclusie

In het licht van het bovenstaande doet de Ombudsman de volgende ontwerpaanbeveling aan de Raad, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Ombudsman:

De ontwerpaanbeveling

De Raad dient rekening te houden met het verzoek van klager om de internetpresentaties van de voorzitterschappen ook in het Duits beschikbaar te stellen.

De Raad en de klager zullen van deze ontwerpaanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het statuut van de Ombudsman brengt de Raad uiterlijk op 30 juni 2006 een uitvoerig gemotiveerd advies uit. Het omstandig advies zou kunnen bestaan uit de aanvaarding van het besluit van de Ombudsman en een beschrijving van de maatregelen die zijn genomen om de ontwerpaanbeveling uit te voeren.

Straatsburg, 14 maart 2006

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Besluit 94/262 van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn taken (PB L 113, blz. 15).

(2) PB L 145, blz. 43.

(3) Klager heeft een lijst van deze documenten bijgevoegd.

(4) Zie Jaarverslag 1997, blz. 22.

(5) Zie Jaarverslag 1998, blz. 17.

(6) Beschikbaar op de website van de Ombudsman (http://www.ombudsman.europa.eu).

(7) Beschikbaar op de website van de Ombudsman (http://www.ombudsman.europa.eu).

(8) Zaak C-361/01 P, Kik/Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt, Jurispr. 2003, blz. I-8283, punt 94.