Wilt u een klacht indienen tegen een instelling of orgaan van de EU?
Huidige taal:
- NL Nederlands
De vertaling van deze pagina is automatisch geproduceerd met behulp van machinevertaling.
Machinevertalingen kunnen fouten bevatten die de duidelijkheid en nauwkeurigheid van de informatie kunnen schaden; de Ombudsman kan niet aansprakelijk worden gehouden voor eventuele afwijkingen. Voor de grootste mate van betrouwbaarheid en rechtszekerheid wordt verwezen naar de bronversie in het Engels (klik op de link hierboven).
Meer informatie vindt u in ons taal- en vertaalbeleid.
Machinevertalingen kunnen fouten bevatten die de duidelijkheid en nauwkeurigheid van de informatie kunnen schaden; de Ombudsman kan niet aansprakelijk worden gehouden voor eventuele afwijkingen. Voor de grootste mate van betrouwbaarheid en rechtszekerheid wordt verwezen naar de bronversie in het Engels (klik op de link hierboven).
Meer informatie vindt u in ons taal- en vertaalbeleid.
Ontwerpaanbeveling aan de Europese Commissie in klacht 713/98/IJH
Aanbeveling
Zaak 713/98/(IJH)GG - Geopend op Donderdag | 30 juli 1998 - Besluit over Dinsdag | 11 december 2001
(Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Ombudsman.(1))
De oorspronkelijke klacht betrof de weigering van de Commissie om klager toegang te verlenen tot bepaalde documenten. In de loop van het onderzoek werd duidelijk dat de werkelijke zorg van klager erin bestaat te vernemen wie opmerkingen bij de Commissie heeft ingediend en welke vertegenwoordigers van een brancheorganisatie een door de Commissie georganiseerde bijeenkomst hebben bijgewoond in het kader van haar onderzoek naar de bewering van klager over een inbreuk op het Gemeenschapsrecht.
De Ombudsman stelde als mogelijke minnelijke schikking voor dat de Commissie deze informatie aan klager zou verstrekken.
De Commissie is van mening dat de richtlijn gegevensbescherming (2) haar belet de namen zonder toestemming van de betrokken personen te verstrekken. De Commissie heeft deze personen verzocht hun toestemming te geven, maar slechts een beperkt aantal van hen heeft positief gereageerd. De richtlijn gegevensbescherming is de enige rechtsgrondslag waarnaar de Commissie heeft verwezen ter rechtvaardiging van het niet verstrekken van alle namen aan de klager.
De Ombudsman is van mening dat het recht op privacy met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens uit hoofde van de richtlijn de Commissie niet verplicht om aan haar voorgelegde standpunten of informatie over de uitoefening van haar taken, noch de namen van de personen die de standpunten of informatie hebben ingediend, als geheim te behandelen. De Ombudsman is derhalve van mening dat de Commissie haar verplichtingen uit hoofde van de richtlijn verkeerd heeft begrepen en het beginsel van openheid heeft geschonden.
De Ombudsman doet daarom een ontwerpaanbeveling dat de Commissie de klager in kennis moet stellen van de namen van de personen die opmerkingen hebben ingediend en van de vertegenwoordigers van de brancheorganisaties die de vergadering in kwestie hebben bijgewoond.
Op 8 juli 1998 diende de heer R. namens Bavarian Lager Company Limited bij de Europese Ombudsman een klacht in tegen de afwijzing door de Europese Commissie van zijn verzoek om toegang tot bepaalde documenten die in het bezit waren van de Commissie.
De achtergrond van de klacht is dat R. in april 1993 bij de Commissie een klacht heeft ingediend over een wet van het Verenigd Koninkrijk, bekend als de Guest Beer Provision, die hij als een schending van artikel 30 EG (thans artikel 28 EG) beschouwde. De klacht werd geregistreerd onder nummer P/93/4490/UK en de Commissie startte een onderzoek op grond van artikel 169 EG (thans artikel 226).
In augustus 1996 vernam klager uit een persbericht van het Britse ministerie van Handel en Industrie dat er in oktober 1996 een tripartiete bijeenkomst zou plaatsvinden tussen de Commissie, de Britse autoriteiten en een brancheorganisatie, de Confédération des Brasseurs du Marché commun, om de gastbiervoorziening te bespreken. Hij verzocht de Commissie hem toe te staan de vergadering bij te wonen, maar dit verzoek werd afgewezen. Begin maart 1997 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk een wijziging van de bepaling inzake gastbier voorgesteld. De Commissie achtte de voorgestelde wijziging bevredigend en beëindigde de procedure van artikel 169.
In mei 1998 richtte klager een verzoek tot de Commissie om toegang tot alle opmerkingen die elf met name genoemde ondernemingen en organisaties en drie gedefinieerde categorieën personen of ondernemingen onder dossiernummer P/93/4490/UK hadden ingediend. Dit verzoek is ingediend op grond van besluit 94/90(3), waarbij de Commissie de gezamenlijke gedragscode van de Raad en de Commissie inzake de toegang van het publiek tot documenten heeft vastgesteld.(4)
De Commissie heeft het oorspronkelijke verzoek afgewezen op grond dat de gedragscode alleen van toepassing is op documenten waarvan de Commissie de auteur is. Het confirmatief verzoek van klager werd afgewezen op grond van het feit dat in de vijfde alinea van de gedragscode het volgende is bepaald:
i) de jurisprudentie van het Hof bepaalt dat elk document dat in het bezit is van de Commissie, ongeacht de auteur, een document van de Commissie is.
ii) de Commissie heeft oneerlijk gehandeld omdat zij hem eerder documenten had verstrekt toen zij zijn bijstand tijdens het onderzoek op grond van artikel 169 nodig had.
Het standpunt van de Commissie
Wat het eerste argument van klager betreft, werd in het standpunt van de Commissie gesteld dat de gedragscode "alleen van toepassing is op documenten die van de Commissie afkomstig zijn". In het advies werd er ook op gewezen dat de door klager ter ondersteuning van zijn eerste argument aangehaalde zaken betrekking hadden op situaties waarin de Commissie zich op uitzonderingen op de gedragscode beriep om redenen van bescherming van het algemeen belang of het belang van de Commissie bij het geheimhouden van haar beraadslagingen.
Wat het tweede argument betreft, wordt in het advies gesteld dat de diensten van de Commissie geen bewijs hebben dat klager documenten heeft ontvangen toen de diensten van de Commissie om zijn bijstand verzochten. In het advies werd verder gesteld dat zelfs indien de diensten van de Commissie hem inderdaad bepaalde documenten hadden verstrekt, dit niet zou betekenen dat deze diensten zouden worden vrijgesteld van de correcte toepassing van de relevante bepalingen van de gedragscode van 1994 op nieuwe verzoeken van hem.
Opmerkingen van klager Ter ondersteuning van zijn eerste argument verwezen de opmerkingen van klager naar de definitie van "document" in de gedragscode. Tot staving van zijn tweede argument heeft klager kopieën van de opmerkingen van derden toegezonden, die de Commissie hem volgens hem ter beschikking zou hebben gesteld.
Na
zorgvuldige bestudering van het advies en de opmerkingen was de Ombudsman er niet van overtuigd dat de Commissie adequaat had gereageerd op de beweringen van klager.
De eerste bewering van klager
De klager voerde aan dat de gedragscode ook van toepassing is op documenten die in het bezit zijn van de Commissie, maar waarvan zij niet de auteur is ("documenten van derden").
De code definieert "document" als "elke geschreven tekst, ongeacht het medium, die bestaande gegevens bevat en in het bezit is van de Raad of de Commissie." Deze definitie lijkt documenten van derden te omvatten. De vijfde alinea van de code kan derhalve worden beschouwd als een uitzondering op het aan het begin van de code geformuleerde algemene beginsel dat "het publiek zo ruim mogelijk toegang zal hebben tot documenten die in het bezit zijn van de Commissie en de Raad". Volgens vaste rechtspraak van de gemeenschapsrechter moeten, wanneer een algemeen beginsel wordt vastgesteld en vervolgens uitzonderingen op dat beginsel worden vastgesteld, de uitzonderingen strikt worden uitgelegd en toegepast, op een wijze die de toepassing van de algemene regel niet in de weg staat.
De Ombudsman merkte in dit verband ook op dat de vijfde alinea deel uitmaakt van het deel van de code dat betrekking heeft op initiële verzoeken. Daarom kan worden gesteld dat in het geval van een confirmatief verzoek om een document van derden de normale bepalingen van het wetboek van toepassing moeten zijn, met inbegrip van de verplichting voor de Commissie om haar weigeringsgronden te vermelden. Indien verzoekster zich niet heeft ingespannen om het document van de opsteller ervan te verkrijgen, zou het bij deze uitlegging passend kunnen zijn dat de Commissie zich beperkt tot een verwijzing naar de vijfde alinea van de code. Indien de aanvrager echter aantoont dat hij het document niet van de auteur ervan kan verkrijgen (bijvoorbeeld omdat de auteur het document niet langer in zijn bezit heeft), moet de Commissie bij deze uitlegging toegang verlenen, tenzij een of meer van de uitzonderingen in de code van toepassing zijn.
De voorlopige conclusie van de Ombudsman was derhalve dat het eerste argument van klager een kwestie van juridische interpretatie van de gedragscode aan de orde stelt waarop het advies van de Commissie geen adequaat antwoord gaf en dat er derhalve sprake kon zijn van wanbeheer.
De tweede bewering van klager
was dat de Commissie oneerlijk had gehandeld door hem de toegang tot de betrokken documenten te weigeren. Bij gebreke van een toereikende motivering van de weigeringsgronden van de Commissie kon de grief inzake het materiële oneerlijke karakter niet worden beoordeeld. Het onderzoek door de Ombudsman van het tweede argument had derhalve betrekking op de vraag of de redenering van de Commissie toereikend was.
Voor zover de gedragscode van toepassing kan zijn op documenten van derden, moeten redenen worden opgegeven om de toepassing van een uitzondering te rechtvaardigen.
Subsidiair gesteld dat de code niet van toepassing is op documenten van derden, lijkt de Commissie over een discretionaire bevoegdheid te beschikken om te beslissen of zij al dan niet toegang verleent, tenzij er een andere wettelijke bepaling is die de Commissie verplicht het geheim van de betrokken documenten te bewaren.
Wanneer een voor de burger ongunstig besluit wordt genomen, is het normale beginsel dat de redenen voor het besluit duidelijk en ondubbelzinnig moeten worden vermeld, zodat de belanghebbenden de redenen voor het besluit kunnen erkennen en de toetsing door een bevoegd toezichthoudend orgaan kan worden vergemakkelijkt.
De voorlopige conclusie van de Ombudsman was derhalve dat het niet verstrekken van toereikende redenen aan klager voor de afwijzing van zijn verzoek om toegang tot documenten een geval van wanbeheer kan zijn en dat een loutere verwijzing naar de vijfde alinea van het wetboek geen toereikende reden is indien klager aantoont dat hij geen document van de auteur ervan kan verkrijgen.
De mogelijkheid van een minnelijke schikking
Op 2 februari 1999 zond klager een nieuwe brief aan de Ombudsman waarin hij duidelijk maakte dat hij om toegang tot de betrokken documenten had verzocht om informatie te verkrijgen die deze kunnen bevatten. Hij identificeerde de informatie als:
1 De namen van de afgevaardigden van de Confédération des brasseurs du marché commun (CBMC) die de vergadering van de Commissie van 11 oktober 1996 hebben bijgewoond. Klager verklaarde dat hij heeft getracht deze informatie rechtstreeks te verkrijgen van het CBMC, dat hem had meegedeeld dat hij het antwoord van de Commissie moest vragen, aangezien het betrokken personeel de organisatie had verlaten en de dossiers waren vernietigd;
2 De namen van alle personen die tot een van de 14 in zijn oorspronkelijke verzoek genoemde categorieën behoren en die opmerkingen hebben ingediend onder dossiernummer P/93/4490/UK.
Gezien de bovengenoemde voorlopige conclusies van de Ombudsman en de aanvullende informatie die klager had verstrekt over zijn vergeefse poging om bepaalde documenten in kwestie te verkrijgen, achtte de Ombudsman het passend een minnelijke schikking van de klacht voor te stellen. Daarom schreef hij de Commissie op 3 maart 1999 overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Ombudsman (4), waarin hij de Commissie voorstelde de in de brief van klager van 2 februari 1999 gevraagde informatie te verstrekken.
In
haar antwoord van 7 juni 1999 verklaarde de Commissie in de eerste plaats dat zij het niet eens kon zijn met het standpunt van klager dat de weigering om toegang te verlenen tot documenten van derden een uitzondering vormt op het algemene beginsel van het verlenen van toegang aan het publiek. Bijgevolg achtte het Gerecht het niet nodig de door de gemeenschapsrechter in herinnering gebrachte regel toe te passen dat wanneer een algemeen beginsel wordt vastgesteld en vervolgens uitzonderingen op dat beginsel worden vastgesteld, de uitzonderingen strikt moeten worden uitgelegd en toegepast.
Wat de voorgestelde minnelijke schikking betreft, verwees de Commissie naar Richtlijn 95/46/EG, waarin is bepaald dat persoonsgegevens niet mogen worden gebruikt voor andere doeleinden dan waarvoor zij zijn verzameld, zonder voorafgaande toestemming van de betrokkene. De Commissie heeft zich echter bereid verklaard een ad-hocoplossing voor de klacht te zoeken door de betrokken personen te verzoeken haar toe te staan hun namen aan de klager te verstrekken. De Commissie verklaarde ook dat zij de Ombudsman op de hoogte zou brengen van hun antwoorden en hun namen zou meedelen indien zij daartoe gemachtigd was.
Antwoord van de Ombudsman Op
30 juli 1999 schreef de Ombudsman de Commissie een brief waarin hij zijn aandacht vestigde op het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 19 juli 1999 in zaak T-188/97, Rothmans International/Commissie (5).
De Ombudsman verklaarde ook dat hij niet aanvaardt dat Richtlijn 95/46/EG de Commissie zou kunnen beletten de betrokken informatie te verstrekken zonder de toestemming van de betrokken personen te vragen. Gezien de door de Commissie voorgestelde ad-hocoplossing leek het echter nog steeds mogelijk om tot een minnelijke schikking te komen. De Ombudsman verzocht de Commissie derhalve hem uiterlijk op 30 september 1999 in kennis te stellen van het aantal personen van wie de Commissie toestemming had gevraagd om hun namen mee te delen, en van het aantal ontvangen positieve en negatieve antwoorden.
In oktober en november 1999 deelde de Commissie de Ombudsman mee dat zij de betrokkenen schriftelijk om toestemming had verzocht om hun identiteit aan klager bekend te maken, dat in totaal 45 brieven waren verzonden en dat 20 antwoorden waren ontvangen, waarvan 14 positief en 6 negatief. De Commissie heeft ook de namen en adressen meegedeeld van de personen die positief hadden geantwoord.
Het antwoord van de Commissie werd doorgezonden aan klager, wiens opmerkingen duidelijk maakten dat de door de Commissie verstrekte onvolledige informatie hem niet bevredigde. De Ombudsman deelde de Commissie daarom in december 1999 mee dat een minnelijke schikking van de klacht niet mogelijk is. Hij heeft de Commissie ook verzocht haar juridische positie toe te lichten dat de richtlijn gegevensbescherming haar belet de identiteit van de betrokken personen zonder hun uitdrukkelijke toestemming openbaar te maken, met inbegrip van een nauwkeurige verwijzing naar de bepalingen van de richtlijn die de Commissie in dit geval een wettelijke geheimhoudingsplicht oplegt.
In januari 2000 antwoordde de Commissie als volgt:
1 Het verzoek om toegang tot documenten
1.1 Klager verzocht de Commissie hem krachtens besluit 94/90 (6) toegang tot bepaalde documenten te verlenen.
1.2 In de loop van het onderzoek werd het geschil toegespitst op de eis van klager dat de Commissie hem informatie moest verstrekken. Het is derhalve niet nodig dat de Ombudsman het onderzoek naar het oorspronkelijke verzoek om toegang tot documenten voortzet.
2 De informatieverschaffing Klager
verzocht de Commissie hem de namen mee te delen van de personen die opmerkingen hadden ingediend in verband met zijn klacht tegen de Britse gastbierverschaffing en van de vertegenwoordigers van een brancheorganisatie (de Confédération des brasseurs du marché commun ) die een door de Commissie georganiseerde bijeenkomst hadden bijgewoond in het kader van haar onderzoek naar de bewering van klager over een mogelijke inbreuk op het Gemeenschapsrecht door een lidstaat.
2.2 De beginselen van goed administratief gedrag vereisen dat een ambtenaar die voor de betrokken aangelegenheid verantwoordelijk is, de door hem gevraagde informatie aan het publiek verstrekt (7). Klager dient derhalve de door hem gevraagde namen te krijgen, tenzij de Commissie wettelijk verplicht is deze informatie vertrouwelijk te behandelen.
2.3 De enige rechtsgrondslag voor een dergelijke verplichting waarnaar de Commissie heeft verwezen, is de richtlijn gegevensbescherming (8). De Commissie is van mening dat de richtlijn haar belet de klager de namen van de betrokken personen te verstrekken zonder eerst hun toestemming te hebben verkregen. Deze claim wordt in de volgende sectie beoordeeld.
3 De richtlijn gegevensbescherming
3.1 Artikel 286 EG bepaalt dat de besluiten van de Gemeenschap betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens van toepassing zijn op de bij of op grond van het Verdrag opgerichte instellingen en organen. Dienovereenkomstig is de richtlijn gegevensbescherming (9) van toepassing op de communautaire instellingen en organen, met inbegrip van de Commissie (10).
3.2 De richtlijn stelt een aantal beginselen vast die door middel van gedetailleerde wetgeving in de lidstaten ten uitvoer moeten worden gelegd. Bij de beoordeling van de toepassing van de richtlijn op de Commissie moet eraan worden herinnerd dat er nog geen gedetailleerde uitvoeringswetgeving bestaat die bindend is voor de communautaire instellingen en organen.
3.3 Op principieel niveau merkt de Ombudsman op dat artikel 1 van de richtlijn het doel ervan omschrijft als het waarborgen van de bescherming van "de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen, en met name hun recht op privacy met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens".
3.4 Informatie die aan een administratieve autoriteit wordt verstrekt door een persoon die deelneemt aan een administratieve procedure, lijkt geen "persoonsgegevens" over die persoon te zijn louter op grond van het feit dat hij of zij deze heeft verstrekt. De tegenovergestelde opvatting zou impliceren dat er een grondrecht bestaat om in het geheim informatie te verstrekken aan een administratieve autoriteit, wat niet het geval is.
3.5 Bovendien moet bij de interpretatie en toepassing van de richtlijn ook rekening worden gehouden met het beginsel dat besluiten in een zo groot mogelijke openheid moeten worden genomen. Dit beginsel wordt bevestigd door de verklaring over het recht op toegang tot informatie bij de slotakte van het Verdrag van Maastricht (11), door de rechtspraak van de communautaire rechterlijke instanties (12) en door artikel 1, lid 13, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
3.6 Artikel 7, lid 14, van de richtlijn bepaalt dat zes categorieën van verwerking (waaronder de doorgifte) van persoonsgegevens zijn toegestaan. Drie van deze categorieën lijken van toepassing te zijn op de openbaarmaking door de Commissie van aan haar verstrekte informatie over de uitoefening van een van haar functies. Een dergelijke openbaarmaking kan noodzakelijk worden geacht voor:
- naleving van een wettelijke verplichting, aangezien het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat openheid een verplichting van de Europese instellingen is;
- de vervulling van een taak van algemeen belang of in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag, aangezien het openbaar maken van informatie een normaal onderdeel is van de vervulling van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag;
- voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke of van de derde(n) aan wie de gegevens worden verstrekt, aangezien het verlenen en ontvangen van toegang tot officiële informatie gerechtvaardigde belangen zijn die respectievelijk door de verwerkingsverantwoordelijke en door derden worden nagestreefd.
3.7 Om de hierboven uiteengezette redenen is de Ombudsman van mening dat het recht op privacy met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens uit hoofde van de richtlijn gegevensbescherming de Commissie niet verplicht om de aan haar voorgelegde standpunten of informatie over de uitoefening van haar taken, noch de namen van de personen die de standpunten of informatie hebben ingediend, als geheim te behandelen.
3.8 De Ombudsman is derhalve van mening dat de Commissie haar verplichtingen uit hoofde van de richtlijn gegevensbescherming verkeerd heeft begrepen en daarmee het beginsel van openheid heeft geschonden. Dit is een geval van wanbeheer. Aangezien een minnelijke schikking niet mogelijk is, doet de Ombudsman de volgende ontwerpaanbeveling aan de Commissie, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Ombudsman:
De ontwerpaanbeveling
De Commissie en de klager zullen van deze ontwerpaanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het statuut van de Ombudsman brengt de Commissie vóór 30 september 2000 een uitvoerig gemotiveerd advies uit. Het omstandig advies zou kunnen bestaan uit de aanvaarding van de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman en een beschrijving van de wijze waarop deze is uitgevoerd.
Straatsburg, 17 mei 2000
Jacob SÖDERMAN
SAMENVATTING
De oorspronkelijke klacht betrof de weigering van de Commissie om klager toegang te verlenen tot bepaalde documenten. In de loop van het onderzoek werd duidelijk dat de werkelijke zorg van klager erin bestaat te vernemen wie opmerkingen bij de Commissie heeft ingediend en welke vertegenwoordigers van een brancheorganisatie een door de Commissie georganiseerde bijeenkomst hebben bijgewoond in het kader van haar onderzoek naar de bewering van klager over een inbreuk op het Gemeenschapsrecht.
De Ombudsman stelde als mogelijke minnelijke schikking voor dat de Commissie deze informatie aan klager zou verstrekken.
De Commissie is van mening dat de richtlijn gegevensbescherming (2) haar belet de namen zonder toestemming van de betrokken personen te verstrekken. De Commissie heeft deze personen verzocht hun toestemming te geven, maar slechts een beperkt aantal van hen heeft positief gereageerd. De richtlijn gegevensbescherming is de enige rechtsgrondslag waarnaar de Commissie heeft verwezen ter rechtvaardiging van het niet verstrekken van alle namen aan de klager.
De Ombudsman is van mening dat het recht op privacy met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens uit hoofde van de richtlijn de Commissie niet verplicht om aan haar voorgelegde standpunten of informatie over de uitoefening van haar taken, noch de namen van de personen die de standpunten of informatie hebben ingediend, als geheim te behandelen. De Ombudsman is derhalve van mening dat de Commissie haar verplichtingen uit hoofde van de richtlijn verkeerd heeft begrepen en het beginsel van openheid heeft geschonden.
De Ombudsman doet daarom een ontwerpaanbeveling dat de Commissie de klager in kennis moet stellen van de namen van de personen die opmerkingen hebben ingediend en van de vertegenwoordigers van de brancheorganisaties die de vergadering in kwestie hebben bijgewoond.
Het KLACHT
Op 8 juli 1998 diende de heer R. namens Bavarian Lager Company Limited bij de Europese Ombudsman een klacht in tegen de afwijzing door de Europese Commissie van zijn verzoek om toegang tot bepaalde documenten die in het bezit waren van de Commissie.
De achtergrond van de klacht is dat R. in april 1993 bij de Commissie een klacht heeft ingediend over een wet van het Verenigd Koninkrijk, bekend als de Guest Beer Provision, die hij als een schending van artikel 30 EG (thans artikel 28 EG) beschouwde. De klacht werd geregistreerd onder nummer P/93/4490/UK en de Commissie startte een onderzoek op grond van artikel 169 EG (thans artikel 226).
In augustus 1996 vernam klager uit een persbericht van het Britse ministerie van Handel en Industrie dat er in oktober 1996 een tripartiete bijeenkomst zou plaatsvinden tussen de Commissie, de Britse autoriteiten en een brancheorganisatie, de Confédération des Brasseurs du Marché commun, om de gastbiervoorziening te bespreken. Hij verzocht de Commissie hem toe te staan de vergadering bij te wonen, maar dit verzoek werd afgewezen. Begin maart 1997 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk een wijziging van de bepaling inzake gastbier voorgesteld. De Commissie achtte de voorgestelde wijziging bevredigend en beëindigde de procedure van artikel 169.
In mei 1998 richtte klager een verzoek tot de Commissie om toegang tot alle opmerkingen die elf met name genoemde ondernemingen en organisaties en drie gedefinieerde categorieën personen of ondernemingen onder dossiernummer P/93/4490/UK hadden ingediend. Dit verzoek is ingediend op grond van besluit 94/90(3), waarbij de Commissie de gezamenlijke gedragscode van de Raad en de Commissie inzake de toegang van het publiek tot documenten heeft vastgesteld.(4)
De Commissie heeft het oorspronkelijke verzoek afgewezen op grond dat de gedragscode alleen van toepassing is op documenten waarvan de Commissie de auteur is. Het confirmatief verzoek van klager werd afgewezen op grond van het feit dat in de vijfde alinea van de gedragscode het volgende is bepaald:
- "Indien het document dat in het bezit is van een instelling, is opgesteld door een natuurlijke of rechtspersoon, een lidstaat, een andere communautaire instelling of een ander communautair orgaan of een ander nationaal of internationaal orgaan, moet het verzoek rechtstreeks aan de auteur worden gericht."
i) de jurisprudentie van het Hof bepaalt dat elk document dat in het bezit is van de Commissie, ongeacht de auteur, een document van de Commissie is.
ii) de Commissie heeft oneerlijk gehandeld omdat zij hem eerder documenten had verstrekt toen zij zijn bijstand tijdens het onderzoek op grond van artikel 169 nodig had.
Het onderzoek
Het standpunt van de Commissie
Wat het eerste argument van klager betreft, werd in het standpunt van de Commissie gesteld dat de gedragscode "alleen van toepassing is op documenten die van de Commissie afkomstig zijn". In het advies werd er ook op gewezen dat de door klager ter ondersteuning van zijn eerste argument aangehaalde zaken betrekking hadden op situaties waarin de Commissie zich op uitzonderingen op de gedragscode beriep om redenen van bescherming van het algemeen belang of het belang van de Commissie bij het geheimhouden van haar beraadslagingen.
Wat het tweede argument betreft, wordt in het advies gesteld dat de diensten van de Commissie geen bewijs hebben dat klager documenten heeft ontvangen toen de diensten van de Commissie om zijn bijstand verzochten. In het advies werd verder gesteld dat zelfs indien de diensten van de Commissie hem inderdaad bepaalde documenten hadden verstrekt, dit niet zou betekenen dat deze diensten zouden worden vrijgesteld van de correcte toepassing van de relevante bepalingen van de gedragscode van 1994 op nieuwe verzoeken van hem.
Opmerkingen van klager Ter ondersteuning van zijn eerste argument verwezen de opmerkingen van klager naar de definitie van "document" in de gedragscode. Tot staving van zijn tweede argument heeft klager kopieën van de opmerkingen van derden toegezonden, die de Commissie hem volgens hem ter beschikking zou hebben gesteld.
De prestaties van de OMBUDSMAN om een vriendelijke oplossing te vinden
Na
zorgvuldige bestudering van het advies en de opmerkingen was de Ombudsman er niet van overtuigd dat de Commissie adequaat had gereageerd op de beweringen van klager.
De eerste bewering van klager
De klager voerde aan dat de gedragscode ook van toepassing is op documenten die in het bezit zijn van de Commissie, maar waarvan zij niet de auteur is ("documenten van derden").
De code definieert "document" als "elke geschreven tekst, ongeacht het medium, die bestaande gegevens bevat en in het bezit is van de Raad of de Commissie." Deze definitie lijkt documenten van derden te omvatten. De vijfde alinea van de code kan derhalve worden beschouwd als een uitzondering op het aan het begin van de code geformuleerde algemene beginsel dat "het publiek zo ruim mogelijk toegang zal hebben tot documenten die in het bezit zijn van de Commissie en de Raad". Volgens vaste rechtspraak van de gemeenschapsrechter moeten, wanneer een algemeen beginsel wordt vastgesteld en vervolgens uitzonderingen op dat beginsel worden vastgesteld, de uitzonderingen strikt worden uitgelegd en toegepast, op een wijze die de toepassing van de algemene regel niet in de weg staat.
De Ombudsman merkte in dit verband ook op dat de vijfde alinea deel uitmaakt van het deel van de code dat betrekking heeft op initiële verzoeken. Daarom kan worden gesteld dat in het geval van een confirmatief verzoek om een document van derden de normale bepalingen van het wetboek van toepassing moeten zijn, met inbegrip van de verplichting voor de Commissie om haar weigeringsgronden te vermelden. Indien verzoekster zich niet heeft ingespannen om het document van de opsteller ervan te verkrijgen, zou het bij deze uitlegging passend kunnen zijn dat de Commissie zich beperkt tot een verwijzing naar de vijfde alinea van de code. Indien de aanvrager echter aantoont dat hij het document niet van de auteur ervan kan verkrijgen (bijvoorbeeld omdat de auteur het document niet langer in zijn bezit heeft), moet de Commissie bij deze uitlegging toegang verlenen, tenzij een of meer van de uitzonderingen in de code van toepassing zijn.
De voorlopige conclusie van de Ombudsman was derhalve dat het eerste argument van klager een kwestie van juridische interpretatie van de gedragscode aan de orde stelt waarop het advies van de Commissie geen adequaat antwoord gaf en dat er derhalve sprake kon zijn van wanbeheer.
De tweede bewering van klager
was dat de Commissie oneerlijk had gehandeld door hem de toegang tot de betrokken documenten te weigeren. Bij gebreke van een toereikende motivering van de weigeringsgronden van de Commissie kon de grief inzake het materiële oneerlijke karakter niet worden beoordeeld. Het onderzoek door de Ombudsman van het tweede argument had derhalve betrekking op de vraag of de redenering van de Commissie toereikend was.
Voor zover de gedragscode van toepassing kan zijn op documenten van derden, moeten redenen worden opgegeven om de toepassing van een uitzondering te rechtvaardigen.
Subsidiair gesteld dat de code niet van toepassing is op documenten van derden, lijkt de Commissie over een discretionaire bevoegdheid te beschikken om te beslissen of zij al dan niet toegang verleent, tenzij er een andere wettelijke bepaling is die de Commissie verplicht het geheim van de betrokken documenten te bewaren.
Wanneer een voor de burger ongunstig besluit wordt genomen, is het normale beginsel dat de redenen voor het besluit duidelijk en ondubbelzinnig moeten worden vermeld, zodat de belanghebbenden de redenen voor het besluit kunnen erkennen en de toetsing door een bevoegd toezichthoudend orgaan kan worden vergemakkelijkt.
De voorlopige conclusie van de Ombudsman was derhalve dat het niet verstrekken van toereikende redenen aan klager voor de afwijzing van zijn verzoek om toegang tot documenten een geval van wanbeheer kan zijn en dat een loutere verwijzing naar de vijfde alinea van het wetboek geen toereikende reden is indien klager aantoont dat hij geen document van de auteur ervan kan verkrijgen.
De mogelijkheid van een minnelijke schikking
Op 2 februari 1999 zond klager een nieuwe brief aan de Ombudsman waarin hij duidelijk maakte dat hij om toegang tot de betrokken documenten had verzocht om informatie te verkrijgen die deze kunnen bevatten. Hij identificeerde de informatie als:
1 De namen van de afgevaardigden van de Confédération des brasseurs du marché commun (CBMC) die de vergadering van de Commissie van 11 oktober 1996 hebben bijgewoond. Klager verklaarde dat hij heeft getracht deze informatie rechtstreeks te verkrijgen van het CBMC, dat hem had meegedeeld dat hij het antwoord van de Commissie moest vragen, aangezien het betrokken personeel de organisatie had verlaten en de dossiers waren vernietigd;
2 De namen van alle personen die tot een van de 14 in zijn oorspronkelijke verzoek genoemde categorieën behoren en die opmerkingen hebben ingediend onder dossiernummer P/93/4490/UK.
Gezien de bovengenoemde voorlopige conclusies van de Ombudsman en de aanvullende informatie die klager had verstrekt over zijn vergeefse poging om bepaalde documenten in kwestie te verkrijgen, achtte de Ombudsman het passend een minnelijke schikking van de klacht voor te stellen. Daarom schreef hij de Commissie op 3 maart 1999 overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Ombudsman (4), waarin hij de Commissie voorstelde de in de brief van klager van 2 februari 1999 gevraagde informatie te verstrekken.
In
haar antwoord van 7 juni 1999 verklaarde de Commissie in de eerste plaats dat zij het niet eens kon zijn met het standpunt van klager dat de weigering om toegang te verlenen tot documenten van derden een uitzondering vormt op het algemene beginsel van het verlenen van toegang aan het publiek. Bijgevolg achtte het Gerecht het niet nodig de door de gemeenschapsrechter in herinnering gebrachte regel toe te passen dat wanneer een algemeen beginsel wordt vastgesteld en vervolgens uitzonderingen op dat beginsel worden vastgesteld, de uitzonderingen strikt moeten worden uitgelegd en toegepast.
Wat de voorgestelde minnelijke schikking betreft, verwees de Commissie naar Richtlijn 95/46/EG, waarin is bepaald dat persoonsgegevens niet mogen worden gebruikt voor andere doeleinden dan waarvoor zij zijn verzameld, zonder voorafgaande toestemming van de betrokkene. De Commissie heeft zich echter bereid verklaard een ad-hocoplossing voor de klacht te zoeken door de betrokken personen te verzoeken haar toe te staan hun namen aan de klager te verstrekken. De Commissie verklaarde ook dat zij de Ombudsman op de hoogte zou brengen van hun antwoorden en hun namen zou meedelen indien zij daartoe gemachtigd was.
Antwoord van de Ombudsman Op
30 juli 1999 schreef de Ombudsman de Commissie een brief waarin hij zijn aandacht vestigde op het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 19 juli 1999 in zaak T-188/97, Rothmans International/Commissie (5).
De Ombudsman verklaarde ook dat hij niet aanvaardt dat Richtlijn 95/46/EG de Commissie zou kunnen beletten de betrokken informatie te verstrekken zonder de toestemming van de betrokken personen te vragen. Gezien de door de Commissie voorgestelde ad-hocoplossing leek het echter nog steeds mogelijk om tot een minnelijke schikking te komen. De Ombudsman verzocht de Commissie derhalve hem uiterlijk op 30 september 1999 in kennis te stellen van het aantal personen van wie de Commissie toestemming had gevraagd om hun namen mee te delen, en van het aantal ontvangen positieve en negatieve antwoorden.
In oktober en november 1999 deelde de Commissie de Ombudsman mee dat zij de betrokkenen schriftelijk om toestemming had verzocht om hun identiteit aan klager bekend te maken, dat in totaal 45 brieven waren verzonden en dat 20 antwoorden waren ontvangen, waarvan 14 positief en 6 negatief. De Commissie heeft ook de namen en adressen meegedeeld van de personen die positief hadden geantwoord.
Het antwoord van de Commissie werd doorgezonden aan klager, wiens opmerkingen duidelijk maakten dat de door de Commissie verstrekte onvolledige informatie hem niet bevredigde. De Ombudsman deelde de Commissie daarom in december 1999 mee dat een minnelijke schikking van de klacht niet mogelijk is. Hij heeft de Commissie ook verzocht haar juridische positie toe te lichten dat de richtlijn gegevensbescherming haar belet de identiteit van de betrokken personen zonder hun uitdrukkelijke toestemming openbaar te maken, met inbegrip van een nauwkeurige verwijzing naar de bepalingen van de richtlijn die de Commissie in dit geval een wettelijke geheimhoudingsplicht oplegt.
In januari 2000 antwoordde de Commissie als volgt:
- "Overeenkomstig artikel 286 van het EG-Verdrag is Richtlijn 95/46/EG ook op de Commissie van toepassing.
- Wat de interpretatie van deze richtlijn betreft, zij eraan herinnerd dat de door de heer R. gevraagde gegevens op grond van artikel 2 ervan persoonsgegevens zijn in de zin van de richtlijn. Het meedelen van deze gegevens aan de heer R. is een verwerking van persoonsgegevens in de zin van de richtlijn.
- Krachtens artikel 7 van de richtlijn is de verwerking van persoonsgegevens alleen toegestaan indien zij onder een van de zes in deze bepaling genoemde opties valt. Daarom is openbaarmaking van de betrokken namen aan de heer R. alleen toegestaan als een van de opties van artikel 7 van toepassing is. Volgens de Commissie is de verwerking van persoonsgegevens in dit geval alleen toegestaan op grond van artikel 7, onder a). De andere opties van deze bepaling zijn niet van toepassing op de heer R.. Daarom is het vereist dat de betrokkene "ondubbelzinnig zijn of haar toestemming geeft". Als hij of zij weigert zijn of haar toestemming te geven, kunnen de persoonsgegevens niet worden verwerkt." (voetnootverwijzing weggelaten)
BESLUIT
1 Het verzoek om toegang tot documenten
1.1 Klager verzocht de Commissie hem krachtens besluit 94/90 (6) toegang tot bepaalde documenten te verlenen.
1.2 In de loop van het onderzoek werd het geschil toegespitst op de eis van klager dat de Commissie hem informatie moest verstrekken. Het is derhalve niet nodig dat de Ombudsman het onderzoek naar het oorspronkelijke verzoek om toegang tot documenten voortzet.
2 De informatieverschaffing Klager
verzocht de Commissie hem de namen mee te delen van de personen die opmerkingen hadden ingediend in verband met zijn klacht tegen de Britse gastbierverschaffing en van de vertegenwoordigers van een brancheorganisatie (de Confédération des brasseurs du marché commun ) die een door de Commissie georganiseerde bijeenkomst hadden bijgewoond in het kader van haar onderzoek naar de bewering van klager over een mogelijke inbreuk op het Gemeenschapsrecht door een lidstaat.
2.2 De beginselen van goed administratief gedrag vereisen dat een ambtenaar die voor de betrokken aangelegenheid verantwoordelijk is, de door hem gevraagde informatie aan het publiek verstrekt (7). Klager dient derhalve de door hem gevraagde namen te krijgen, tenzij de Commissie wettelijk verplicht is deze informatie vertrouwelijk te behandelen.
2.3 De enige rechtsgrondslag voor een dergelijke verplichting waarnaar de Commissie heeft verwezen, is de richtlijn gegevensbescherming (8). De Commissie is van mening dat de richtlijn haar belet de klager de namen van de betrokken personen te verstrekken zonder eerst hun toestemming te hebben verkregen. Deze claim wordt in de volgende sectie beoordeeld.
3 De richtlijn gegevensbescherming
3.1 Artikel 286 EG bepaalt dat de besluiten van de Gemeenschap betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens van toepassing zijn op de bij of op grond van het Verdrag opgerichte instellingen en organen. Dienovereenkomstig is de richtlijn gegevensbescherming (9) van toepassing op de communautaire instellingen en organen, met inbegrip van de Commissie (10).
3.2 De richtlijn stelt een aantal beginselen vast die door middel van gedetailleerde wetgeving in de lidstaten ten uitvoer moeten worden gelegd. Bij de beoordeling van de toepassing van de richtlijn op de Commissie moet eraan worden herinnerd dat er nog geen gedetailleerde uitvoeringswetgeving bestaat die bindend is voor de communautaire instellingen en organen.
3.3 Op principieel niveau merkt de Ombudsman op dat artikel 1 van de richtlijn het doel ervan omschrijft als het waarborgen van de bescherming van "de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen, en met name hun recht op privacy met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens".
3.4 Informatie die aan een administratieve autoriteit wordt verstrekt door een persoon die deelneemt aan een administratieve procedure, lijkt geen "persoonsgegevens" over die persoon te zijn louter op grond van het feit dat hij of zij deze heeft verstrekt. De tegenovergestelde opvatting zou impliceren dat er een grondrecht bestaat om in het geheim informatie te verstrekken aan een administratieve autoriteit, wat niet het geval is.
3.5 Bovendien moet bij de interpretatie en toepassing van de richtlijn ook rekening worden gehouden met het beginsel dat besluiten in een zo groot mogelijke openheid moeten worden genomen. Dit beginsel wordt bevestigd door de verklaring over het recht op toegang tot informatie bij de slotakte van het Verdrag van Maastricht (11), door de rechtspraak van de communautaire rechterlijke instanties (12) en door artikel 1, lid 13, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
3.6 Artikel 7, lid 14, van de richtlijn bepaalt dat zes categorieën van verwerking (waaronder de doorgifte) van persoonsgegevens zijn toegestaan. Drie van deze categorieën lijken van toepassing te zijn op de openbaarmaking door de Commissie van aan haar verstrekte informatie over de uitoefening van een van haar functies. Een dergelijke openbaarmaking kan noodzakelijk worden geacht voor:
- naleving van een wettelijke verplichting, aangezien het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat openheid een verplichting van de Europese instellingen is;
- de vervulling van een taak van algemeen belang of in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag, aangezien het openbaar maken van informatie een normaal onderdeel is van de vervulling van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag;
- voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke of van de derde(n) aan wie de gegevens worden verstrekt, aangezien het verlenen en ontvangen van toegang tot officiële informatie gerechtvaardigde belangen zijn die respectievelijk door de verwerkingsverantwoordelijke en door derden worden nagestreefd.
3.7 Om de hierboven uiteengezette redenen is de Ombudsman van mening dat het recht op privacy met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens uit hoofde van de richtlijn gegevensbescherming de Commissie niet verplicht om de aan haar voorgelegde standpunten of informatie over de uitoefening van haar taken, noch de namen van de personen die de standpunten of informatie hebben ingediend, als geheim te behandelen.
3.8 De Ombudsman is derhalve van mening dat de Commissie haar verplichtingen uit hoofde van de richtlijn gegevensbescherming verkeerd heeft begrepen en daarmee het beginsel van openheid heeft geschonden. Dit is een geval van wanbeheer. Aangezien een minnelijke schikking niet mogelijk is, doet de Ombudsman de volgende ontwerpaanbeveling aan de Commissie, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Ombudsman:
De ontwerpaanbeveling
- De Commissie dient klager in kennis te stellen van de namen van de afgevaardigden van de Confédération des brasseurs du marché commun die op 11 oktober 1996 een door de Commissie georganiseerde bijeenkomst hebben bijgewoond en van de ondernemingen en personen in de 14 categorieën die in het oorspronkelijke verzoek van klager om toegang tot documenten waren vermeld en die bij de Commissie opmerkingen hebben ingediend onder dossiernummer P/93/4490/YK.
De Commissie en de klager zullen van deze ontwerpaanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het statuut van de Ombudsman brengt de Commissie vóór 30 september 2000 een uitvoerig gemotiveerd advies uit. Het omstandig advies zou kunnen bestaan uit de aanvaarding van de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman en een beschrijving van de wijze waarop deze is uitgevoerd.
Straatsburg, 17 mei 2000
Jacob SÖDERMAN
(1) Besluit 94/262 van het Europees Parlement van 9 maart 1994 betreffende het statuut van de Europese ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (PB L 113 van 19.6.1994, blz. 15).
(2) Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, PB L 281/31.
(3) Beschikking van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie (PB 1994, L 46, blz. 58).
(4) "Voor zover mogelijk tracht de Ombudsman met de betrokken instelling of het betrokken orgaan een oplossing te vinden om een einde te maken aan het geval van wanbeheer en de klacht te bevredigen."
(5) De Ombudsman vestigde de aandacht van de Commissie met name op punt 55 van het arrest waarin wordt gesteld dat "de regel inzake auteurschap, hoe ook beschreven, in Besluit 94/90 een uitzondering op het algemene transparantiebeginsel bevat. Hieruit volgt dat deze regel strikt moet worden uitgelegd en toegepast om de toepassing van het algemene transparantiebeginsel niet in de weg te staan."
(6) Beschikking van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie (PB 1994, L 46, blz. 58).
(7) Zie artikel 22 van de Code van goed administratief gedrag van de Europese Ombudsman van 19 juli 1999.
(8) Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, PB L 281/31.
(9) Aantekening 8 hierboven
(10) De richtlijn is ook van toepassing op de Europese Ombudsman. Zie het besluit van de Ombudsman van 30 november 1999 betreffende de aanwijzing van een functionaris voor gegevensbescherming, dat beschikbaar is op de website van de Ombudsman: http://www.ombudsman.europa.eu/lbasis/en/dataprot.htm
(11) Verklaring 17: "De Conferentie is van mening dat transparantie van het besluitvormingsproces het democratische karakter van de instellingen en het vertrouwen van het publiek in het bestuur versterkt. De Conferentie beveelt derhalve aan dat de Commissie uiterlijk in 1993 bij de Raad een verslag indient over maatregelen ter verbetering van de toegang van het publiek tot de informatie waarover de instellingen beschikken."
(12) Zie bijvoorbeeld zaak C-58/94, Nederland/Raad, Jurispr. 1996, blz. I-2169.
(13) De tweede alinea luidt als volgt: "Dit Verdrag markeert een nieuwe fase in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen" (cursivering van mij).
(14) "De lidstaten bepalen dat persoonsgegevens alleen mogen worden verwerkt indien:
a) de betrokkene ondubbelzinnig zijn toestemming heeft gegeven; of
b) de verwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst waarbij de betrokkene partij is of om op verzoek van de betrokkene stappen te ondernemen voordat een overeenkomst wordt gesloten; of
c) de verwerking noodzakelijk is om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust; of
d) de verwerking noodzakelijk is om de vitale belangen van de betrokkene te beschermen; of
e) de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke of aan een derde aan wie de gegevens worden verstrekt, is verleend; of
f) de verwerking noodzakelijk is voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke of van de derde(n) aan wie de gegevens worden verstrekt, tenzij deze belangen zwaarder wegen dan de belangen van de betrokkene op het gebied van de grondrechten en fundamentele vrijheden die bescherming uit hoofde van artikel 1, lid 1, vereisen."