Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman ^[1]

Het onderzoek kwam voort uit een klacht van een Italiaanse burger die een Italiaanse versie van een document van het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) wilde verkrijgen. De Ombudsman was van mening dat haar onderzoek gericht moest zijn op het taalbeleid van Frontex in zijn externe communicatie.

De Ombudsman beveelt Frontex aan algemene informatie over het Agentschap in alle officiële talen van de EU beschikbaar te stellen op zijn website. Zij beveelt ook aan dat Frontex zijn taalbeleid in alle officiële talen van de EU op zijn website publiceert.

Achtergrond van de klacht

1.  In maart 2017 verzocht klager, een Italiaans staatsburger, het Europees Grens- en kustwachtagentschap (“Frontex”) om in het Italiaans een document beschikbaar te stellen met de titel “Risicoanalyse voor 2017”(het document was in het Engels gepubliceerd op de website van Frontex ^[2]). Hij verzoekt ook om de startpagina van de website van Frontex en informatie over het taalbeleid van het Agentschap in het Italiaans beschikbaar te stellen ^[3].

2. In zijn antwoord van 18 april 2017 heeft Frontex verklaard dat het niet beschikte over een Italiaanse versie van het gevraagde document. Het wees erop dat de werktaal van Frontex het Engels is. Zij produceert dus normaal gesproken documenten in die taal. Frontex verklaarde echter dat sommige van de video’s die op zijn website beschikbaar zijn, Italiaanse ondertitels hebben. Zij voegt daaraan toe dat zij werkt aan het verstrekken van algemene informatie over Frontex in vijf officiële talen van de EU, waaronder het Italiaans.

3. In zijn antwoord van 22 april 2017 wees klager erop dat het publiceren van het document in het Engels alleen discriminatie vormt in de zin van artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Hij verzocht ook om toegang tot het besluit waarin wordt bepaald dat de werktaal van Frontex het Engels is. Hij wees erop dat dit besluit in het Italiaans beschikbaar moet worden gesteld.

4. In zijn antwoord van 26 april 2017 heeft Frontex opnieuw verklaard dat het geen Italiaanse versie van “Risicoanalyse voor 2017” heeft. Zij deelde klager ook mee dat Besluit nr. 2014/86 van de uitvoerend directeur betreffende het interne taalgebruik ^[4] niet beschikbaar was in het Italiaans. Frontex heeft hem de Engelse versie verstrekt.

5.  Aangezien hij ontevreden was over het antwoord van Frontex, diende klager een klacht in bij de Ombudsman.

Het onderzoek

6. Bij het openen van het onderzoek merkte de Ombudsman op dat het taalbeleid van de EU-instellingen redelijk moet zijn en objectief moet worden gerechtvaardigd. Bovendien moet het taalbeleid van de EU-instellingen online worden gepubliceerd in alle officiële talen van de EU. In dit verband merkte zij op dat het taalbeleid van Frontex niet online beschikbaar was. Zij merkte ook op dat Frontex zich er in september 2013 in het kader van een eerder onderzoek van de Ombudsman [5] toe had verbonden om in de eerste maanden van 2014 algemene informatie over zijn mandaat en activiteiten in het Frans, Duits, Spaans, Italiaans, Grieks en Pools beschikbaar te stellen op zijn website en alles in het werk te stellen om de lijst van talen uiterlijk eind 2014 uit te breiden tot alle 24 officiële talen van de EU. De Ombudsman verzocht Frontex (i) de inhoud van zijn taalbeleid en de redenen daarvoor te verduidelijken; en ii) toe te lichten waarom zij haar eerdere toezeggingen aan de Ombudsman niet is nagekomen.

7. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het antwoord van Frontex en vervolgens de opmerkingen van klager naar aanleiding van het antwoord van Frontex. In de aanbevelingen van de Ombudsman wordt rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen.

FRONTEX´s taalbeleid en haar eerdere toezeggingen aan de Ombudsman om algemene informatie in een aantal talen beschikbaar te stellen op haar website

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

8.  Frontex verklaarde dat het overeenkomstig artikel 73, lid 1, van zijn oprichtingsverordening ^[6] de bepalingen van Verordening 1/1958 inzake meertaligheid ^[7] toepast en alle officiële talen van de EU als zijn officiële talen beschouwt. Zij stelde dat zij overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 1/1958 had gehandeld bij de vaststelling van besluit nr. 2014/86 betreffende het interne taalgebruik, waarin is bepaald welke talen in specifieke gevallen moeten worden gebruikt. In dit besluit wordt bepaald dat het Engels de enige werktaal van Frontex is. Dit wordt gerechtvaardigd door de doelstellingen van efficiëntie en kosteneffectiviteit. Volgens Frontex is dit een praktijk die door andere EU-organen wordt gedeeld.

9. Frontex verklaarde dat het alle documenten in het Engels opstelt, aangezien dit een snelle interne besluitvorming mogelijk maakt. Het voegde eraan toe dat de operationele activiteiten in het Engels worden uitgevoerd door grenswachters. Met betrekking tot het door klager gevraagde risicoanalyseverslag voerde Frontex aan dat, aangezien zijn activiteiten op inlichtingen zijn gebaseerd, de uitgevoerde risicoanalyse de besluitvorming van het Agentschap mogelijk maakt voor de planning van operationele activiteiten en activiteiten voor capaciteitsopbouw met als doel grensoverschrijdende criminaliteit en irreguliere migratie naar de EU te voorkomen en te bestrijden en bij te dragen tot het redden van levens. Frontex was van mening dat de vertaling van het gevraagde document in andere talen niet aan dat doel zou voldoen.

10. Bovendien voerde Frontex aan dat het tot taak heeft rechtshandhavingsfunctionarissen van de EU-lidstaten bij te staan bij het beheer van de buitengrenzen van de Unie᾽. Het verklaarde dat Engels de verplichte taal van communicatie is in de lucht- en maritieme omgeving. Alle communicatie en relevante documentatie in het kader van door Frontex gecoördineerde operationele activiteiten zijn dus in het Engels.

11. Frontex vestigde ook de aandacht op het feit dat het klachtenformulier dat het in het kader van zijn klachtenmechanisme ter beschikking van klagers heeft gesteld, beschikbaar is in het Engels, Arabisch, Frans, Pashtu, Tigrinya en Urdu ^[8]. Frontex beschouwde dit als een duidelijk bewijs dat het taalbeleid van Frontex᾽, waar mogelijk, ambitieus is.

12. Wat de informatie op de website van Frontex betreft, heeft het Agentschap verklaard dat het zich er nog steeds toe verbindt algemene informatie over zijn mandaat en activiteiten beschikbaar te stellen in andere talen dan het Engels.

13. Zij voerde echter aan dat “de herhaalde migratiecrisis in 2014-2016 en de huidige veiligheidscrisis [...] hebben geleid tot herprioritering en aanpassing aan de voortdurend veranderende behoeften in de afgelopen jaren. Operationele maatregelen ter ondersteuning van de EU-lidstaten kregen onvermijdelijk het grootste belang, terwijl andere hangende kwesties, zoals het vertalen van delen van de website, moesten worden uitgesteld.

14. Frontex voegde eraan toe dat het een agentschap is dat een transformatie ondergaat. Het heeft in de loop der jaren drastische veranderingen ondergaan, niet alleen in zijn taken, personeel en organisatiestructuur, maar ook in zijn mandaat. Deze wijzigingen waren op hun beurt van invloed op de inhoud van de website van het Agentschap.

15. In het licht van deze wijzigingen verklaarde Frontex dat het momenteel werkt aan een herziene versie van zijn website die het Agentschap toegankelijker moet maken voor het publiek, aangezien het gemakkelijker zal zijn om informatie van het Agentschap op te vragen. De nieuwe website zal ook het taalbeleid van Frontex bevatten. Frontex voerde aan dat, zodra de herziening van de website is voltooid, algemene informatie over het mandaat en de activiteiten van het Agentschap beschikbaar zal zijn in het Frans, Duits, Italiaans, Spaans en Pools. De eerste vier talen werden geselecteerd vanwege hun prevalentie in de werkzaamheden van de raad van bestuur van Frontex, in de daaropvolgende operationele werkzaamheden en in de EU in het algemeen. Het Pools is gekozen omdat het de taal is van de lidstaat waar Frontex is gevestigd. Het Agentschap voegde eraan toe dat korte animaties en informatieve video’s ook beschikbaar zullen worden gesteld op de nieuwe website en ondertitels in vijf talen zullen bevatten.

16. In het licht van het bovenstaande betoogde het Agentschap dat het taalkundige verscheidenheid omarmt en dat het zich ertoe verbindt praktische stappen in die richting te ondernemen.

17. Klager was van mening dat het antwoord van Frontex niet bevredigend was. Hij verklaarde dat Frontex bij de vermelding van de lopende herziening van de website geen datum heeft vermeld waarop deze nieuwe website beschikbaar zou zijn. Bovendien had Frontex in het verleden al laten zien dat het zich niet had gehouden aan de toezeggingen die het aan de Ombudsman had gedaan.  

18. Klager voerde ook aan dat hij het slachtoffer is van taaldiscriminatie, aangezien Frontex hem belet op de hoogte te worden gebracht van de inhoud van het door hem gevraagde document. Dit brengt hem in een nadelige positie ten opzichte van EU-burgers die Engels begrijpen. Volgens klager ontbeert het argument van Frontex – dat de vertaling van het gevraagde document in andere talen het Agentschap niet in staat zou stellen zijn doel, namelijk het voorkomen en bestrijden van grensoverschrijdende criminaliteit en irreguliere migratie naar de EU, te verwezenlijken en bij te dragen tot het redden van levens – niet alleen een rechtsgrondslag, maar is het ook uiterst beledigend.

Beoordeling door de Ombudsman die tot een aanbeveling heeft geleid

19. Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen het interne taalbeleid van Frontex, dat in wezen is vervat in besluit 2014/86 betreffende het interne taalgebruik, en het externe taalbeleid van Frontex, dat wil zeggen de talen die worden gebruikt in de communicatie van Frontex met het publiek, met name op zijn website.

Intern taalbeleid

20. De punten 3 en 4 van de considerans van besluit 2014/86 , luiden als volgt:

"(3) Artikel 27, lid 2, van de Frontex-verordening verplicht het Agentschap het algemeen verslag en het werkprogramma in alle officiële talen van de EU te publiceren. Het is dus a contrario aan Frontex om te bepalen welke talen in andere specifieke gevallen worden gebruikt.

(4) Efficiëntie en kosteneffectiviteit zijn voortdurende doelstellingen van Frontex, die de invoering van het Engels als enige werktaal van het Agentschap rechtvaardigen.

21. De Ombudsman merkt op dat Frontex in zijn antwoord verdere redenen heeft gegeven voor zijn besluit om het Engels als enige werktaal te gebruiken (in wezen de noodzaak van snelle interne besluitvorming en het feit dat operationele activiteiten in het Engels worden uitgevoerd). De Ombudsman is van mening dat Frontex redelijke en objectieve rechtvaardigingen heeft gegeven voor zijn interne taalbeleid. Zij is van mening dat in het interne taalbeleid van Frontex wordt getracht een goed evenwicht te vinden tussen het belang van EU-burgers om op de hoogte te zijn van de jaarlijkse activiteiten van Frontex en het algemeen belang om beperkte middelen doeltreffend te gebruiken en de efficiëntie te handhaven. Gezien de taken en missie van Frontex, die snelle besluitvorming en actie vereisen, is het redelijk en evenredig dat, wat zijn officiële documenten betreft, alleen de algemene verslagen en de werkprogramma’s in alle officiële talen van de EU beschikbaar zijn. De keuze van Frontex kan derhalve niet als discriminerend worden beschouwd.

De risicoanalyse voor 2017

22. De Ombudsman merkt met betrekking tot het document dat aanleiding heeft gegeven tot deze klacht, namelijk de risicoanalyse voor 2017, op dat volgens een Frontex-publicatie getiteld Gemeenschappelijk model voor geïntegreerde risicoanalyse ^[9] “het doel van risicoanalyse is informatie en analyse te verstrekken die besluitvorming mogelijk maken over hoe risico’s kunnen worden verminderd en beperkt wanneer de middelen en capaciteiten beperkt zijn. Door besluitvormers in staat te stellen weloverwogen beslissingen te nemen, zal risicoanalyse bijdragen tot het dichten van de grootste kloof tussen risico's en capaciteiten"(cursivering van mij). Bovendien staat in de risicoanalyse voor 2017 op bladzijde 2 van de publicatie dat “de risicoanalyse van Frontex centraal moet staan en een betrouwbare basis moet vormen voor zijn operationele activiteiten”^[10].

23. Het document geeft een “situatiebeeld”, met de nadruk op vastgestelde migratietrends en bewakingsactiviteiten, en maakt gebruik van een reeks betrouwbare indicatoren inzake irreguliere migratie. Het bevat ook een analyse van de belangrijkste risico’s voor de veiligheid van de buitengrenzen en/of de binnenlandse veiligheid. Het heeft tot doel een overzicht te bieden dat zal helpen weloverwogen beslissingen te nemen over zowel gemeenschappelijke Europese investeringen als gecoördineerde acties om het beheer van de buitengrenzen te verbeteren en de interne veiligheid van de Unie te handhaven. De risicoanalyse voor 2017 is dus in de eerste plaats gericht op een specifiek professioneel publiek: besluitvormers. Niettemin leiden de presentatie en lay-out ervan, de gebruikte taal en het feit dat het onderwerp van de risicoanalyse voor 2017 van belang is voor het grote publiek, tot de conclusie dat het grote publiek ook deel uitmaakt van het beoogde publiek.

24. De Ombudsman wijst erop dat er op grond van Verordening (EG) nr. 1/1958 inzake meertaligheid of enig ander rechtsinstrument geen wettelijke verplichting bestaat om Frontex te verplichten een document als het onderhavige in alle officiële talen van de EU beschikbaar te stellen. Als het document echter ook gericht is op het grote publiek, moet Frontex overwegen het in meer talen beschikbaar te stellen.

25. De Ombudsman is zich er terdege van bewust dat er budgettaire beperkingen kunnen zijn die publicatie in meer talen in de weg staan en dat het moeilijk is om op dit gebied het juiste evenwicht te vinden. De Ombudsman onderzoekt momenteel welke bijdrage zij zou kunnen leveren aan de kwestie van het gebruik van EU-talen door alle EU-instellingen en -organen, gezien het belang van het verzoenen van de taalrechten van EU-burgers en de daarmee samenhangende verplichtingen voor de EU-instellingen en -organen, met de noodzaak van administratieve efficiëntie en de bescherming van de EU-begroting. In deze omstandigheden zal zij zich niet verder buigen over de vraag of de risicoanalyse voor 2017 in andere talen beschikbaar moet worden gesteld.

Extern taalbeleid

26. Artikel 6 van Verordening 1/1958 inzake meertaligheid, waarin is bepaald dat de instellingen "in hun reglement van orde kunnen bepalen welke talen in specifieke gevallen moeten worden gebruikt"^[11], rechtvaardigt niet noodzakelijkerwijs een zeer restrictief extern taalbeleid.

27. De website van Frontex bevat geen informatie over zijn externe taalbeleid. Wat betreft de informatie die in verschillende talen op de homepage beschikbaar is, is het betreurenswaardig dat, ondanks het eerdere onderzoek van dit bureau ^[12], dat onder meer betrekking had op het taalbeleid van Frontex᾽ voor zijn website, de zaken niet zijn verbeterd. Het is de Ombudsman niet duidelijk of Frontex daadwerkelijk een beleid heeft inzake de talen die in zijn externe communicatie moeten worden gebruikt.

28. Hoewel Frontex zich ertoe had verbonden (in een brief aan de Ombudsman van 10 september 2013) om binnen de eerste maanden van 2014 op zijn website algemene informatie over het Agentschap beschikbaar te stellen in het Frans, Duits, Spaans, Italiaans, Grieks en Pools, en alles in het werk te stellen om de lijst van talen tegen eind 2014 uit te breiden tot alle 24 officiële talen van de EU, heeft Frontex in bijna vijf jaar niet uitgevoerd wat het oorspronkelijk in een paar maanden had verwacht.

29.  De Ombudsman merkt op dat Frontex na de migratiecrisis inderdaad een ingrijpende transformatie heeft ondergaan. Het is echter ook waar dat het vanaf zijn brief van 2013 haalbaar leek om alleen de startpagina van de website van Frontex in korte tijd in alle officiële talen van de EU te vertalen ^[13]. Het is betreurenswaardig dat Frontex zoveel jaar na de toezegging aan de Ombudsman zelfs geen nota op zijn website heeft opgenomen waarin het zich verontschuldigt voor het gebrek aan beschikbaarheid van de startpagina van zijn website in andere EU-talen.

30. De Ombudsman herinnert Frontex aan de uitleg van haar voorganger aan Frontex over de rol van de homepage, namelijk: “alle EU-burgers welkom te heten in hun eigen taal en hun mee te delen welke afdelingen of documenten in alle EU-talen beschikbaar zijn en welke daarentegen alleen in bepaalde talen mogen worden geraadpleegd. Deze taalkeuze kan bovendien worden uitgelegd aan de hand van het taalbeleid van Frontex op de startpagina, zodat burgers zo nodig kunnen begrijpen waarom bepaalde documenten alleen in bepaalde talen beschikbaar zijn [...]”^[14].

31. De Ombudsman is ingenomen met de inspanningen die zijn geleverd met betrekking tot de beschikbaarheid van het klachtenformulier van Frontex (te gebruiken in het kader van het klachtenmechanisme) in de meest gangbare talen die door vluchtelingen en asielzoekers worden gesproken. Het is echter ook belangrijk dat EU-burgers algemene informatie over Frontex in hun eigen taal krijgen op de website van het Agentschap. De Ombudsman stelt met genoegen vast dat de website belangrijke wijzigingen ondergaat, maar het zou beter zijn als Frontex een datum zou aankondigen waarop de herziening van de website moet zijn voltooid.

32. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat het niet nakomen door Frontex van de toezeggingen die het in 2013 heeft gedaan, wanbeheer vormt. Daarom doet zij hieronder een overeenkomstige aanbeveling, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

33. Zoals de Ombudsman bij de opening van het onderzoek heeft opgemerkt, moet het externe taalbeleid van de EU-instellingen online worden gepubliceerd in alle officiële talen van de EU. De Ombudsman neemt nota van de verklaring van Frontex dat de nieuwe website het taalbeleid van Frontex zal omvatten. Het is onduidelijk of dit een verwijzing is naar zijn beleid inzake externe communicatie, wanneer dit zal plaatsvinden en of het de bedoeling is het taalbeleid alleen in het Engels te publiceren. De Ombudsman is hoe dan ook van mening dat het feit dat het externe taalbeleid van Frontex momenteel niet in alle officiële talen van de EU openbaar beschikbaar is, wanbeheer vormt. Zij zal hieronder een overeenkomstige aanbeveling doen, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

34. Afhankelijk van het antwoord van Frontex op de aanbevelingen kan de Ombudsman besluiten hierover verslag uit te brengen aan het Europees Parlement.

Aanbevelingen

Op basis van het onderzoek naar deze klacht doet de Ombudsman de volgende aanbevelingen aan Frontex:

Frontex moet zijn externe taalbeleid onverwijld in alle officiële talen van de EU op zijn website publiceren. Als een dergelijk beleid nog niet is opgesteld, moet Frontex er onmiddellijk een opstellen.

Frontex moet algemene informatie over het Agentschap op zijn website beschikbaar stellen in alle officiële talen van de EU zodra de herziening van de website is afgerond en moet de Ombudsman in kennis stellen van de datum waarop de herziening naar verwachting zal zijn voltooid.

Frontex en de klager zullen van deze aanbevelingen in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het statuut van de Europese Ombudsman stuurt Frontex binnen drie maanden na de datum van deze aanbevelingen een uitvoerig gemotiveerd advies.

 

Emily OʹReilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 23/07/2018

 

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] https://frontex.europa.eu/publications/?pq=&year=2017&category=riskanalysis

[3] Klager baseerde zich met name op artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, maar haalde ook de artikelen 22, 41 en 42 van het Handvest aan, alsook artikel 74 van verordening (EU) 2016/1624 van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2016 betreffende de Europese grens- en kustwacht, tot wijziging van verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van verordening (EG) nr. 863/2007 van het Europees Parlement en de Raad, verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad en besluit 2005/267/EG van de Raad (PB 2016, L 251, blz. 1).

[4] Besluit nr. 2014/86 van de uitvoerend directeur van 17 december 2014 betreffende het interne taalgebruik.

[5] Besluit van de Europese Ombudsman tot afsluiting van het onderzoek op eigen initiatief OI/13/2012/MHZ (Bezoek aan het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie - Frontex), beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/51885/html.bookmark

[6] Verordening (EU) 2016/1624 van 14 september 2016 betreffende de Europese grens- en kustwacht (PB 2016, L 251, blz. 1).

[7] Verordening nr. 1 van 15 april 1958 tot regeling van het taalgebruik in de Europese Economische Gemeenschap (PB 17 van 6.10.1958, blz. 10). 958, blz. 385.

[8] De Ombudsman wijst erop dat sinds Frontex zijn antwoord heeft verzonden, het klachtenformulier ook beschikbaar is gesteld in het Albanees, Russisch, Servisch en Spaans. Deze informatie werd aan de Ombudsman verstrekt in het kader van vraag Q3/2017/MDC.

[9] Beschikbaar op: https://europa.eu/capacity4dev/ibm-eap/document/71-common-integrated-risk-analysis-model-ciram-comprehensive-update

[10] Op blz. 11 van de risicoanalyse voor 2017 worden de operationele activiteiten van Frontex omschreven als “gericht op het versterken van de grensbeveiliging door middel van de coördinatie van de maatregelen van de lidstaten met betrekking tot de uitvoering van EU-maatregelen voor het beheer van de buitengrenzen. De coördinatie van operationele activiteiten draagt bij tot een efficiëntere toewijzing van de middelen van de lidstaten en een betere bescherming van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. In dit verband gaat de risicoanalyse voor 2017 in op de reikwijdte van de operationele activiteiten van Frontex en met name op het gebied van irreguliere migratie aan de buitengrenzen van de EU en geassocieerde Schengenlanden.

[11] De Ombudsman wijst erop dat Frontex zijn discretionaire bevoegdheid ten aanzien van de talen die "in specifieke gevallen"worden gebruikt, moet uitoefenen binnen de grenzen van de regels en beginselen die erop van toepassing zijn.

[12] Onderzoek op eigen initiatief OI/13/2012 MHZ, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/nl/cases/case.faces/nl/5079/html.bookmark

[13] Zie punt 13 van het besluit tot afsluiting van bovengenoemd initiatiefonderzoek OI/13/2012 MHZ.

[14] Zie punt 12 van het besluit tot afsluiting van bovengenoemd initiatiefonderzoek OI/13/2012 MHZ.