1.  Samenvatting

De Ombudsman streeft naar tastbare verbeteringen voor klagers en het publiek in de EU-administratie. Op het gebied van de toegang van het publiek tot EU-documenten doet zij dit door te zorgen voor een betere toegang voor de verzoekers, maar ook door de EU-administratie te helpen haar praktijken te verbeteren, te zorgen voor meer proactieve transparantie en volledige verantwoording af te leggen aan het publiek.

Het aantal klachten over de toegang van het publiek is de afgelopen jaren aanzienlijk toegenomen: van gemiddeld 45 klachten per jaar in de periode 2014-2016 tot gemiddeld 83 klachten per jaar in de periode 2017-2020, tot gemiddeld 129 klachten in de jaren 2021-2023. In totaal had 26 % van alle onderzoeken die de Ombudsman de afgelopen drie jaar heeft geopend, betrekking op de wijze waarop de EU-instellingen verzoeken om toegang van het publiek tot documenten hebben behandeld.

De keuze van het publiek om zich vaker tot de Ombudsman te wenden om verhaal te halen, is een positieve ontwikkeling. Dit kan te wijten zijn aan het toegenomen bewustzijn van de rol van de Ombudsman, aan aanvragers die vaker problemen ondervinden met de EU-administratie, aan een snellere behandeling van zaken door de Ombudsman op dit gebied, of aan een combinatie van deze en andere factoren.

Hoewel het aantal klachten is gestegen, bleef het Bureau van de Ombudsman klachten over de toegang van het publiek veel sneller behandelen. De gemiddelde tijd voor het bereiken van een resultaat is de afgelopen drie jaar stabiel gebleven, drie keer sneller dan vóór de invoering van de Fast-Track-procedure (in de periode 2021-2023: 83 werkdagen, in 2016: 255 werkdagen).

De interventie van de Ombudsman heeft in de meeste gevallen tot een nuttig resultaat voor de klager geleid. De meeste onderzoeken werden als afgehandeld afgesloten (velen na een vertraging van de instelling bij het nemen van een definitief besluit over het verzoek) of de Ombudsman deed een voorstel voor een oplossing die door de instelling werd aanvaard, waardoor de toegang van het publiek werd verruimd.

Het Bureau van de Ombudsman heeft personen en organisaties geraadpleegd die klachten hebben ingediend nadat zij problemen hadden ondervonden met de toegang tot EU-documenten. De respondenten waren over het algemeen tevreden met de ervaring en zeiden dat het waarschijnlijk was dat zij zich de volgende keer tot de Ombudsman zouden wenden als zij ontevreden waren over de uitkomst van een verzoek om toegang van het publiek. Zij waardeerden met name dat de Ombudsman een objectieve beoordeling geeft van het standpunt van de instelling.

Naast het trekken van conclusies over individuele klachten heeft de Ombudsman tussen 2021 en 2023 ook strategische en systemische kwesties in de EU-administratie aangepakt. Deze werkzaamheden waren erop gericht de naleving van Verordening (EG) nr. 1049/2001 en de beginselen van behoorlijk bestuur te waarborgen door het bewustzijn te vergroten, richtsnoeren te verstrekken en algemene praktijken te verbeteren. Zo stelde de Ombudsman vast dat de systematische en aanzienlijke vertragingen bij de behandeling door de Commissie van verzoeken om toegang van het publiek tot documenten neerkomen op wanbeheer. De Ombudsman heeft de Commissie verzocht deze situatie met voorrang te corrigeren en heeft de zaak voorgelegd aan het Europees Parlement. Het Bureau zal toezicht blijven houden op de kwestie, die volgens de geraadpleegde belanghebbenden en recente klachten lijkt voort te duren.

De Ombudsman heeft ook richtsnoeren verstrekt aan het publiek en de EU-instellingen over het recht op toegang tot EU-documenten. Het materiaal is beschikbaar op de website van de Ombudsman en bevat een “gids met vragen en antwoorden” in alle EU-talen, een meer gedetailleerde bron voor deskundigen en een korte gids voor de EU-administratie over beleid en praktijken.

2. Overzicht: Toegang van het publiek tot documenten en de versnelde procedure

a. Rol van de marktdeelnemer op het gebied van de toegang van het publiek tot EU-documenten

Het recht van het publiek op toegang tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen, organen en instanties van de EU is vastgelegd in de EU-Verdragen en het Handvest van de grondrechten [1]. Het speelt een cruciale rol bij het waarborgen van een transparant functioneren van de EU-instellingen, waardoor de legitimiteit van en het vertrouwen van het publiek in de EU worden versterkt. De algemene regels ter uitvoering van dit recht zijn vastgelegd in de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten (Verordening (EG) nr. 1049/2001).[2] Indien een EU-instelling weigert het publiek toegang te verlenen tot een specifiek document, zijn er twee rechtsmiddelen beschikbaar voor degenen die om toegang verzoeken. Aanvragers kunnen de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie van de EU of zich wenden tot de Europese Ombudsman.

Personen die om toegang van het publiek tot documenten verzoeken, vertrouwen doorgaans op snelle openbaarmaking om de documenten te kunnen gebruiken voor het doel dat zij beoogden. Verzoekers verwachten daarom dat hun verzoek om toegang snel wordt afgehandeld. Dit geldt met name voor maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers die deel willen nemen aan het besluitvormingsproces van de EU, en voor journalisten en onderzoekers die de EU-administratie wellicht onder de loep willen nemen.

Als de toegang niet snel is, kunnen de documenten hun nut verliezen. De Europese Ombudsman heeft consequent betoogd dat vertraagde toegang de toegang wordt ontzegd.

b. Hoe de marktdeelnemer omgaat met zaken betreffende de toegang van het publiek tot EU-documenten

Op basis van het beginsel dat ten grondslag ligt aan de EU-regels inzake toegang van het publiek, namelijk dat verzoeken snel moeten worden behandeld, heeft de Ombudsman er consequent naar gestreefd dat haar bureau dergelijke klachten zo snel mogelijk behandelt. Zij heeft daarom een versnelde procedure voor de behandeling van klachten over de toegang van het publiek ingevoerd. Na een proefperiode van vijf maanden heeft de Ombudsman in februari 2018 formeel de versnelde procedure voor de toegang tot documenten ingeleid.

Na ontvangst van een klacht over de weigering van toegang van het publiek tot documenten registreert het Bureau van de Ombudsman deze en onderzoekt het of een onderzoek kan worden geopend. Dit hangt af van verschillende factoren, waaronder de vraag of een klacht ontvankelijk is [3] of dat de Ombudsman redenen vindt om een onderzoek in te stellen ^[4].

Indien de opening van een onderzoek gerechtvaardigd lijkt, voert het Bureau ook een eerste interne beoordeling uit om te beslissen of de klacht in het kader van de versnelde procedure kan worden behandeld. Dit is gewoonlijk het geval wanneer het definitieve standpunt van de betrokken instelling bekend is, met andere woorden wanneer er sprake is van een expliciet definitief besluit waarbij toegang van het publiek wordt geweigerd (een expliciet “bevestigend besluit”). De Fast-Track-procedure wordt normaal gesproken niet gebruikt in gevallen waarin i) de klager betwist dat er geen document bestaat, ii) verdere verduidelijkingen nodig zijn voordat het onderzoeksteam van de Ombudsman de betrokken documenten kan inzien, of iii) de betrokken instelling nog geen definitief standpunt heeft ingenomen (wanneer de termijn voor het confirmatieve antwoord is verstreken en er dus sprake is van een impliciet negatief besluit). In ieder geval probeert de Ombudsman alle klachten over toegang tot documenten zo snel mogelijk te behandelen.

De zaak wordt vervolgens toegewezen aan een onderzoeksfunctionaris en er wordt een formele beslissing genomen over de vraag of een onderzoek kan worden geopend. Het doel van het Bureau voor dergelijke „ontvankelijkheidsbesluiten” is 30 kalenderdagen. Als de zaak echter wordt behandeld in het kader van de Fast-Track-procedure, is het doel 5 werkdagen na de registratie van de klacht.

Na het openen van een onderzoek in het kader van de Fast-Track-procedure onderneemt het Bureau een aantal onderzoeksstappen. Het begint met een snelle inzage van de betrokken documenten, een verzoek om een antwoord van de betrokken instelling en, in bepaalde gevallen, een vergadering. De Ombudsman heeft regelingen getroffen met de EU-instellingen waardoor zij snel toegang heeft tot de documenten (binnen 5 werkdagen na de opening van het onderzoek) en tot eventuele aanvullende opmerkingen van de instellingen (binnen 15 werkdagen).

Het onderzoeksteam van de Ombudsman inspecteert vervolgens de documenten in kwestie en kan verder overleg plegen met de EU-instelling. Het doel is om zo snel mogelijk een “beoordeling” te laten uitvoeren. Als de zaak wordt behandeld in het kader van de Fast-Track-procedure, is het doel om de beoordeling af te ronden binnen 40 werkdagen na de registratie van de klacht.

De beoordeling kan zijn dat er ruimte is om snel tot een oplossing te komen. Daartoe kan de Ombudsman de instelling voorstellen (delen van) de documenten openbaar te maken.

Indien de Ombudsman van oordeel is dat de EU-instelling de toegang niet had mogen weigeren, kan zij een formele vaststelling van wanbeheer doen en de instelling aanbevelen (verhoogde) toegang tot de documenten in kwestie te verlenen.

De Ombudsman zou ook kunnen concluderen dat het besluit van de EU-instelling om toegang te weigeren gerechtvaardigd was in het licht van een of meer uitzonderingen [5] waarin de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten voorzien, en de zaak afsluiten met de bevinding dat er geen sprake was van wanbeheer.

3. Beoordeling van de prestaties

Dit deel bevat statistieken over de behandeling van alle klachten over de toegang van het publiek tot documenten tussen 1 januari 2021 en 31 december 2023, met inbegrip van die welke in het kader van de versnelde procedure zijn behandeld.

In februari 2021 is een eerdere evaluatie van de klachten over de toegang van het publiek en de toepassing van de versnelde procedure voor de periode van 1 september 2017 tot en met 31 augustus 2020 gepubliceerd [6].

a. Aantal klachten

Tussen 2021 en 2023 ontving de Ombudsman 386 klachten op het gebied van de toegang van het publiek tot documenten. Dit is 16% van alle klachten binnen het mandaat gedurende die periode.

Het aantal klachten over de toegang van het publiek is de afgelopen jaren aanzienlijk toegenomen: van gemiddeld 45 klachten per jaar in de periode 2014-2016 tot gemiddeld 83 klachten per jaar in de periode 2017-2020, tot gemiddeld 129 klachten in de jaren 2021-2023.

De tabellen hieronder geven de jaarlijkse uitsplitsing weer.

*FT-procedure ingevoerd

b. Welke instellingen waren betrokken?

De meeste klachten over de toegang van het publiek tot documenten die tussen 2021 en 2023 werden ontvangen, waren gericht tegen de Europese Commissie, de grootste EU-instelling, die veruit het grootste aantal verzoeken om toegang ontvangt. De overige klachten betroffen een grote verscheidenheid aan andere EU-instellingen, -organen, -bureaus en -agentschappen, met name het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) en het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA), alsook de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), het Europees Parlement en de Raad van de EU.

*Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen, Europese Autoriteit voor de veiligheid van de luchtvaart, Europees Economisch en Sociaal Comité, Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators, Satellietcentrum van de Europese Unie, Asielagentschap van de Europese Unie, Europese Raad, Europese Bankautoriteit, Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding, Europees Comité van de Regio's, Europees Uitvoerend Agentschap gezondheid en digitaal beleid, Europees Uitvoerend Agentschap Innovatieraad en het mkb, Europees Bureau voor personeelsselectie, Europees Agentschap voor maritieme veiligheid, Uitvoerend Agentschap onderzoek, Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken, Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad.

c. Wie zijn de klagers?

d. Aantal onderzoeken

Tussen 2021 en 2023 heeft de Ombudsman een onderzoek geopend naar 277 klachten op het gebied van de toegang van het publiek tot documenten.[7] In totaal had 26 % van alle onderzoeken die de Ombudsman tussen 2021 en 2023 heeft geopend, betrekking op de wijze waarop de EU-instellingen verzoeken om toegang van het publiek tot documenten hebben behandeld.

e. Gemiddelde verwerkingstijd

De gemiddelde tijd die nodig is voor de behandeling van klachten over de toegang van het publiek is in de loop der jaren aanzienlijk verkort. De drie belangrijkste fasen van klachtenbehandeling zijn sneller sinds de invoering van de Fast-Track-procedure: het nemen van het ontvankelijkheidsbesluit, het vaststellen van een beoordeling (relevant voor onderzoeken) en het afsluiten van de zaak.

De gemiddelde tijd voor ontvankelijkheidsbesluiten voor alle klachten in verband met de toegang van het publiek tot documenten is nu meer dan drie keer sneller dan vóór de invoering van de versnelde procedure (in 2023: 9 werkdagen, in 2016: 34 werkdagen).

In de periode 2021-2023 bedroeg de gemiddelde tijd tussen de registratie en de definitieve afsluiting van de zaak voor alle klachten over de toegang van het publiek tot documenten 69 werkdagen. De tabellen hieronder geven de jaarlijkse uitsplitsing weer.

Deze grafiek heeft betrekking op alle klachten over de toegang van het publiek tot documenten (ontoelaatbaar, ongegrond, onderzoeken).

Voor de in 2022 ontvangen klachten zijn op één na alle klachten afgesloten, terwijl voor de in 2023 ontvangen klachten 116 klachten zijn afgesloten (69 %). De overige zaken waren ten tijde van deze herziening nog niet afgesloten.

Alleen wat de onderzoeken betreft, deelt de Ombudsman, zodra een beoordeling is afgerond, deze met de betrokken EU-instelling. Dit kan gebeuren door middel van een voorlopige beoordeling, een voorstel voor een oplossing, een aanbeveling of een besluit tot afsluiting van de zaak. De gemiddelde tijd voor de afronding van de beoordeling was meer dan drie keer sneller dan in het verleden (in de periode 2021-2023: 83 werkdagen, in 2016: 255 werkdagen).

Voor de onderzoeken van 2023 is de beoordeling afgerond in 77 gevallen (66 %). De beoordeling in de overige zaken was ten tijde van dit nieuwe onderzoek nog in behandeling.

f. Fast-Track-vragen

Tussen 2021 en 2023 heeft de Ombudsman 70 klachten behandeld in het kader van de versnelde procedure.[8] Hoewel het aantal zaken met betrekking tot de toegang van het publiek tot documenten aanzienlijk is toegenomen, is het aandeel van de versnelde procedures gedaald. In totaal werd 25 % van de klachten over toegang van het publiek aangewezen als Fast-Track (vergeleken met 47 % in de vorige evaluatie, hoewel de Ombudsman op dat moment een ruimere definitie van Fast-Track-zaken had).

Op basis van de ervaring van het Bureau met de Fast-Track-procedure en de in 2020 uitgevoerde evaluatie werd duidelijk dat, om een zaak adequaat te kunnen behandelen via de Fast-Track-procedure, het definitieve standpunt van de betrokken instelling bekend moet zijn. De belangrijkste reden hiervoor is dat de Ombudsman, als beroepsmechanisme, in de eerste plaats tracht na te gaan of een besluit om de toegang van het publiek te weigeren gerechtvaardigd was.

In veel zaken die in de periode 2021-2023 onder de aandacht van de Ombudsman werden gebracht, had de betrokken instelling echter nog geen expliciet confirmatief besluit vastgesteld toen de klacht werd ingediend. Bij de inleiding van een onderzoek kon de Ombudsman het definitieve standpunt van de instelling dus niet naast de litigieuze documenten herzien. Deze zaken konden derhalve niet via de versnelde procedure worden behandeld. Dit was met name relevant voor de zaken met betrekking tot de Europese Commissie, die veruit de meest talrijke zaken zijn die de Ombudsman bereiken. De Ombudsman heeft de kwestie van vertragingen gemonitord en een onderzoek op eigen initiatief uitgevoerd dat heeft geleid tot een aantal aanbevelingen waarin de Commissie werd verzocht de kwestie dringend aan te pakken (meer details hieronder).

De Ombudsman kon in de meeste gevallen binnen vijf werkdagen voldoen aan de ontvankelijkheidsdoelstelling, namelijk het openen van een onderzoek. Tijdens de referentieperiode bedroeg de gemiddelde tijd die nodig was om te beslissen over de ontvankelijkheid van een klacht vier werkdagen.

Wat de beoordeling betreft, werd in 27 % van de Fast-Track-onderzoeken de beoordeling van de Ombudsman gepubliceerd binnen de indicatieve termijn van 40 werkdagen. Bij 47% van alle onderzoeken werd de beoordeling binnen 60 werkdagen afgegeven. Over het algemeen bedroeg de gemiddelde tijd om een standpunt in te nemen 83 werkdagen. Dit toont aan dat het een uitdaging blijft om te voldoen aan de 40 werkdagen tijdlijn voor Fast-Track klachten.

De meeste onderzoeken in het kader van de versnelde procedure werden afgesloten met de bevinding dat er geen sprake was van wanbeheer of werden afgehandeld na tussenkomst van de Ombudsman. In ongeveer 43 % van de Fast-Track-onderzoeken waarbij de beoordeling ten tijde van dit verslag was afgerond, deed de Ombudsman een voorstel voor een oplossing en/of een aanbeveling en/of een suggestie voor verbetering (nadere details over het resultaat zijn hieronder opgenomen).

g. Resultaat

Tussen 2021 en 2023 deed de Ombudsman aanbevelingen in 11 gevallen, oplossingsvoorstellen in 33 gevallen en suggesties voor verbetering [9] in 17 gevallen. Wat de naleving betreft, werd de aanbeveling in zes gevallen door de instelling aanvaard, in vier gevallen werd zij afgewezen en voor één aanbeveling is nog geen antwoord ontvangen. Voor de oplossingsvoorstellen werd in 17 gevallen een oplossing bereikt, werden 10 voorstellen afgewezen en was in zes gevallen nog een antwoord hangende. Wat de suggesties voor verbetering betreft, zijn er 11 aanvaard, twee verworpen en moeten er nog vier worden beantwoord.

h. Relevante werkzaamheden op het gebied van de toegang van het publiek tot documenten

Naast het trekken van conclusies over individuele klachten heeft de Ombudsman tussen 2021 en 2023 ook getracht strategische en systemische kwesties aan te pakken. Deze werkzaamheden waren erop gericht de naleving van Verordening (EG) nr. 1049/2001 en de beginselen van behoorlijk bestuur te waarborgen door het bewustzijn te vergroten, richtsnoeren te verstrekken en algemene praktijken te verbeteren. In het volgende deel worden enkele zaken van openbaar belang belicht die de Ombudsman in deze periode heeft behandeld. Sommige daarvan waren gebaseerd op een klacht; sommige zijn op eigen initiatief door het Bureau geopend.

De Ombudsman heeft praktische aanbevelingen gedaan met betrekking tot de registratie van tekst- en chatberichten en de openbaarmaking ervan.

De Ombudsman heeft een strategisch initiatief uitgevoerd over de wijze waarop de instellingen, organen en instanties van de EU tekstberichten en chatberichten registreren die door personeelsleden in hun professionele hoedanigheid worden verzonden/ontvangen. Het initiatief kwam nadat zij klachten had ontvangen over verzoeken om toegang van het publiek tot sms-berichten.[10] Op basis van de verzamelde informatie heeft de Ombudsman goede praktijken vastgesteld die de EU-administratie in de toekomst kunnen begeleiden bij de behandeling van deze kwestie. De Ombudsman deelde deze “praktische aanbevelingen” met alle IBOA’s van de EU en publiceerde ze ook op haar website [11].

De Ombudsman verduidelijkte dat de vraag of een document in het documentbeheersysteem van een instelling is geregistreerd, niet relevant is in het kader van verzoeken om toegang van het publiek.

De Ombudsman behandelde verschillende klachten waarin de Europese Commissie niet naar behoren had gezocht naar specifieke e-mails of sms-berichten waartoe de respectieve klager om toegang van het publiek had verzocht. De Commissie was in deze zaken van mening dat alleen documenten die in haar documentbeheersysteem zijn geregistreerd, „documenten” in de zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vormen. De Commissie registreert echter alleen de documenten die volgens haar aan haar registratiecriteria voldoen.

De Ombudsman verduidelijkte dat het voor de vraag of toegang van het publiek tot een specifiek document kan worden verleend, niet relevant is of dit document in het documentbeheersysteem van de instelling is opgenomen. Waar het veeleer om gaat, is de inhoud van het document en of het al dan niet betrekking heeft op het “beleid, de activiteiten en de besluiten” waarvoor de instelling verantwoordelijk is.[12]

Vertragingen bij de behandeling van verzoeken van de Europese Commissie om toegang van het publiek tot documenten

Een terugkerend onderwerp dat onder de aandacht van de Ombudsman werd gebracht, was de vertraging die de EU-instellingen opliepen bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek tot documenten, met name van de Europese Commissie.

Klachten bij de Ombudsman wezen erop dat de Commissie vaak niet voldeed aan de termijnen voor het beantwoorden van verzoeken om toegang van het publiek tot documenten. De Ombudsman opende daarom een onderzoek op eigen initiatief bij de Commissie om na te gaan of dit een systemische kwestie was. Uit het onderzoek is gebleken dat de Commissie bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek tot documenten in een aanzienlijk aantal gevallen de voorgeschreven termijnen niet in acht neemt. Bovendien waren de vertragingen die zich voordeden vrij aanzienlijk, met name in de herzieningsfase (bij de behandeling van “bevestigende verzoeken”). De situatie verslechterde in de periode 2021-2023, waarbij steeds meer “vertragingen” bij de Ombudsman terechtkwamen.[13]

De Ombudsman stelde vast dat de systemische en aanzienlijke vertragingen bij de behandeling door de Commissie van verzoeken om toegang van het publiek tot documenten neerkomen op wanbeheer. Zij verzocht de Commissie deze situatie met voorrang recht te zetten. Zij heeft ook een speciaal verslag ingediend onder de aandacht van het Europees Parlement.[14] In maart 2024 heeft het Parlement met overweldigende steun gestemd over een resolutie ter ondersteuning van de bevindingen van de Ombudsman [15].

De interventie van de Ombudsman heeft geleid tot verbeteringen in de manier waarop de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) omgaat met verzoeken om toegang van het publiek tot documenten

Na een onderzoek van de Ombudsman stemde de EFSA ermee in haar regels en praktijken te wijzigen om ervoor te zorgen dat verzoeken om toegang van het publiek tot documenten sneller worden behandeld.

De zaak betrof een verzoek om toegang van het publiek tot documenten betreffende lood in munitie. De EFSA heeft meer dan zeven maanden nodig gehad om het verzoek in behandeling te nemen en heeft de termijn bij verschillende gelegenheden verlengd. De klager kon de documenten dus niet gebruiken bij de voorbereiding van een bijdrage aan een door een ander EU-agentschap georganiseerde openbare raadpleging. De Ombudsman constateerde wanbeheer in deze zaak en deed aanbevelingen aan de EFSA.

EFSA reageerde positief op de aanbevelingen van de Ombudsman. Zij heeft haar besluit over de toegang van het publiek tot documenten herzien en beloofd haar communicatie met verzoekers te verbeteren [16].

De Ombudsman constateerde problemen met de praktijken van Frontex bij de behandeling van verzoeken om toegang die hij onnauwkeurig acht of die betrekking hebben op veel of grote documenten

In dit geval maakte de Ombudsman bezwaar tegen de praktijken van Frontex bij de behandeling van verzoeken om toegang die hij niet duidelijk genoeg acht of die betrekking hebben op veel of grote documenten. Indien Frontex vaststelt dat een verzoek zo ingewikkeld is dat het een “vriendelijke oplossing” moet zoeken met de persoon die om toegang verzoekt, “uitstelt” het de registratie van het verzoek en verhindert het dus dat de wettelijke termijnen ingaan. Indien Frontex van oordeel is dat een geregistreerd verzoek om toegang bij nader inzien zo onnauwkeurig is dat het (de) document(en) niet kan (kunnen) worden geïdentificeerd, is het van mening dat het de wettelijke termijnen kan opschorten om de reikwijdte van het verzoek te verduidelijken.

De Ombudsman was van mening dat de praktijken van Frontex neerkomen op wanbeheer en beval aan deze praktijken stop te zetten. Aangezien Frontex deze aanbeveling niet aanvaardde, handhaafde de Ombudsman de bevinding van wanbeheer. Zij was het niet eens met het standpunt van Frontex dat deze praktijken gunstig zijn voor aanvragers. Integendeel, het kan niet nuttig zijn wanneer een orgaan van de Unie zich eenzijdig toestaat de toepasselijke wettelijke termijnen uit te stellen of op te schorten [17].

De Ombudsman heeft het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) verzocht zijn huidige praktijk om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten in de wachtrij te plaatsen, te wijzigen.

Het EMA heeft bepaalde praktijken ingevoerd bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek tot documenten om de uitdagingen na twee ongekende gebeurtenissen aan te pakken, namelijk het verlies van personeel als gevolg van de verhuizing van Londen naar Amsterdam na de brexit en de COVID-19-pandemie. Deze praktijken houden in dat i) het EMA de behandeling van bepaalde verzoeken om toegang van het publiek tot documenten uitstelt door ze in een wachtrij te plaatsen in de volgorde waarin het EMA ze ontvangt; ii) het EMA beperkt zowel het aantal documenten dat aanvragers per verzoek kunnen opvragen als het aantal verzoeken dat individuele aanvragers op een bepaald moment in de wachtrij kunnen hebben.

Wat de eerste praktijk betreft, achtte de Ombudsman dit niet goed bestuur en niet in overeenstemming met het beginsel uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 dat verzoeken om toegang “onmiddellijk” moeten worden behandeld. Wat de tweede praktijk betreft, concludeerde de Ombudsman dat er sprake was van wanbeheer, gezien wat arbitraire elementen leken te zijn.

Ten tijde van dit verslag was het antwoord van het EMA op de bevindingen van de Ombudsman hangende. Het EMA heeft echter al aangegeven dat het stappen ondernam om de eerste praktijk van de „chronologische wachtrij” geleidelijk af te schaffen [18].

De Ombudsman publiceerde algemene richtsnoeren over het recht van toegang van het publiek tot documenten

Zoals uit dit verslag blijkt, zijn klachten over een gebrek aan transparantie verantwoordelijk voor het grootste deel van de zaken die door de Ombudsman worden behandeld. Om het publiek en de EU-instellingen richtsnoeren te bieden, heeft de Ombudsman verschillende onlinebronnen over de juiste toegang tot EU-documenten voorbereid. Deze omvatten een “gids met vragen en antwoorden” in alle EU-talen, een meer gedetailleerde bron voor deskundigen en een korte gids voor de EU-administratie over beleid en praktijken [19].

4.  Standpunten van belanghebbenden

In het kader van de evaluatie van zijn prestaties bij de behandeling van klachten over de toegang van het publiek tot documenten heeft het Bureau van de Ombudsman verschillende belanghebbenden geraadpleegd om feedback te krijgen. Dit omvatte zowel klagers (uit het maatschappelijk middenveld, de academische wereld en de media) als de Commissie, als belangrijkste betrokken instelling.

a. Feedback

Algemene ervaring

Over het algemeen hadden de geraadpleegde personen positieve ervaringen met de Ombudsman. Zij vonden ook dat de communicatie met het Bureau van de Ombudsman doeltreffend en nuttig was, zodat zij het proces konden volgen.

Website en klachtenformulier

De respondenten waardeerden de verbeteringen die zijn aangebracht aan de website van de Ombudsman en de mogelijkheid om de voortgang van hun klachten te monitoren. Respondenten zeiden ook dat ze gebruik maken van de website van de Ombudsman om te zoeken naar zaken uit het verleden. Velen waren zich er nog niet van bewust dat de Ombudsman ook algemene richtsnoeren over het recht op toegang tot documenten had gepubliceerd.

De meerderheid vond het indienen van een klacht eenvoudig.

Resultaat

Klachten bij de Ombudsman op het gebied van de toegang van het publiek tot documenten werden gezien als een minder risicovol en sneller alternatief voor gerechtelijke procedures en konden worden gebruikt in gevallen waarin het succes onzeker was. Dit bleek met name het geval te zijn voor klagers die niet over de financiële middelen beschikten om een gerechtelijke procedure in te leiden.

Sommige respondenten waarderen het dat de Ombudsman een objectieve beoordeling geeft van het standpunt van de instelling, ook al was het resultaat niet positief wat betreft het verkrijgen van ruimere toegang. Sommigen verklaarden dat wanneer de Ombudsman haar onderzoek afsluit met een bevinding van wanbeheer, dit bevestigt dat hun klacht gerechtvaardigd was.

Voor veel respondenten was er een ernstig probleem met vertragingen bij de toegang tot documenten. Wanneer klagers zich tot de Ombudsman wenden, heeft de betrokken instelling vaak al aanzienlijke vertraging opgelopen bij de behandeling van hun verzoek om toegang. Zelfs indien na tussenkomst van de Ombudsman ruimere toegang wordt verkregen, kan het gevraagde document tegen die tijd niet langer nuttig zijn. Sommigen verklaarden dat zij soms aangeven of de relevantie van de documenten aan het einde van de procedure zal zijn verstreken. Zo ja, dan kan dit hen ontmoedigen om in de eerste plaats een klacht in te dienen. Anderen komen echter niet alleen naar de Ombudsman om toegang te krijgen, maar ook om een probleem te signaleren (bijvoorbeeld vertragingen) en om te proberen de procedures voor de toekomst te verbeteren.

Snelle traceerprocedure

Respondenten waren op de hoogte van de Fast-Track-procedure en waardeerden de snelle opening van vragen en het gestroomlijnde proces. Zodra een onderzoek is geopend, kan het proces echter nog lang duren. Sommige respondenten merkten op dat de Ombudsman de instellingen vaak verlengingen van de termijnen toekent, zelfs wanneer er al vertragingen zijn geweest. Waar zich vertragingen hebben voorgedaan, stellen respondenten het op prijs om zo vaak mogelijk updates te ontvangen. Er bestond nog enige onzekerheid over de vraag of de procedure van toepassing is op alle klachten over toegang tot documenten.

Waarschijnlijkheid om terug te komen

Over het algemeen zeiden de respondenten dat het waarschijnlijk is dat zij de volgende keer dat zij ontevreden zijn over de uitkomst van een verzoek om toegang van het publiek, de Ombudsman zullen benaderen.

Feedback van de Europese Commissie

De Commissie heeft er op haar beurt op gewezen dat zij de afgelopen drie jaar in het algemeen de termijnen van de Fast-Track-procedure heeft nageleefd bij onderzoeken die volgden op de vaststelling door de Commissie van een bevestigend besluit. In deze gevallen heeft de Commissie de Ombudsman de gevraagde documenten kunnen verstrekken en de vragen van de Ombudsman over het standpunt van de Commissie, zoals uiteengezet in het antwoord op het confirmatief verzoek, kunnen beantwoorden.

Voor die gevallen waarin de Commissie nog geen expliciet confirmatief besluit heeft genomen, is de toezending van documenten en antwoorden aan de Ombudsman complexer, aangezien de documenten nog steeds door de Commissie worden beoordeeld en het standpunt op dat moment mogelijk onvolledig is. 

Elementen die verbeterd kunnen worden

De respondenten wezen onder meer op de volgende punten die voor verbetering vatbaar waren bij de behandeling door de Ombudsman van zaken betreffende de toegang van het publiek:

• kleine aanpassingen van het formulier voor het indienen van klachten bij de Ombudsman, met name om de benodigde bijlagen te verduidelijken;
• meer informatiebronnen met jurisprudentie, die kunnen helpen bij de voorbereiding van confirmatieve verzoeken;
• meer duidelijkheid over wanneer de Fast-Track-procedure wordt toegepast;
• meer informatie over het verwachte tijdschema voor de afronding van een onderzoek, bijvoorbeeld over de algemene termijnen waarbinnen de instellingen de Ombudsman antwoorden moeten verstrekken;
• eventuele vergaderingen of telefoongesprekken met de klager om hun inhoudelijke argumenten mondeling te horen;
• aanmoediging van de Ombudsman aan de instellingen om meer persoonlijke contacten met aanvragers te hebben, zodat verzoeken om toegang van het publiek kunnen worden verduidelijkt.

b. Adresseren van suggesties uit de vorige beoordeling

De Ombudsman heeft ook ingegaan op suggesties van belanghebbenden in het kader van de vorige evaluatie.

De Ombudsman heeft het proces voor klagers om klachten in te dienen en bij te houden verbeterd. Klagers kunnen nu de status van hun klacht volgen op de website van de Ombudsman. Dit omvat een gedetailleerde tijdlijn die toegankelijk is via het account van een klager en een minder gedetailleerde tijdlijn die openbaar zichtbaar is. Er zijn ook verbeteringen gepland om het online klachtenformulier te vereenvoudigen.

De Ombudsman heeft ook richtsnoeren over het recht van toegang van het publiek tot documenten opgesteld en op zijn website gepubliceerd.

5. Conclusie

De afgelopen jaren is het aantal klachten over de toegang van het publiek tot documenten bijna verdubbeld. Tegelijkertijd is de klachtenafhandeling op dit gebied gestroomlijnd, na de invoering van de Fast-Track-procedure. De grotere efficiëntie van het Bureau is over het algemeen opmerkelijk in verband met klachten over de toegang van het publiek.

In de periode 2021-2023 bedroeg de gemiddelde verwerkingstijd voor alle klachten over de toegang van het publiek, vanaf de registratie tot de afsluiting van de zaak, 69 werkdagen. Voor verzoeken om toegang van het publiek bedraagt de gemiddelde tijd om tot een resultaat te komen 83 werkdagen.

Het naleven van de 40 werkdagen tijdlijn in Fast-Track cases was een uitdaging. Het team is versterkt om het veel grotere aantal zaken met betrekking tot de toegang van het publiek aan te pakken en, bij uitbreiding, om het Bureau in staat te stellen aan deze termijn te voldoen. Andere factoren die het moeilijk maken om aan dit tijdschema te voldoen, zijn onder meer de noodzaak om in sommige gevallen te wachten op antwoorden van de betrokken instellingen.

Meer in het algemeen hadden vertragingen bij de behandeling van zaken betreffende de toegang van het publiek door andere instellingen een overloopeffect op de behandeling van klachten door de Ombudsman. Ten eerste konden de zaken niet in het kader van de versnelde procedure worden behandeld. Ten tweede moest het onderzoek van de Ombudsman open blijven totdat het antwoord daadwerkelijk was verstrekt. De Ombudsman heeft getracht het proces zoveel mogelijk voort te zetten, met name door documenten te inspecteren bij gebrek aan een definitief expliciet standpunt van de instelling over de openbaarmaking, en vervolgens oplossingen voor te stellen of voorlopige standpunten te delen.

De Ombudsman blijft zich inzetten om niet alleen tijdig resultaten te boeken, maar ook om de best mogelijke oplossing voor de klager te vinden. Na deze evaluatie zal de Ombudsman doorgaan met:

• de richtsnoeren inzake de toegang van het publiek tot documenten op haar website te verbeteren en te actualiseren, aangezien dit een waardevol instrument is voor klagers en burgers in het algemeen. Zij zal er ook voor zorgen dat de richtsnoeren verder worden verspreid;
• de snelle behandeling van onderzoeken in verband met de toegang van het publiek tot documenten voort te zetten;
• de manier waarop het publiek klachten bij de Ombudsman indient (klachtenformulier) verder te vereenvoudigen;
• ervoor zorgen dat klagers goed worden geïnformeerd over de omvang en de status van hun klachten;
• blijven samenwerken met instellingen om vertragingen bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek te voorkomen, in overeenstemming met het beginsel dat “vertraagde toegang wordt geweigerd”;
• een open dialoog over efficiënte en doeltreffende werkmethoden met de EU-instellingen te onderhouden.

 

[1] Artikel 15 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj, en artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de EU: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Verordening 1049/2001 is rechtstreeks van toepassing op de Europese Commissie, de Raad van de EU en het Europees Parlement. Andere instellingen, organen en instanties van de EU passen de verordening echter ook toe of hebben besluiten vastgesteld waarin wordt uiteengezet hoe zij de verordening toepassen.

[3] Om ontvankelijk te zijn, moeten klachten voldoen aan bepaalde voorwaarden van artikel 2 van het Statuut van de Ombudsman. Deze omvatten onder meer de verplichting om bij de respectieve instelling een confirmatief verzoek om toegang tot documenten in te dienen alvorens een klacht in te dienen.

[4] Artikel 3, lid 4, van de uitvoeringsbepalingen van de Ombudsman. De Ombudsman kan bijvoorbeeld vaststellen dat er geen redenen zijn om een onderzoek in te stellen, omdat een ander orgaan beter in staat is de klacht te behandelen.

[5] Op grond van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Herziening van de versnelde procedure van de Ombudsman van 24 februari 2021, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] De overige klachten waren niet-ontvankelijk of de Ombudsman vond onvoldoende redenen om een onderzoek in te stellen.

[8] De 70 onderzoeken die in het kader van de versnelde procedure werden behandeld, waren gebaseerd op klachten die van 2021 tot en met 2023 werden ontvangen. Van de 70 onderzoeken waren er acht nog aan de gang op het moment dat dit verslag werd opgesteld.

[9] In het besluit tot afsluiting van het onderzoek kan de Ombudsman verbeteringen voorstellen met betrekking tot kwesties die in de loop van het onderzoek aan het licht zijn gekomen. 

[10] Zaak 1219/2020/MIG over de wijze waarop de Europese Raad is omgegaan met een verzoek om toegang van het publiek tot op mobiele telefoons gebaseerde berichten die de toenmalige voorzitter naar staatshoofden en regeringsleiders zou hebben gestuurd: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 en zaak 1316/2021/MIG over de weigering van de Europese Commissie om het publiek toegang te verlenen tot sms-berichten die zijn uitgewisseld tussen de voorzitter van de Commissie en de CEO van een farmaceutisch bedrijf over de aankoop van een COVID-19-vaccin: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Zie voor meer informatie strategisch initiatief SI/4/2021/MIG over de wijze waarop de instellingen, organen en instanties van de EU tekst- en chatberichten registreren die door personeelsleden in hun professionele hoedanigheid worden verzonden/ontvangen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] Zie voor meer informatie zaak 1316/2021/MIG over de weigering van de Europese Commissie om het publiek toegang te verlenen tot sms-berichten die zijn uitgewisseld tussen de voorzitter van de Commissie en de CEO van een farmaceutisch bedrijf over de aankoop van een COVID-19-vaccin: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, zaak 211/2022/TM over de behandeling door de Europese Commissie van een verzoek om toegang van het publiek tot e-mails van haar in Griekenland gevestigde vertegenwoordigers over de migratiesituatie in twee hotspots: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 en zaak 1378/2022/TM over de behandeling door de Europese Commissie van een verzoek om toegang van het publiek tot documenten in verband met de milieustrategie en -wetgeving van de EU: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] In 2021 heeft de Ombudsman 22 onderzoeken geopend in verband met vertragingen bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek door de Commissie, in 2022 35 onderzoeken en het belangrijkst in 2023 heeft de Ombudsman 75 van dergelijke onderzoeken geopend.

[14] Zie voor meer informatie zaak OI/2/2022/OAM over de tijd die de Europese Commissie nodig heeft om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten te behandelen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Resolutie van het Europees Parlement van 14 maart 2024 over de tijd die de Europese Commissie nodig heeft om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten te behandelen (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Zie voor meer informatie zaak 2124/2021/MIG over de behandeling door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) van een verzoek om toegang van het publiek tot documenten in verband met een voorstel om lood in munitie te beperken: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] Zie voor meer informatie zaak OI/4/2022/PB, over de tijd die het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) nodig heeft om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten te behandelen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] Zie voor meer informatie zaak 2243/2022/SF over de wijze waarop het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) omgaat met verzoeken om toegang van het publiek tot documenten betreffende een groot aantal documenten: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Zie Toegang van het publiek tot EU-documenten en de rol van de Europese Ombudsman: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.