1. Samenvatting

Een van de beginselen die ten grondslag liggen aan de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten is dat verzoeken snel moeten worden behandeld. De informatie kan snel nodig zijn en kan zijn relevantie voor de aanvrager verliezen als er vertragingen optreden. Ook de Ombudsman wilde ervoor zorgen dat haar bureau klachten op dit gebied zo snel mogelijk zou behandelen. In februari 2018 heeft zij daarom een Fast-Track-procedure ingevoerd voor de behandeling van klachten over de toegang van het publiek.

Drie jaar later is deze evaluatie bedoeld om te beoordelen hoe de procedure in de praktijk werkt. De belangrijkste resultaten zijn positief: het Bureau van de Ombudsman behandelt klachten over de toegang van het publiek nu veel sneller - de gemiddelde tijd voor de behandeling van klachten over de toegang van het publiek is nu een derde van wat het was voordat de procedure werd ingevoerd.

Het is moeilijk te zeggen of dit snellere proces heeft geleid tot een verdubbeling van de klachten over de toegang van het publiek die de Ombudsman tijdens deze periode heeft ontvangen, maar het is in ieder geval een positieve ontwikkeling.

Het indicatieve tijdschema van 40 werkdagen voor de Ombudsman om haar inhoudelijke beoordeling uit te voeren is een uitdaging in twee derde van de Fast-Track-zaken. Dit is deels het gevolg van soms overbelaste middelen en deels van trage reacties van de instellingen. Het kan de moeite waard zijn om na te denken over de vraag of dit indicatieve tijdschema moet worden verhoogd, om klagers meer zekerheid te bieden en tegelijkertijd het gebruik van een dergelijke verlenging te vermijden om nog meer vertragingen te veroorzaken.

Het Bureau van de Ombudsman heeft ook personen en organisaties geraadpleegd die van de procedure gebruik hebben gemaakt. Hoewel de respondenten over het algemeen tevreden waren met de ervaring, vroegen ze ook om meer duidelijkheid over wat ze kunnen verwachten bij de verwerking van klachten over toegang tot documenten. Dit wees op enige verwarring over wat wel en niet wordt beschouwd als een Fast-Track-klacht binnen de bredere categorie van zaken inzake toegang van het publiek die door de Ombudsman worden behandeld. Dit verdient nadere overweging door het Bureau, met inbegrip van een beoordeling van de vraag of het beter zou zijn om eenvoudigweg te zeggen dat de Ombudsman probeert alle klachten over toegang tot documenten zo snel mogelijk te behandelen, op basis van een indicatief tijdschema. De aanwijzing van het nieuwe proces als “sneltraject” heeft het bureau misschien geholpen om zich te concentreren op het stroomlijnen van het vorige proces, maar nu dat is bereikt, is het misschien niet langer nuttig om het een speciale benaming te geven.

De Ombudsman heeft reeds een aantal van de in deze evaluatie genoemde kwesties aangepakt: het team dat zich bezighoudt met zaken betreffende de toegang van het publiek is uitgebreid, terwijl op de website nu duidelijkere informatie wordt gegeven over onze behandeling van klachten over de toegang van het publiek. Het kan nu nodig zijn om definitievere richtsnoeren vast te stellen over het tijdstip waarop de instellingen de termijn moeten verlengen, gezien de bezorgdheid die belanghebbenden hierover hebben geuit.

Parallel aan deze snelle evaluatie voert de Ombudsman een interne controle uit van de resultaten van klachten over de toegang van het publiek tot documenten. Daar hoopt ze binnenkort verslag van uit te brengen.

2. Overzicht

a. Achtergrond

Personen die toegang van het publiek willen tot documenten die in het bezit zijn van een EU-instelling, hebben deze documenten doorgaans zo snel mogelijk nodig om relevant te zijn voor het doel waarvoor zij ze willen gebruiken. Zij verwachten dan ook dat het verzoek snel wordt afgehandeld. Dit geldt voor journalisten, maatschappelijke organisaties of burgers die willen deelnemen aan het besluitvormingsproces van de EU. Bedrijven en onderzoekers zijn ook op zoek naar informatie die relevant is voor hun werk.

Als de toegang niet snel is, kunnen de documenten hun nut verliezen. De Europese Ombudsman heeft consequent betoogd dat vertraagde toegang kan worden geweigerd.

Op basis van het beginsel dat ten grondslag ligt aan de EU-regels inzake toegang van het publiek ^[1] dat verzoeken snel moeten worden behandeld, wilde de Ombudsman ervoor zorgen dat haar bureau dergelijke klachten zo snel mogelijk behandelt. Daarom heeft zij een versnelde procedure ingevoerd voor de behandeling van klachten over de toegang van het publiek. Na een proefperiode die in september 2017 begon, startte de Ombudsman in februari 2018 formeel de “snelspoorprocedure” voor klachten over toegang tot documenten.

b. Fast-Track-aanduiding

De Ombudsman wijst niet alle klachten over de toegang van het publiek tot documenten aan als “sneltraject”. De klachten die in het kader van de versnelde procedure worden behandeld, hebben betrekking op klachten waarin de instelling de toegang van het publiek tot een document heeft geweigerd of waarin de instelling niet binnen de gestelde termijn op een verzoek om toegang tot documenten heeft geantwoord en dus impliciet de toegang is geweigerd.

Het is moeilijk of onnodig gebleken om de Fast-Track-procedure te gebruiken voor de behandeling van andere zaken betreffende de toegang van het publiek. Voorbeelden hiervan zijn gevallen waarin het onduidelijk is of de gevraagde documenten bestaan of waarin verdere verduidelijking nodig is voordat het onderzoeksteam van de Ombudsman de documenten in kwestie kan inzien. Wanneer van meet af aan duidelijk is dat het, om verhaal te halen bij de klager, nodig kan zijn een diepgaander onderzoek uit te voeren, wordt geen gebruik gemaakt van de Fast-Track-procedure ^[2].

Uit dit onderzoek is gebleken dat het voor klagers niet altijd duidelijk is welke zaken door de Fast-Track-procedure worden behandeld. Deze kwestie zal worden aangepakt.

c. Hoe de Fast-Track procedure werkt

Na ontvangst van een klacht registreert het Bureau van de Ombudsman de klacht en stuurt het een ontvangstbevestiging. Binnen vijf werkdagen na de registratie moet de Ombudsman een besluit nemen over de vraag of een onderzoek kan worden geopend in het kader van de versnelde procedure. Dit hangt af van verschillende factoren, waaronder de vraag of een klacht ontvankelijk is ^[3] of dat de Ombudsman redenen vindt om een onderzoek in te stellen ^[4].

Na het instellen van een onderzoek omvat de Fast-Track-procedure een aantal onderzoeksstappen, te beginnen met de tijdige inzage van de betrokken documenten en, in bepaalde gevallen, een ontmoeting met de betrokken instelling. De Ombudsman heeft regelingen getroffen met de EU-instellingen waardoor zij snel toegang heeft tot de documenten voor inzage (binnen 5 werkdagen na de opening van het onderzoek) en snel eventuele aanvullende opmerkingen van de instellingen kan ontvangen (binnen 15 werkdagen).

De Ombudsman streeft ernaar binnen 40 werkdagen (vanaf het moment waarop de klacht werd geregistreerd) tot een resultaat te komen in Fast-Track-zaken. Gedurende deze periode inspecteert het onderzoeksteam van de Ombudsman de documenten in kwestie en kan het verder overleg plegen met de instelling of het orgaan.

De Ombudsman bepaalt vervolgens of er ruimte is voor een snelle oplossing van de kwestie, door voor te stellen dat de instelling (delen van) de documenten openbaar maakt.

Indien de Ombudsman van oordeel is dat de EU-instelling de toegang tot het (de) document(en) niet had mogen weigeren, kan zij wanbeheer vaststellen en aanbevelen volledige of gedeeltelijke toegang tot de betrokken documenten te verlenen.

3.  Beoordeling van de prestaties

De volgende statistieken tonen de impact van de Fast-Track-procedure op de verwerkingstijden en de ontwikkeling van het aantal zaken. Dit deel bevat statistieken over de behandeling van alle zaken betreffende de toegang van het publiek en niet uitsluitend die welke in het kader van de versnelde procedure worden behandeld.

a. Aantal klachten

Van 1 september 2017 tot en met 31 augustus 2020 heeft de Ombudsman 252 klachten behandeld op het gebied van de toegang van het publiek tot documenten. In 189 van deze klachten opende de Ombudsman een onderzoek.

Het aantal klachten in verband met de toegang van het publiek is bijna verdubbeld van gemiddeld 45 per jaar in de jaren 2014 tot 2016 tot gemiddeld 82 per jaar tussen 2017 en 2019, toen de Fast-Track-procedure van kracht was.

Het totale jaarlijkse aantal klachten dat de Ombudsman ontving, is tussen 2014 en 2019 met ongeveer 20 % gestegen. Het aandeel klachten met betrekking tot de toegang tot documenten is tussen 2016 en 2017, toen de Fast-Track-procedure werd ingevoerd, aanzienlijk toegenomen.

b. Gemiddelde verwerkingstijd

Sinds de invoering van de Fast-Track-procedure is de gemiddelde tijd die nodig is voor de behandeling van zaken betreffende de toegang van het publiek aanzienlijk verkort. De drie belangrijkste fasen van de klachtenbehandeling zijn alle drie keer sneller sinds de invoering van de versnelde procedure: het nemen van het ontvankelijkheidsbesluit, de vaststelling van de beoordeling van de zaak door de Ombudsman en de definitieve afsluiting van de zaak.

De gemiddelde tijd voor “ontvankelijkheidsbesluiten” voor alle klachten met betrekking tot de toegang van het publiek tot documenten is nu meer dan drie keer sneller dan vóór de invoering van de procedure.

In het kader van de versnelde procedure tracht de Ombudsman ervoor te zorgen dat haar onderzoeken binnen 40 werkdagen leiden tot een besluit of resultaat (zoals een voorstel of aanbeveling voor een oplossing). De gemiddelde tijd waarbinnen verzoeken om toegang tot documenten tot een resultaat komen, is nu een derde van wat het was voordat de procedure in 2017 werd ingevoerd.

c. Fast-Track statistieken

Tussen 1 september 2017 en 31 augustus 2020 heeft de Ombudsman 148 klachten behandeld in het kader van de versnelde procedure. In 119 van deze klachten opende ze een onderzoek.

I. Wie zijn de klagers?

II. Welke instellingen waren betrokken?

Een grote meerderheid van de klachten die in het kader van de Fast-Track-procedure werden behandeld, werd ingediend tegen de Europese Commissie. De rest werd verspreid onder andere instellingen, organen, bureaus en agentschappen.

III. Resultaat

De meeste onderzoeken in het kader van de Fast-Track-procedure werden afgesloten met de bevinding dat er geen sprake was van wanbeheer. In ongeveer 30% van haar Fast-Track-onderzoeken deed de Ombudsman een voorstel voor een oplossing of een aanbeveling.

IV. Klachten behandeld binnen de indicatieve termijn

In totaal werd in twee derde van de Fast-Track-zaken het ontvankelijkheidsbesluit genomen binnen de indicatieve termijn van vijf werkdagen. Voor Fast-Track-zaken bedroeg de gemiddelde tijd tot de beslissing over de ontvankelijkheid zes werkdagen. De doelstelling van het Bureau voor het nemen van ontvankelijkheidsbesluiten in niet-snelspoorzaken is 30 kalenderdagen. Hieruit blijkt dat het Bureau de doelstelling van vijf werkdagen voor alle Fast-Track-zaken niet heeft gehaald, maar dat de ontvankelijkheidsbeslissing in de meeste gevallen veel sneller is genomen dan in niet-Fast-Track-zaken.

Bij 36 % van alle Fast-Track-onderzoeken werd de beoordeling van de Ombudsman ^[5] gepubliceerd binnen de indicatieve termijn van 40 werkdagen. Bij 55% van alle klachten werd binnen 60 werkdagen een beoordeling afgegeven. Over het algemeen bedroeg de gemiddelde tijd om een resultaat te bereiken voor Fast-Track-onderzoeken 67 werkdagen.

4.  Standpunten van belanghebbenden

In het kader van de evaluatie van de prestaties van de versnelde procedure heeft het Bureau van de Ombudsman verschillende belanghebbenden geraadpleegd die rechtstreeks ervaring hebben met de procedure, teneinde feedback te krijgen. Dit omvatte zowel klagers (van het maatschappelijk middenveld, de academische wereld en de media) als de Commissie, als de belangrijkste EU-instelling die het onderwerp is van onderzoeken van de Ombudsman naar documenten.

a. Bewustwording van de Fast-Track procedure

In het algemeen waren bijna alle geraadpleegde personen op de hoogte van de belangrijkste doelstellingen en leidende beginselen van de procedure. Er bestond enige onzekerheid over de vraag of de procedure van toepassing is op alle klachten over toegang tot documenten.

b. Perceptie van Fast-Track in de praktijk

Voor degenen die ervaring hadden met klachten voor en na de invoering van de procedure, waren zij van mening dat de behandeling van klachten door de Ombudsman sneller en gestroomlijnder was geworden. Over het algemeen vonden de geraadpleegden de communicatie met het Bureau van de Ombudsman doeltreffend en nuttig, zodat zij het proces konden volgen.

De grootste waargenomen impact lijkt te zijn om de instelling sneller met het verzoek om te gaan: dingen in beweging krijgen waar er een vertraging is. In het algemeen beschouwden de correspondenten de versnelde procedure als een doeltreffende manier om ervoor te zorgen dat de instellingen geen onnodige vertraging oplopen bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek. Waar zich vertragingen voordeden, was het echter niet altijd meteen duidelijk waarom dit het geval was. Sommige respondenten merkten op dat de Ombudsman de instellingen vaak verlengingen van de termijnen toekent, zelfs wanneer er al vertragingen zijn geweest.

Anderzijds waren sommige respondenten bezorgd dat een snellere verwerkingstijd zou betekenen dat de Ombudsman geen tijd zou hebben om klachten grondig te onderzoeken en alle juridische argumenten van de klager en de instelling naar behoren te behandelen.

Klachten bij de Ombudsman, met name wanneer deze in het kader van het snelle traject worden behandeld

procedure, werden gezien als een minder risicovol en sneller alternatief voor gerechtelijke procedures en konden worden gebruikt in gevallen waarin het succes onzeker was. Dit bleek met name het geval te zijn voor klagers die niet over de financiële middelen beschikten om een gerechtelijke procedure in te leiden.

De Commissie van haar kant heeft erop gewezen dat de termijnen van de Fast-Track-procedure weliswaar zeer kort zijn (met name de controle van documenten binnen vijf werkdagen na het verzoek), maar dat zij in de overgrote meerderheid van de gevallen aan deze termijnen kan voldoen.

c. Voorgestelde verbeteringen

Een punt van zorg van verschillende respondenten was dat het niet duidelijk is wanneer de Ombudsman de versnelde procedure gebruikt voor de behandeling van klachten over de toegang tot documenten. Er werd voorgesteld de klagers mee te delen of de Fast-Track-procedure is toegepast, zodat zij de duur van tevoren kunnen voorspellen.

Hoewel de behandeling van klachten door de Ombudsman mogelijk sneller is verlopen wat betreft de toegang tot documenten, vroegen sommige respondenten zich af of dit ten koste was gegaan van de behandeling van de inhoud van de klacht. Hoewel zij met name sneller door de instelling op hun verzoek kunnen worden beantwoord, krijgen zij mogelijk geen toegang tot de documenten.

Sommige respondenten vroegen zich af of de Ombudsman de instelling termijnverlengingen moet toestaan in klachten die verband houden met vertragingen bij de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten.

Sommige respondenten waren van mening dat de procedure en het formulier voor het indienen van klachten op de website van de Ombudsman kunnen worden verbeterd (sommige respondenten stelden een afzonderlijk, specifiek klachtenformulier voor de toegang tot documenten voor klachten voor). Anderen stelden voor meer informatie over de toegang tot documenten in het algemeen te verstrekken op de website van de Ombudsman.

De Commissie verklaarde dat zij, aangezien zij zich nog steeds aanpast aan de nieuwe procedure, er de voorkeur aan geeft dat de Ombudsman deze procedure niet opnieuw wijzigt.

5.  Conclusie

a. Wat werkt goed?

De Fast-Track-procedure heeft geleid tot een aanzienlijke verkorting van de verwerkingstijden. Gemiddeld werden klachten in verband met de toegang van het publiek tot documenten in 2019 drie keer sneller afgehandeld dan vóór de invoering van de procedure. Hoewel de behandeling van klachten door de Ombudsman over het algemeen veel sneller en efficiënter is geworden, is dit met name het geval in Fast-Track-zaken.

De procedure trok een groter aantal klagers aan, in wezen een verdubbeling van het aantal klachten over de toegang van het publiek tot documenten.

Belanghebbenden waren over het algemeen tevreden over de Fast-Track-procedure. Zij prezen de snelheid van de procedure en de algemene kwaliteit van het werk van de Ombudsman.

b. Wat kan verbeterd worden?

Hoewel de Fast-Track-procedure over het algemeen een succes is, is er op bepaalde gebieden ruimte voor verbetering.

• De gemiddelde verwerkingstijd van alle Fast-Track klachten is 67 werkdagen. Hoewel de verwerkingstijden aanzienlijk zijn verkort, heeft de Ombudsman in slechts 36 % van alle Fast-Track-zaken haar beoordeling binnen de geplande termijn van 40 werkdagen afgerond.^[6]  Dit is
  deels het gevolg van het succes van de Fast-Track-procedure. Het feit dat het bureau van de Ombudsman relatief klein is, betekent dat het niet altijd binnen de voorziene termijn kon omgaan met onvoorziene stijgingen van klachten. De Ombudsman heeft deze kwestie reeds aangepakt door de omvang van het team dat klachten behandelt in verband met de toegang van het publiek tot documenten, te vergroten. Daarnaast zijn er nog andere factoren die tot vertragingen leiden, zoals de noodzaak om het antwoord van de betrokken instellingen af te wachten.
  Het blijft echter een uitdaging om te voldoen aan de 40-werkdagentijdlijn voor Fast-Track-klachten. Het kan de moeite waard zijn om na te denken over de vraag of dit indicatieve tijdschema moet worden verhoogd, om klagers meer zekerheid te bieden en er tegelijkertijd voor te zorgen dat een mogelijke verhoging niet wordt gebruikt als rechtvaardiging om zaken met betrekking tot de toegang tot documenten minder snel te behandelen.
• Uit de raadpleging van belanghebbenden bleek dat er enige verwarring bestond over wat wel en niet als een Fast-Track-klacht wordt beschouwd.  Dit doet de vraag rijzen of het raadzaam is bepaalde klachten als “snelspoor” aan te wijzen, en andere niet, en of het klagers meer duidelijkheid kan verschaffen om aan te geven dat de Ombudsman probeert alle klachten over toegang tot documenten zo snel mogelijk te behandelen.

c. Weg vooruit

De Ombudsman blijft zich inzetten om niet alleen tijdig resultaten te boeken, maar ook om de best mogelijke oplossing voor de klager te vinden.

Na deze evaluatie zal de Ombudsman:

• De processen waar mogelijk blijven stroomlijnen om klachten met betrekking tot toegangsdocumenten zo efficiënt mogelijk te behandelen.
• Beoordeel of het beter zou zijn om simpelweg te zeggen dat de Ombudsman probeert alle klachten over toegang tot documenten zo snel mogelijk te behandelen, op basis van een indicatief tijdschema, in plaats van het proces een speciale aanwijzing te geven.
• Als het Fast-Track-proces wordt gehandhaafd, overweeg dan een mogelijke verlenging van de termijn van 40 werkdagen en ontwikkel duidelijkere criteria met betrekking tot de soorten zaken die in het kader van de Fast-Track-procedure moeten worden behandeld.  
• Bepaal of het nodig kan zijn om definitievere richtsnoeren vast te stellen over het tijdstip waarop instellingen de termijn moeten verlengen.

 

---

[1] Voor de meeste instellingen, organen en instanties van de EU zijn de desbetreffende regels inzake de toegang van het publiek tot documenten opgenomen in Verordening (EG) nr. 1049/2001. Dit beginsel komt tot uiting in de verordening, waarin is bepaald dat verzoeken om toegang tot documenten onverwijld en in elk geval binnen 15 werkdagen na de registratie van een verzoek moeten worden behandeld. De verordening is te vinden op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Het kan ook nodig zijn om een zaak niet als “snelspoor” aan te wijzen indien een instelling vanwege haar structuur vereist dat haar standpunt opnieuw formeel wordt gevraagd naast haar oorspronkelijke antwoord aan de aanvrager.

[3] Om ontvankelijk te zijn, moeten klachten voldoen aan bepaalde voorwaarden van artikel 2 van het Statuut van de Ombudsman. Deze omvatten onder meer de verplichting om bij de respectieve instelling een confirmatief verzoek om toegang tot documenten in te dienen alvorens een klacht in te dienen.

[4] De Ombudsman kan bijvoorbeeld vaststellen dat een ander orgaan beter in staat is de klacht te behandelen (artikel 3, lid 3, van de uitvoeringsbepalingen van de Ombudsman).

[5] Oplossingsvoorstel, aanbeveling of besluit tot sluiting.

[6] Registratie tot sluitingsbeslissing, oplossing of aanbeveling. De gemiddelde verwerkingstijd van zaken binnen de termijn bedroeg 26 werkdagen.