Achtergrond van de klacht

1. Klager is een onderzoeker aan een Duitse universiteit die onderzoek deed naar de manier waarop de Europese Commissie omgaat met de ongeoorloofde openbaarmaking van documenten door haar eigen personeel (zogenaamde “lekken”). Hij verzocht de Commissie om toegang [1] tot relevante documenten van 2006 tot 2015 door middel van twee verzoeken om toegang.

2. Het eerste verzoek van de klager om toegang had betrekking op documenten die melding maakten van veiligheidsonderzoeken naar “potentiële lekkage, verkeerde behandeling of compromittering van gevoelige niet-gerubriceerde informatie”[2] voor de periode 2006-2015. De Commissie weigerde toegang, aangezien het gevoelige documenten betrof [3] en de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen [4]. Klager verzocht de Commissie dit besluit in maart 2017 te herzien. Hij stelde ook voor het verzoek te beperken “in het licht van de mogelijke administratieve lasten”. Als voorbeeld stelde hij een mogelijke limiet voor het tijdsbestek voor.

3. In het tweede verzoek om toegang verzocht klager om toegang tot de notulen van de wekelijkse vergaderingen van kabinetshoofden en van de wekelijkse vergaderingen van directeuren-generaal voor 2006-2015 die betrekking hadden op documentlekken of waar maatregelen tegen lekken werden besproken. Hij gaf aan dat hij alleen toegang wilde tot de delen van de documenten die betrekking hadden op deze kwesties en hun context. De Commissie heeft ruime gedeeltelijke toegang verleend tot de wekelijkse vergaderingen van de directeuren-generaal. Voor de wekelijkse vergaderingen van de kabinetshoofden heeft de Commissie de termijn verlengd en, na herinneringen van klager, op hem gereageerd. Zij had 72 documenten geïdentificeerd die binnen het toepassingsgebied van het verzoek vielen en de toegang tot de documenten geweigerd omdat zij verwezen naar interne overwegingen over gevoelige aangelegenheden en omdat openbaarmaking de bescherming van de openbare veiligheid zou ondermijnen [5]. Klager verzocht de Commissie haar besluit in juni 2017 te herzien.

4. De Commissie heeft de termijn voor de beantwoording van beide verzoeken om een nieuw onderzoek van de klager meermaals verlengd. Klager stuurde de Commissie vele herinneringen en deelde haar mee dat hij onder tijdsdruk stond om zijn “definitieve onderzoeksoutput” in te dienen [6].

5. In september 2017 wendde klager zich tot de Ombudsman omdat hij voor geen van zijn herzieningsverzoeken een antwoord van de Commissie had ontvangen. Klager wilde dat de Commissie een zo ruim mogelijke toegang tot de gevraagde documenten zou verlenen. Hij was ook bezorgd over het feit dat de Commissie de termijnen voor de behandeling van de verzoeken om toegang niet in acht had genomen, zowel in de initiële fase als in de toetsingsfase.

6. In de loop van het onderzoek heeft de Ombudsman verschillende documenten geïnspecteerd. De Commissie beantwoordde uiteindelijk de verzoeken om een nieuw onderzoek van klager en zond haar antwoorden door aan de Ombudsman. De Ombudsman ontving de opmerkingen van klager over het standpunt van de Commissie. De Ombudsman was niet overtuigd door de argumenten van de Commissie om geen ruimere toegang tot de documenten te verlenen. Zij deed daarom een aanbeveling [7] aan de Commissie om de verzoeken van klager opnieuw te beoordelen met het oog op het verlenen van ruimere toegang zonder verder uitstel. In dit besluit wordt rekening gehouden met het advies van de Commissie over de aanbeveling van de Ombudsman en met de opmerkingen van klager.

Aanbeveling van de Ombudsman

7. Bij de behandeling van het eerste verzoek om toegang, dat betrekking had op veiligheidsonderzoeken, heeft de Commissie de reikwijdte van het verzoek beperkt, nadat de klager zich bereid had verklaard de reikwijdte te beperken, maar zonder de klager te raadplegen over de details van de beperking die hij had aangebracht. Zij heeft alleen gekeken naar de periode van maart 2015 tot de registratie van het verzoek om een nieuw onderzoek en heeft zes veiligheidsonderzoeken vastgesteld. De Commissie heeft de toegang tot alle documenten geweigerd, aangezien openbaarmaking de bescherming van de openbare veiligheid [8], het doel van onderzoeken [9] en de persoonlijke levenssfeer en integriteit van het individu [10] zou ondermijnen, en aangezien openbaarmaking het besluitvormingsproces van de Commissie [11] ernstig zou ondermijnen. De Commissie achtte geen hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt.

8. De Ombudsman was van mening dat de Commissie ten onrechte eenzijdig de reikwijdte van het verzoek om toegang van klager had beperkt. Klager had een aanbod gedaan om de reikwijdte van zijn verzoek in de tijd te beperken, maar de Commissie heeft klager in dit verband nooit geraadpleegd [12]. Bovendien verschilde de door de Commissie gekozen periode (na de inwerkingtreding van het besluit van de Commissie van 2015, waarnaar hierboven in voetnoot 2 wordt verwezen) aanzienlijk van die welke door de klager werd gespecificeerd (2006-2015).

9. Wat de bescherming van de openbare veiligheid betreft, was de Ombudsman van mening dat de Commissie de relevante regels te ruim heeft uitgelegd, aangezien “openbare veiligheid” betrekking heeft op sociale, economische en fysieke bedreigingen, zoals terrorisme, voor de nationale veiligheid van de lidstaten, in plaats van op interne veiligheidsrisico’s binnen een instelling of organisatie.

10. Met betrekking tot het tweede verzoek om toegang, dat betrekking had op de notulen van de kabinetschefvergaderingen, heeft de Commissie vastgesteld dat slechts 27 van de oorspronkelijke 72 documenten binnen het toepassingsgebied van het verzoek vielen. Deze documenten bevatten inhoud die buiten het toepassingsgebied van het verzoek viel, zodat slechts gedeeltelijke toegang kon worden verleend.

11. De Ombudsman was van mening dat de Commissie documenten die tijdens haar onderzoek buiten het toepassingsgebied van het verzoek vielen, terecht had uitgesloten.

12. Wat de redactie van de overige 27 documenten betreft, constateerde de Ombudsman dat de Commissie te restrictief was geweest toen zij bepaalde welke informatie buiten het toepassingsgebied van het verzoek viel.

13. De Ombudsman stelde derhalve vast dat de Commissie de reikwijdte van beide verzoeken om toegang ten onrechte had beperkt en dat dit wanbeheer vormde. Zij doet de Commissie de volgende aanbeveling:

De Commissie moet de verzoeken van klager onverwijld opnieuw beoordelen met het oog op het verlenen van ruimere toegang tot documenten, die alleen in overleg met klager mag worden beperkt, en in het licht van de opmerkingen van de Ombudsman over de uitzondering inzake openbare veiligheid.

14. In antwoord hierop verklaarde de Commissie dat haar eigen analyse juridisch correct was. Zij merkte ook op dat zij de reikwijdte van het eerste verzoek pas had beperkt nadat de klager het als optie had aangevoerd. Wat het tweede verzoek betreft, was de Commissie van mening dat zij de reikwijdte van het verzoek van klager niet te strikt had uitgelegd. De Commissie was niet van mening dat opmerkingen die “geen specifieke overweging of onderzoek met argumenten van [de kwestie van lekken] bevatten” vallen onder het toepassingsgebied van “het bespreken van de kwestie van lekken” zoals de klager in zijn verzoek om toegang heeft verklaard. Voorts was zij niet van mening dat de opmerking “dat verdere lekken het imago van de instelling zouden kunnen schaden” binnen het toepassingsgebied viel van een verzoek om “informatie over lekken in het verleden”.

15. Klager maakte opmerkingen over het antwoord van de Commissie. Hij herhaalde zijn oorspronkelijke bezorgdheid over vertragingen en de inhoud van het antwoord van de Commissie. Hij herhaalde dat de Commissie de reikwijdte van zijn verzoek om toegang niet kon beperken zonder hem vooraf te raadplegen. Bovendien had de Commissie de termijn niet beperkt, maar gewijzigd. Klager was het ook niet eens met de interpretatie van de Commissie van “bespreking”, die volgens hem veel te strikt was geïnterpreteerd bij het bepalen van de reikwijdte van zijn verzoek om toegang. Hij uitte zijn bezorgdheid over het feit dat de Commissie de door hem aan de orde gestelde punten niet heeft behandeld en de aanbeveling van de Ombudsman niet heeft opgevolgd.

Beoordeling van de Ombudsman na de aanbeveling  

16. De Ombudsman betreurt het dat de Commissie haar aanbeveling om de verzoeken om toegang van het publiek opnieuw te beoordelen, niet heeft opgevolgd. De Commissie is niet ingegaan op de in de aanbeveling uiteengezette argumenten, met name met betrekking tot de juiste interpretatie van de uitzondering inzake openbare veiligheid.

17. De Ombudsman blijft bij haar standpunt dat de Commissie ten onrechte de reikwijdte van het eerste verzoek om toegang van klager heeft beperkt zonder hem te raadplegen. Bovendien was het onredelijk om deze termijn te beperken tot een periode die buiten de werkingssfeer van zijn oorspronkelijke verzoek viel.

18. De Ombudsman blijft ook bij haar standpunt dat de Commissie te restrictief was geweest bij het redigeren van de documenten met betrekking tot het tweede verzoek om toegang, zoals blijkt uit de hierboven uiteengezette enge definitie van de Commissie van “besprekingen”.

19. Wat de inhoudelijke analyse van de documenten betreft, is de Ombudsman het niet eens met de Commissie dat de toepassing van de uitzondering inzake openbare veiligheid juridisch correct was. Na inzage van de documenten aanvaardt de Ombudsman niet dat de uitzondering inzake openbare veiligheid naar behoren kan worden ingeroepen, aangezien de documenten geen operationele informatie bevatten over de wijze waarop de Commissie omgaat met lekken en deze voorkomt. De informatie in de documenten is veeleer zeer beknopt en openbaarmaking zou het vermogen van de Commissie om lekken op te sporen of te voorkomen niet ondermijnen, zelfs niet indien dat als een kwestie van “openbare veiligheid” zou moeten worden beschouwd. Daarom bevestigt de Ombudsman dat de uitzondering inzake openbare veiligheid volgens haar niet van toepassing is.

20. De Ombudsman acht het passend haar opmerkingen over haar aanbeveling in deze zaak te herhalen. De Ombudsman heeft bij vele gelegenheden positief gereageerd op de toegenomen transparantie van de Commissie-Juncker. Zij vindt het dan ook teleurstellend dat een burger die zich bezighoudt met legitiem academisch werk tot nu toe zo'n slechte ervaring had moeten hebben met zijn verzoek om toegang tot documenten. De klager heeft blijk gegeven van volharding, maar het is begrijpelijk dat andere burgers het hebben opgegeven wanneer zij met dergelijke vertragingen werden geconfronteerd en een ongunstig beeld hebben behouden van de openheid en verantwoordingsplicht van een belangrijke EU-instelling. De Commissie moet altijd rekening houden met het reputatierisico van het behandelen van legitieme verzoeken op een manier die niet voldoet aan de hoge normen die worden verwacht.

Conclusie

Gezien de afwijzing door de Commissie van haar aanbeveling om de verzoeken van klager om toegang van het publiek tot documenten opnieuw te beoordelen, sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

De onrechtmatige beperking door de Commissie van de reikwijdte van de verzoeken en de buitensporige bewerking van de documenten waartoe zij gedeeltelijke toegang heeft verleend, vormen wanbeheer.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily OʹReilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 03/07/2018

[1] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145 van 31.5.2001, blz. 43).

[2] Overeenkomstig artikel 13 van besluit 2015/443 van de Commissie van 13 maart 2015 inzake veiligheid binnen de Commissie (PB 2015, L 72, blz. 41) moeten dergelijke veiligheidsonderzoeken worden gedocumenteerd.

[3] Artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[4] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[5] Artikel 4, lid 1, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Voor meer informatie over de achtergrond van de klacht, de argumenten van de partijen en het onderzoek van de Ombudsman wordt verwezen naar de volledige tekst van de aanbeveling van de Ombudsman, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/87426/html.bookmark

[7] De aanbeveling van de Ombudsman is beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/87426/html.bookmark

[8] Artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[9] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[10] Artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[11] Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[12] Artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 biedt de instelling de mogelijkheid om het toepassingsgebied te beperken in geval van zeer grote verzoeken om toegang. Zij kan het toepassingsgebied niet eenzijdig beperken voordat zij met de klager overleg pleegt en probeert een billijke oplossing te vinden.