Achtergrond van de klacht

1. Klager, een lid van het Europees Parlement, wilde informatie over de contacten die de Europese Commissie had met particuliere IT-bedrijven bij de voorbereiding van haar voorstel voor de EU-richtlijn persoonsgegevens van passagiers (PNR-richtlijn)^[1]. Daartoe verzocht zij in het kader van de EU-verordening inzake toegang tot documenten (Verordening (EG) nr. 1049/2001)^[2] om “alle documenten van de Commissie betreffende vergaderingen en lobbycontacten van commissarissen en ambtenaren van de Commissie met (...) ondernemingen die gespecialiseerd zijn in het opzetten en onderhouden van systemen voor persoonsgegevens van passagiers (PNR) en/of geavanceerde passagiersinformatie (API) tussen 2010 en heden”.

2. De Commissie heeft na bewerking van persoonsgegevens [3] gedeeltelijke toegang verleend tot drie brieven tussen haar en een onderneming en tot twee verslagen over vergaderingen met belanghebbenden uit de sector, georganiseerd door het directoraat Migratie en Binnenlandse Zaken van de Commissie (DG HOME).

3. De klager verzocht om een nieuw onderzoek [4] van het besluit van de Commissie en wees erop dat de Commissie geen e-mails had geïdentificeerd die binnen het toepassingsgebied van het verzoek vielen.

4. Na een hernieuwde, gerichte zoektocht naar e-mails heeft de Commissie nog eens 19 documenten geïdentificeerd die binnen het toepassingsgebied van het verzoek van de klager vielen, namelijk e-mails die werden uitgewisseld tussen DG HOME en een aantal ondernemingen. Na de auteurs van sommige e-mails [5] te hebben geraadpleegd en haar eigen onderzoek te hebben verricht, heeft de Commissie ruime gedeeltelijke toegang verleend tot de nieuw geïdentificeerde documenten, onder voorbehoud van het onleesbaar maken van persoonsgegevens en commercieel gevoelige gegevens.

5. Voor één e-mail van 9 februari 2015 van een IT-bedrijf aan een personeelslid van DG HOME heeft de Commissie een deel van de inhoud onleesbaar gemaakt. De geredigeerde zin in de vrijgegeven e-mail luidt als volgt: “We hebben onlangs een overeenkomst gesloten om te voorzien in [geredigeerde]”. De Commissie voerde aan dat de redactie gerechtvaardigd was op grond van de uitzondering voor de bescherming van commerciële belangen in Verordening (EG) nr. 1049/2001 [6].

6. De Commissie heeft uitgelegd dat “de geredigeerde delen verwijzen naar de klanten” van die onderneming “en naar haar contacten”. Zij was van mening dat “deze informatie inderdaad commerciële waarde [had], met name in de concurrentiecontext waarin verschillende ondernemingen met elkaar concurreren om een contract”, en dat de openbaarmaking ervan de “commerciële belangen van de onderneming ten aanzien van haar klanten en haar commerciële strategie, die van groot belang zijn voor haar commerciële activiteiten”, zou ondermijnen.

7. De Commissie zei dat zij had onderzocht of er een openbaar belang bij openbaarmaking bestond dat zwaarder kon wegen dan de commerciële belangen die door de uitzondering werden beschermd, en dat zij de vrijgave van de volledige e-mail had gerechtvaardigd. De Commissie zei dat klager in haar verzoek om een nieuw onderzoek geen dergelijk openbaar belang had vastgesteld en dat de Commissie evenmin in staat was een dergelijk openbaar belang vast te stellen. De Commissie concludeerde derhalve dat “in dit geval het algemeen belang beter gediend is door de delen van documenten [...] niet openbaar te maken in overeenstemming met de belangen die worden beschermd door de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001”.

8. Op 24 oktober 2016 wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderzoek

9. De Ombudsman opende een onderzoek naar de volgende kwesties:

i) De Commissie heeft ten onrechte geweigerd het publiek volledige toegang te verlenen tot een e-mail die zij tijdens de voorbereiding van het voorstel van de Commissie voor de PNR-richtlijn van een IT-bedrijf had ontvangen.

ii) Nadat de Commissie aanvullende relevante documenten over het nieuwe onderzoek had vastgesteld, heeft zij klager niet in de gelegenheid gesteld om een nieuw onderzoek te verzoeken van haar besluit om volledige toegang tot de e-mail in kwestie te weigeren.

10. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft het dossier van de Commissie geïnspecteerd en twee follow-upvergaderingen met de Commissie gehouden. Vervolgens vroeg de Ombudsman de Commissie of zij zou overwegen een deel van de onleesbare informatie openbaar te maken. De Commissie heeft op dit verzoek geantwoord en klager heeft vervolgens opmerkingen over het antwoord van de Commissie ingediend.

11. De Commissie weigerde aanvankelijk meer van de betrokken straf openbaar te maken. Na de betrokken IT-onderneming opnieuw te hebben geraadpleegd en toestemming te hebben verkregen, stemde de Commissie er uiteindelijk mee in een deel van de geredigeerde informatie openbaar te maken. Dit betrof de contractuele partner van de onderneming en het doel van de overeenkomst zoals vermeld in de reeds bekendgemaakte delen . De Commissie herhaalde dat het resterende niet openbaar gemaakte deel van die zin, dat betrekking had op de commerciële strategie van de onderneming, om de in haar beschikking uiteengezette redenen niet openbaar kon worden gemaakt.

12. In het besluit van de Ombudsman wordt rekening gehouden met de argumenten en standpunten die de partijen in alle fasen van het onderzoek naar voren hebben gebracht.

Weigering van de Commissie om het publiek volledige toegang te verlenen tot een e-mail die zij heeft ontvangen tijdens de voorbereiding van de richtlijn persoonsgegevens van passagiers

13. De Ombudsman erkent dat de Commissie na haar tussenkomst meer delen van de straf heeft bekendgemaakt waartoe klager volledige toegang heeft gevraagd. Na inzage van het document kan de Ombudsman bevestigen dat de resterende niet-openbaar gemaakte informatie verband houdt met de commerciële strategie van de onderneming. Zij aanvaardt de redenen die de Commissie aanvoert om haar standpunt te rechtvaardigen dat openbaarmaking van deze informatie de commerciële belangen van de onderneming zou ondermijnen.

14. De Ombudsman is derhalve van mening dat de Commissie passende maatregelen heeft genomen om de eerste door klager aan de orde gestelde kwestie op te lossen en heeft voldaan aan dit aspect van de klacht, namelijk de niet-openbaarmaking van een deel van de e-mail.

Mogelijkheid om te verzoeken om een nieuwe herziening van het besluit tot weigering van toegang tot documenten

15. Klager voerde aan dat wanneer de Commissie naar aanleiding van een verzoek om een nieuw onderzoek nieuwe documenten vaststelt en volledige of gedeeltelijke toegang tot die documenten weigert, zij de aanvrager in de gelegenheid moet stellen zijn besluit met betrekking tot die documenten opnieuw te onderzoeken.

Beoordeling door de Ombudsman

16. Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet in een procedure in twee fasen. Indien het oorspronkelijke antwoord van de instelling op een verzoek om toegang tot documenten niet leidt tot volledige openbaarmaking, heeft de aanvrager het recht de instelling te verzoeken haar standpunt te heroverwegen [7].  Het definitieve standpunt dat dan wordt ingenomen, kan extern worden getoetst door het Hof van Justitie van de EU of door de Ombudsman.

17. Zoals in casu is het mogelijk dat de instelling bij heroverweging van haar oorspronkelijke antwoord meer documenten identificeert die binnen de werkingssfeer van het oorspronkelijke verzoek om toegang vallen. Naar het oordeel van de klager moeten verzoekers in dergelijke gevallen de mogelijkheid hebben een nieuw onderzoek in te stellen met betrekking tot de nieuw ingehouden documenten of delen van documenten.

18. De Ombudsman merkt op dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet in een dergelijke bepaling voorziet. Hoewel het standpunt van de klager begrijpelijk en logisch is, weerspiegelt het niet de duidelijke bepalingen van de verordening. De beschikbaarheid van externe toetsing, zoals door de klager opgenomen in haar benadering van de Ombudsman, biedt klagers de gelegenheid om de weigering van de instelling aan te vechten en er opmerkingen over te maken. Het proces van externe toetsing vereist dat de instelling haar standpunt motiveert, hetgeen de instelling impliciet ertoe aanzet haar besluit om het desbetreffende document of een deel ervan achter te houden, te herzien.

19. In deze omstandigheden is de Ombudsman van oordeel dat de Commissie geen wanbeheer heeft gepleegd omdat zij klager geen verder onderzoek heeft aangeboden van de ingehouden delen van de nieuw gevonden documenten. In andere omstandigheden zou een klacht kunnen worden ingediend over de toereikendheid van de oorspronkelijke zoekopdracht naar documenten die binnen het toepassingsgebied van het oorspronkelijke verzoek uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vallen, maar in dit geval is een onderzoek naar dat aspect niet gerechtvaardigd.

Conclusies

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende conclusie:

De Commissie heeft naar aanleiding van de interventie van de Ombudsman passende maatregelen genomen om de eerste door klager aan de orde gestelde kwestie op te lossen.

Er was geen sprake van wanbeheer door de Commissie met betrekking tot de tweede kwestie die door klager aan de orde werd gesteld.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily OʹReilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 19/12/2017

^[1] Richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit (PB L 119 van 4.5.2016, blz. 132).

[2] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145 van 31.5.2001, blz. 43).

[3] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

^[4] Door een "bevestigend verzoek" in te dienen op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[5] Overeenkomstig artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Artikel 4, lid 2, eerste streepje.

[7] Artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 verleent de verzoeker het recht om een verzoek tot herziening van het besluit van de instelling in te dienen door een „bevestigend verzoek” in te dienen.