De achtergrond

1. De klager is een werknemer van een EU-agentschap, die momenteel wordt gescheiden van een werknemer bij de Europese Investeringsbank (EIB). Het echtpaar heeft een kind. De bevoegde nationale rechter heeft bepaald dat het kind tijdens de lopende echtscheidingsprocedure bij de moeder (de klager) moet verblijven. Het besluit bevatte geen voorlopige regelingen voor de financiële ondersteuning van het kind.

2. De echtgenoot van klager ontvangt een gezinstoelage en een kindertoelage van de EIB. Naar aanleiding van het arrest van de nationale rechter heeft klager de EIB verzocht deze toelagen rechtstreeks aan haar te betalen in plaats van aan haar echtgenoot.

3. De EIB zei dat haar interne regels bepalen dat de gezinstoelage alleen aan EIB-personeelsleden mag worden betaald; de kinderbijslag wordt echter betaald aan de persoon die het gezag over het kind heeft. Zij verklaarde dat de beslissing van de rechter alleen betrekking had op de woonplaats van het kind en dat het gezag over het kind werd verdeeld tussen de ouders, in afwachting van de definitieve beslissing in de echtscheidingsprocedure. De EIB concludeerde dat de kindertoelage zou worden betaald overeenkomstig de toepasselijke regels, d.w.z. aan de EU-ambtenaar met het hogere basissalaris, in dit geval de vader. Om deze redenen heeft de EIB het verzoek van klager afgewezen.

4. De Ombudsman opende een onderzoek naar de bezorgdheid van klager dat de EIB haar besluit ten onrechte had gebaseerd op de kinderbijslag, in plaats van op de wettelijk voorgeschreven verblijfplaats van het kind. In het onderzoek werd onderzocht of dit besluit in overeenstemming was met de eigen uitvoeringsvoorschriften van de EIB en met de uitvoeringsbepalingen van de Europese Commissie inzake gezinstoelagen. In het onderzoek werd ook het verzoek van klager beoordeeld dat de EIB ten minste 50 % van de toelagen rechtstreeks aan haar moest betalen, aangezien zij had erkend dat zij gezamenlijk het gezag over het kind had [1].

Het besluit van de EIB om haar toewijzing van de kinderbijslag te baseren op het gezagsrecht en niet op de verblijfplaats van een kind

Voorstel van de Ombudsman voor een oplossing

5. De Ombudsman stelde vast dat het besluit van de EIBʹ om de gezinstoelage aan de echtgenoot van klager te betalen, in afwachting van de afronding van de lopende echtscheidingsprocedure, in overeenstemming was met de toepasselijke regels.

6. De Ombudsman merkte ook op dat volgens de regels van de EIB [2] een kinderbijslag wordt toegekend wanneer een ouder daadwerkelijk voorziet in het onderhoud van het kind, wat in de praktijk betekent dat het kind bij de ouder woont of dat de ouder de dagelijkse kosten van levensonderhoud van het kind ondersteunt. De EIB heeft verklaard dat deze twee criteria in casu niet samenvallen. De EIB definieerde haar interpretatie van het begrip "gezag" als "het vervullen van de zorgplicht met economische middelen". De EIB was van mening dat het verlenen van financiële steun aan het kind (bewaring) prevaleert boven de kwestie van de woonplaats om te bepalen aan wie de kinderbijslag moet worden toegekend.

7. De Ombudsman was van mening dat deze interpretatie zou impliceren dat, indien het gezag wordt gedeeld, ook de wettelijke verplichting tot financiële ondersteuning van het kind moet worden gedeeld. Zij wees erop dat, aangezien de EIB heeft toegegeven dat de vader van het kind vrijwillig de kosten van het levensonderhoud van het kind deelde, het billijk zou zijn dat de ouders ook de kinderbijslag zouden delen, totdat de bevoegde nationale rechter uiteindelijk over de kwestie van het gezag zou beslissen.

8. Daarom heeft de Ombudsman op 29 juni 2015 het volgende voorstel voor een oplossing gedaan:

"In afwachting van de definitieve beslissing van de nationale rechter over het gezagsrecht in de lopende echtscheidingsprocedure, moet de EIB de klager de helft van de kinderbijslag betalen".

9. Daarnaast moedigde de Ombudsman de EIB aan haar regels inzake kinderbijslag te wijzigen om beter rekening te houden met de huidige realiteit en praktijken in echtscheidingsprocedures. Zij stelde voor dat de EIB zich zou kunnen laten leiden door de desbetreffende regels van de Europese Commissie, die uitdrukkelijk voorzien in de verdeling van de toelagen in gevallen waarin i) het gezag over het kind wordt gedeeld door twee personen, en ii) er geen gerechtelijk of ander bevel van een bevoegde administratieve autoriteit is gegeven [3].

10. De EIB stemde er in haar antwoord van 7 september 2015 mee in haar regels inzake kinderbijslag te herzien en deelde de Ombudsman mee dat zij dit proces zo spoedig mogelijk zou afronden. Zij stelde echter dat zij klager de helft van de kinderbijslag niet kon betalen zonder zijn algemene personeelsstatuut te wijzigen, aangezien dit een schending van het beginsel van gelijke behandeling zou vormen en juridisch zou kunnen worden aangevochten.

11. Klager was ingenomen met de voorgestelde wijzigingen van de regels van de EIB, maar uitte haar ontevredenheid over de weigering van de EIB om haar de helft van de kinderbijslag toe te kennen.

Aanbeveling van de Ombudsman 

12. De Ombudsman was ingenomen met de toezegging van de EIBʹ om haar regels inzake kinderbijslag te wijzigen, en drong er bij haar op aan dit zo spoedig mogelijk te voltooien. Zij betreurt echter dat de EIB haar voorstel voor een oplossing heeft verworpen.

13. In tegenstelling tot het standpunt van de EIB was de Ombudsman niet van mening dat de EIB andere EIB-werknemers en hun echtgenoten zou discrimineren indien zij klager de helft van de kinderbijslag zou betalen, aangezien niets de EIB zou beletten hen ook op dezelfde manier te behandelen als klager. De EIB heeft het standpunt van de Ombudsman niet betwist dat de EIBʹs-regels weliswaar niet uitdrukkelijk voorzien in de verdeling van de kinderbijslag, maar deze mogelijkheid ook niet uitsluiten. Bovendien was de Ombudsman het er niet mee eens dat de mogelijkheid van een beroep in rechte de EIB ervan zou moeten weerhouden een correct en eerlijk besluit te nemen.

14. De Ombudsman wees er verder op dat het, gezien de omstandigheden van dit specifieke geval - namelijk wanneer er een formeel besluit over de verblijfplaats van het kind is genomen en de bevoegde nationale rechterlijke instanties hebben erkend dat beide ouders moeten bijdragen aan het onderhoud van het kind - evenredig en redelijk leek dat de helft van de kindertoelage wordt betaald aan elk van de personen die het gezag over het kind delen.

15. De Ombudsman was van oordeel dat de argumenten van de EIB om haar voorstel voor een oplossing af te wijzen, niet overtuigend waren. Zij was van mening dat de benadering van de EIB onjuist en oneerlijk was ten opzichte van klager en niet in overeenstemming was met haar eigen regels. Zij stelde vast dat dit wanbeheer vormde.

16. Daarom heeft de Ombudsman op 18 juli 2016 overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman de volgende aanbeveling gedaan:

"In afwachting van de definitieve beslissing van de nationale rechter over het gezagsrecht in de lopende echtscheidingsprocedure, moet de Europese Investeringsbank vanaf de datum van ontvangst van deze aanbeveling de klager de helft van de kinderbijslag betalen".

17. Daarnaast deed zij de volgende suggestie voor verbetering:

“De Europese Investeringsbank moet haar interne regels inzake kindertoelagen zo spoedig mogelijk wijzigen om uitdrukkelijk te voorzien in situaties van gedeeld gezag over kinderen en daarmee samenhangende situaties.”

18. Wat het voorstel voor verbetering betreft, heeft de EIB de Ombudsman op 29 december 2016 geantwoord dat zij betrokken is bij een lopende “interinstitutionele dialoog” met vertegenwoordigers van de belangrijkste EU-instellingen. Deze dialoog heeft onder meer tot doel de regels voor het bepalen van de ontvanger van kinderbijslag in geval van scheiding/scheiding [4] te hervormen. Dit proces is nog steeds aan de gang.

19. De EIB verklaarde zich bereid haar personeelsreglement te herzien om het aan te passen aan de nieuwe regels die voortvloeien uit de interinstitutionele dialoog, zodra deze zijn afgerond [5].

20. Wat betreft de aanbeveling van de Ombudsman om de helft van de kinderbijslag aan klager te betalen, herhaalde de EIB haar standpunt dat dit volgens haar huidige regels niet mogelijk was. De EIB was van mening dat zij de uitkering alleen aan een andere persoon dan haar werknemers kon overdragen indien een wet of een besluit van een rechtbank of een bevoegde administratieve autoriteit het kind onder het gezag van die persoon plaatst. Zij voegde daaraan toe dat, aangezien de rechterlijke beslissing in deze zaak het gezag over het kind niet aan klager toekende, maar alleen het gezamenlijke gezag over de twee ouders bevestigde, haar besluit over de toelage in overeenstemming was met het bestaande toepasselijke Statuut. Daarom zou de uitvoering van de aanbeveling van de Ombudsman volgens de EIB een inbreuk vormen op de thans geldende regels.

21. In haar opmerkingen was klager het niet eens met het standpunt van de EIB en verwees zij naar de argumenten die zij eerder had aangevoerd.

Verdere ontwikkelingen na de aanbeveling van de Ombudsman 

22. Op 21 november 2016 heeft de nationale rechter de echtscheiding toegekend aan de klager en haar ex-man en bepaald dat beide ouders verantwoordelijk moeten zijn voor de zorg voor het kind [6]. In de beslissing van de rechtbank werd bepaald dat de woonplaats van het kind zich op het adres van de moeder bevond. Bovendien heeft de rechter vastgesteld dat de kosten van levensonderhoud van het kind door beide ouders moeten worden gedragen.

23. De uitspraak van de rechtbank is niet definitief, aangezien de ex-man van de klager daartegen beroep heeft aangetekend. Volgens klager had het beroep alleen betrekking op de beëindiging van het huwelijk en niet op de regelingen met betrekking tot het kind.

24. Klager heeft de EIB en de Ombudsman op 23 februari 2017 van dit arrest in kennis gesteld. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft de EIB vervolgens verzocht te overwegen haar standpunt in het licht van het arrest te herzien.

25. In haar antwoord van 31 mei 2017 heeft de EIB verklaard dat in het arrest aan elke ouder een gelijke en onbeperkte „ouderlijke autoriteit” is toegekend en dat in dergelijke gevallen beide ouders in beginsel volledig verantwoordelijk zijn voor het onderwijs van het kind [7]. Bovendien werd in het arrest bepaald dat beide ouders de alimentatiekosten van het kind en de opvoeding van het kind moeten dragen. Volgens de EIB bevat het arrest van de rechter geen enkele bepaling die voorschrijft hoe (en met name aan wie) financiële vergoedingen moeten worden betaald.

26. Wat de woonplaats betreft, voerde de EIB aan dat dit een juridische kwestie is die losstaat van het ouderlijk gezag. In dit geval heeft de rechtbank beide ouders het volledige ouderlijk gezag verleend, maar beslist dat het kind bij de moeder (de klager) moet verblijven. Als zodanig houdt de beslissing over de verblijfplaats niet in dat de klager “volledig ouderlijk gezag” heeft of de exclusieve verplichting heeft om voor het kind te zorgen.

27. Wat de financiële steun betreft, merkte de EIB op dat in het vonnis van de rechtbank geen specifieke beslissing werd genomen met betrekking tot beide ouders. Het voegde daaraan toe dat de rechter geen standpunt heeft ingenomen over de wijze waarop vergoedingen of financiële steun moeten worden gesplitst (onderhoud). Daarom moest het besluit van de EIB over de kindertoelage gebaseerd zijn op haar eigen toepasselijke regels, d.w.z. het personeelsstatuut van de EIB. Zij voerde aan dat deze regels – tenzij en totdat zij worden gewijzigd – haar beletten kinderbijslag aan een derde over te dragen, tenzij het kind ten laste krachtens de wet of een beslissing van de rechter of de bevoegde administratieve autoriteit onder de hoede van een andere persoon wordt geplaatst.

28. Tot slot handhaafde de EIB haar toezegging om haar regels inzake kinderbijslag te herzien teneinde deze te verbeteren en bij te werken, in overeenstemming met de regels en beste praktijken van andere EU-instellingen en -organen, zoals aanbevolen door de Ombudsman. Het legt uit dat het, alvorens zijn eigen regels te wijzigen, wil wachten op het resultaat van de interinstitutionele dialoog, zodat zijn regels in overeenstemming zijn met de regels en beste praktijken van de andere instellingen en organen van de EU.

29. In haar opmerkingen over het verdere antwoord van de EIB wees klager erop dat de EIB erkende dat het gezag over het kind wordt gedeeld en dat beide ouders de kosten van kinderalimentatie dragen, maar nog steeds weigerde haar de helft van de kinderbijslag toe te kennen. Volgens haar was de EIB niet bereid het arrest van het Hof uit te voeren en was zij ook niet bereid rekening te houden met de door de partijen bereikte akkoorden [8]. Bovendien heeft de EIB geen vooruitgang geboekt bij het wijzigen van haar regels met betrekking tot het tijdstip waarop het passend is de kinderbijslag te splitsen, zoals aanbevolen door de Ombudsman, hoewel zij in haar antwoord van 7 september 2015 aan de Ombudsman vaste toezeggingen heeft gedaan dat zij dit zou doen.

Beoordeling door de Ombudsman na de aanbeveling en na de verdere ontwikkelingen

30. De Ombudsman is teleurgesteld dat de EIB haar aanbeveling om klager de helft van de kinderbijslag te betalen, heeft afgewezen. Tijdens het onderzoek van de Ombudsman [9] had zij drie mogelijkheden om in te stemmen met een billijke oplossing voor deze klacht, wat zou zijn geweest. Zij is van mening dat de door de EIB opgegeven redenen voor het niet uitvoeren van haar aanbeveling niet overtuigend genoeg zijn om haar oorspronkelijke bevinding van wanbeheer te wijzigen of in te trekken.

31. Zoals eerder opgemerkt [10] is de Ombudsman van mening dat de EIB de helft van de kinderbijslag aan klager kan betalen zonder zijn interne regels te hoeven wijzigen. Ook al voorziet het Statuut van de ambtenaren van de EIB niet uitdrukkelijk in de verdeling van de kinderbijslag, zij sluiten deze mogelijkheid evenmin uit. Deze regels, zoals ze nu zijn, geven slechts uitvoering aan het beginsel dat wanneer een ten laste komend kind onder de hoede van een andere persoon dan het personeelslid van de EIB wordt geplaatst, het die persoon moet zijn die de toelage ontvangt, die tot doel heeft bij te dragen in de kosten van het onderhoud van het kind. Volgens de Ombudsman moet hetzelfde gelden in gevallen waarin de ouderlijke zorg over het kind door beide ouders wordt uitgeoefend - zoals in dit geval - en waarin de ouders dus gezamenlijke verplichtingen hebben ten aanzien van het onderhoud van hun kind.

32. Het feit dat de EIB weliswaar heeft aanvaard dat in het vonnis van de rechtbank beide ouders daadwerkelijk verantwoordelijk zijn gesteld voor het onderhoud van het kind en het gezamenlijk gezag heeft bepaald, maar er nog steeds niet mee instemt om de helft van de kinderbijslag aan klager te betalen, druist in tegen de eigen interpretatie van de EIB van het begrip gezag als "het vervullen van de plicht om met economische middelen voor kinderen te zorgen [11], een plicht die in dit geval door beide ouders wordt vervuld.

33. De EIB zelf was van mening [12] dat het hier meer om een eerlijke behandeling dan om de wettigheid gaat. Tegen deze achtergrond is de Ombudsman teleurgesteld dat zijn aanpak van deze zaak nog steeds niet eerlijk is. Een eerlijke oplossing voor dergelijke gevallen, waarbij beide ouders de facto de voogdij op gelijke of bijna gelijke basis delen, zou zijn dat zij elk de helft van de kinderbijslag ontvangen.

34. Het is de vaste opvatting van de Ombudsman dat behoorlijk bestuur een eerlijk bestuur impliceert. Dit betekent dat overheden soms verder moeten kijken dan strikt juridische argumenten en een breder perspectief moeten hanteren, op basis van de beginselen van goed bestuur en billijkheid. Wanneer iemand door een overheid oneerlijk wordt behandeld, ziet de Ombudsman het als haar taak om de desbetreffende wetgeving op een eerlijke en rechtvaardige manier uit te leggen. Wanneer het niet mogelijk is de wet op een eerlijke manier uit te leggen, zal de Ombudsman pleiten voor een wetswijziging. In dit specifieke geval is de Ombudsman ervan overtuigd dat het mogelijk is de huidige regels van de EIB zodanig te interpreteren dat een eerlijk en rechtvaardig resultaat wordt bereikt.

35. Het voorstel van de Ombudsman voor verbetering - gedaan op 29 juni 2015 en opnieuw op 18 juli 2016 - is dat de EIB haar interne regels moet wijzigen om expliciet in te gaan op het soort situatie dat zich in deze klacht voordoet. Helaas is dit proces meer dan twee jaar later nog steeds gaande en afhankelijk van een “interinstitutionele dialoog”, die een onbepaalde einddatum en een onbekend resultaat heeft. De Ombudsman kan derhalve niet aanvaarden dat de EIB moet blijven weigeren gevolg te geven aan haar aanbeveling totdat haar interne regels zijn herzien.

36. De Ombudsman blijft bij haar standpunt dat de benadering van de EIB oneerlijk was ten opzichte van klager. Zij sluit dit onderzoek daarom af met de conclusie dat de EIB geen overtuigende verklaring heeft gegeven waarom zij heeft geweigerd haar aanbeveling om klager de helft van de kinderbijslag te betalen, te aanvaarden. Bijgevolg handhaaft zij haar oorspronkelijke vaststelling van wanbeheer door de EIB.  

37. De Ombudsman verwacht niettemin van de EIB dat zij het lopende proces van wijziging van haar interne regels bespoedigt, en herhaalt daarom haar voorstel voor verbetering.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende conclusie:

De Europese Investeringsbank heeft de aanbeveling van de Ombudsman om klager de helft van de kinderbijslag te betalen, niet aanvaard en heeft daarvoor geen overtuigende redenen gegeven. Dientengevolge handhaaft de Ombudsman haar bevinding van wanbeheer door de Europese Investeringsbank.

De klager en de Europese Investeringsbank zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggestie voor verbetering

De Europese Investeringsbank moet haar inspanningen voortzetten en opvoeren om haar interne regels inzake kinderbijslag zo spoedig mogelijk te wijzigen, teneinde uitdrukkelijk te voorzien in situaties van gedeeld gezag over kinderen en daarmee samenhangende situaties.

 

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 17/11/2017

 

^[1] Voor meer informatie over de achtergrond van de klacht, de argumenten van de partijen en het onderzoek van de Ombudsman wordt verwezen naar de volledige tekst van het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing, beschikbaar op: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark en de volledige tekst van de aanbeveling van de Ombudsman te vinden op: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/69347/html.bookmark.

^[2] Artikel 2.2.5 van het personeelsstatuut van de EIB bepaalt: “Indien een kind ten laste bij wet of bij besluit van de rechter of de bevoegde administratieve autoriteit onder de hoede van een andere persoon wordt geplaatst, worden de toelagen voor kinderen ten laste en de schooltoelagen rechtstreeks aan die persoon betaald voor rekening en op naam van de werknemer”.

[3] Artikel 3 van het besluit van de Commissie betreffende de algemene uitvoeringsbepalingen ter uitvoering van de artikelen 67 en 68 van het Statuut en de artikelen 1, 2 en 3 van bijlage VII daarbij, C (2004) 1364.

[4] De hier bedoelde regels zijn opgenomen in conclusie 220/2004 van het college van de hoofden van de administratie. Het college van hoofden van administratie is een interinstitutioneel orgaan dat bestaat uit de hoogste ambtenaren van de overheidsdiensten van de EU-instellingen en -organen (het Europees Parlement, de Europese Commissie, de Raad van de Europese Unie, het Hof van Justitie van de Europese Unie, de Europese Rekenkamer, de Europese Dienst voor extern optreden, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio’s, de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming en de Europese Ombudsman). Het college van hoofden van administratie streeft naar een consistente interpretatie en uitvoering van het Statuut en andere administratieve aangelegenheden. Haar besluiten vormen het hoogste niveau van administratieve besluitvorming.

[5] Onder de beoogde wijzigingen van haar regels noemde de EIB: i) de invoering van een speciale procedure voor de splitsing van vergoedingen in geval van feitelijke scheiding wanneer de twee gezinsleden beide EU-ambtenaren zijn (automatische splitsing in geval van een gezamenlijk verzoek, eenzijdige verzoeken om op ad-hocbasis te worden behandeld); en ii) een bepaling waarin wordt verduidelijkt hoe de EIB moet reageren wanneer er een besluit van een nationale rechtbank of een nationale administratieve autoriteit is. Wat deze laatste bepaling betreft, zou de EIB: a) het nationale besluit ten uitvoer te leggen wanneer daarin is bepaald dat de emissierechten moeten worden gesplitst; of b) het volledige bedrag van de toelagen aan de werknemer blijven betalen, wanneer in het besluit niet wordt bepaald dat de toelagen of het gezag over het kind moeten worden gesplitst, maar alleen de gedeelde verantwoordelijkheid van de ouders wordt bevestigd.

[6] In overeenstemming met een onderwijs-/ouderschapsplan van 28 oktober 2016 en ondertekend door beide ouders. De rechtbank bepaalde ook de contacten van ouders met het kind, op basis van het hierboven genoemde onderwijs-/ouderschapsplan en een door de ouders op 7 september 2016 ondertekende overeenkomst.

[7] De EIB wees er ook op dat in de rechterlijke uitspraak werd verwezen naar de begrippen “ouderlijk gezag” en “contacten tussen ouders en kinderen”, in plaats van naar “bewaring” en “onderhoud”, wat de formulering is die wordt gebruikt in de personeelsverordeningen en -regelingen van de EIB.

[8] Zie voetnoot 6 hierboven.

[9] Naast het voorstel voor een oplossing en haar daaropvolgende aanbeveling waarin de bevinding van wanbeheer werd herhaald, gaf de Ombudsman de EIB de gelegenheid haar standpunt op basis van de rechterlijke beslissing te heroverwegen.

[10] Zie punt 19 van het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing en de punten 15 en 18 van de aanbeveling van de Ombudsman.

[11] Zie punt 6 hierboven.

[12] Brief van 30 september 2014 aan de Ombudsman, punt 5.2.1. De EIB was van mening dat klager de billijkheid van het besluit van de EIB betwistte in plaats van de wettigheid ervan, aangezien klager het toepasselijke regelgevingskader kreeg en het besluit van de EIB in overeenstemming met deze regels werd genomen.