De achtergrond

1. Een jonge Oostenrijkse burger werkte als onbetaalde stagiair in een EU-delegatie in Azië. Na haar stage heeft zij contact opgenomen met de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), die de EU-delegaties beheert, om te klagen over het feit dat stagiairs in de delegaties niet worden betaald. Zij merkt op dat stagiairs bij de EU-instellingen gewoonlijk worden betaald. Volgens haar vormt het niet betalen van stagiairs een ongerechtvaardigde discriminatie van jonge beroepsbeoefenaren uit minder welvarende milieus.

2. De EDEO antwoordde dat klager op haar verzoek een onbetaalde stage had gekregen. Ze had ook een stageovereenkomst ondertekend waarin ze verklaarde: "Ik ben vrijwilliger bij de delegatie en ontvang geen salaris, loon of uitkering […]". Klager wendde zich tot de Ombudsman met haar bezorgdheid dat de EDEO geen onbetaalde stages zou mogen aanbieden. Haar bezorgdheid ging uit naar de praktijk van de EDEO in het algemeen en had niet te maken met haar eigen specifieke geval.

3. In oktober 2014 heeft de Ombudsman de EDEO verzocht te reageren op de bezorgdheid van klager dat hij onbetaalde stages in de EU-delegaties aanbood. Klager wenste dat de EDEO alleen betaalde stages aanbood en niet langer onbetaalde stages aanbood. In december 2014 ontving de Ombudsman het antwoord van de EDEO op de klacht. Vervolgens ontving de Ombudsman de opmerkingen van klager over het antwoord van de EDEO. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft ook drie keer met de EDEO vergaderd om de zaak te bespreken: in mei, september en december 2016. In januari 2017 heeft de EDEO de Ombudsman schriftelijk aanvullende informatie verstrekt.

4. Na een zorgvuldige beoordeling van alle aangevoerde argumenten heeft de Ombudsman de EDEO op 15 februari 2017 aanbevolen een passende vergoeding te betalen aan al zijn stagiairs in EU-delegaties [1].

Het verzuim van de EDEO om stagiairs in EU-delegaties te betalen

Aanbeveling van de Ombudsman 

5. De Ombudsman stelde vast dat het argument van klager, dat onbetaalde stages discriminerend zijn ten opzichte van stages met een minder bevoorrechte sociale achtergrond, enige verdienste had. Ongetwijfeld kan een jonge afgestudeerde die een onbetaalde stage wil volgen, praktische problemen ondervinden zonder financiële steun, bijvoorbeeld van zijn of haar familie. Een stage bij een EU-delegatie brengt niet alleen reiskosten met zich mee, maar ook kosten voor huisvesting, levensonderhoud en verzekering. Daarom bestaat het risico dat onbetaalde stages in EU-delegaties worden voorbehouden aan een beperkt aantal bevoorrechten, namelijk degenen met eigen financiële middelen.

6. Tijdens de verschillende bijeenkomsten met het onderzoeksteam van de Ombudsman in 2016 voerde de EDEO aan dat het aanbieden van onbetaalde stages geen discriminatie op grond van sociale afkomst vormt. De EDEO wees erop dat onbetaalde stagiairs in EU-delegaties allemaal van mening zijn dat de stage nuttig is voor hun toekomst. Door middel van dergelijke stages doen zij waardevolle ervaring op die hen helpt hun beroepsprofiel op te bouwen, waardoor zij aantrekkelijker worden op de arbeidsmarkt.

7. De Ombudsman twijfelde er niet aan dat stagiairs in een delegatie waarde hechten aan de stage. Dergelijke kansen kunnen immers een belangrijke opstap vormen in hun loopbaan.  Juist daarom moeten stagemogelijkheden beschikbaar worden gesteld aan een zo breed mogelijk scala aan personen - en niet alleen aan degenen die het zich kunnen veroorloven. Volgens de Ombudsman kunnen onbetaalde stages sociale uitsluiting in stand houden, aangezien personen met een minder bevoorrechte achtergrond waarschijnlijk niet over de financiële middelen beschikken om een stage te volgen. Zij zullen dus deze waardevolle kans missen om hun kwalificaties en vaardigheden te verbeteren. Dit kan uiteindelijk leiden tot minder toekomstige banen voor minder bevoorrechten, waardoor een vicieuze cirkel ontstaat waarin "voorrecht volgt op voorrecht".

8. De Ombudsman was van mening dat de EU-delegaties baat hebben bij de inbreng van stagiairs en zelfs afhankelijk kunnen zijn van hun bijdrage. In dit verband merkte de Ombudsman op dat het systeem van onbetaalde stages mogelijk tot het ongewenste gevolg kan leiden dat de EU-delegaties er niet in slagen alle beste kandidaten voor stages aan te trekken; het zal alleen mensen aantrekken die over voldoende eigen financiële middelen beschikken om voor zichzelf te betalen. Dit is duidelijk niet in het belang van de EU-delegaties.

9. De Ombudsman verwees naar het voorbeeld van het Europees Parlement, dat de kwestie van onbetaalde stages had aangepakt. In een resolutie uit 2010 riep het Parlement de EU-instellingen op het goede voorbeeld te geven door al hun stagiairs een minimumvergoeding te betalen op basis van de kosten voor levensonderhoud van de plaats waar de stage wordt gevolgd [2]. De Ombudsman merkte op dat het Parlement niet langer onbetaalde stages aanbiedt, zelfs niet in het geval van stages voor studenten. Het betaalt nu een vergoeding aan al zijn stagiairs, ondanks de budgettaire beperkingen voor de EU-instellingen.

10. De Ombudsman achtte het ook van belang op te merken in hoeverre de EDEO gebruikmaakt van stages bij de EU-delegaties. De EDEO beschikt over een netwerk van 139 EU-delegaties, die tussen het personeel van de EDEO en dat van de Commissie 5 800 mensen in dienst hebben (cijfers van eind 2015).[3] In 2016 bood de EDEO ongeveer 800 onbetaalde stages aan. Het lijkt waarschijnlijk dat de EDEO tot op zekere hoogte afhankelijk is van de beschikbaarheid van stagiairs om het werk van het voltijdse personeel in zijn delegaties aan te vullen. De Ombudsman begreep dat de betaling van een dergelijk aantal stagiairs begrotingsproblemen voor de EDEO zal veroorzaken. Zij merkte echter op dat dit een kwestie is die de EDEO zou kunnen aankaarten bij de begrotingsautoriteiten, namelijk het Europees Parlement en de Raad.

11. Tegen deze achtergrond constateerde de Ombudsman dat de praktijk van de EDEO om onbetaalde stages in zijn delegaties aan te bieden, wanbeheer vormt. Daarom heeft de Ombudsman de EDEO aanbevolen al zijn stagiairs, ook die in EU-delegaties, een passende vergoeding te betalen. Hoewel de aard van deze toelage onder de bevoegdheid van de EDEO valt, was de Ombudsman van mening dat de toelage het non-discriminatiebeginsel moet eerbiedigen en ervoor moet zorgen dat jongeren worden aangemoedigd om te solliciteren naar een stage, ongeacht hun financiële status (of die van hun gezin).

12. De Ombudsman heeft de EDEO verzocht binnen drie maanden na de datum van haar aanbeveling een advies uit te brengen. Vervolgens nodigde zij klager uit om opmerkingen te maken, wat klager ook deed.

Het standpunt van de EDEO en de opmerkingen van klager

13. In zijn advies over de aanbeveling van de Ombudsman verklaarde de EDEO dat het aanbieden van stages aan jonge afgestudeerden en studenten zeer waardevol was gebleken, zowel voor de stagiairs als voor de EU-delegaties. In het licht van de aanbeveling van de Ombudsman had zij besloten haar stageprogramma te herstructureren en de aanwerving van nieuwe stagiairs tijdelijk op te schorten. De EDEO heeft de begrotingsautoriteiten ook verzocht middelen beschikbaar te stellen voor toekomstige stagiairs.

14. De EDEO heeft ook besloten het aantal partnerschappen tussen delegaties en universiteiten te verhogen. In het kader van de nieuwe ontwerpregeling zouden stages worden aangeboden in het kader van drie afzonderlijke programma’s: i) aan stagiairs die een toelage van de EDEO ontvangen (op voorwaarde dat de EDEO de gevraagde middelen van de begrotingsautoriteiten ontvangt) en daartoe zal een specifieke selectieprocedure worden vastgesteld; ii) aan studenten, in het kader van een overeenkomst met een plaatselijke universiteit, die in het kader van hun opleiding een verplichte of aanbevolen opleidingsperiode volgen en reeds in de plaats van de opleiding verblijven, en iii) aan stagiairs die financiële steun ontvangen van een universiteit of een andere instelling maar elders in de wereld zijn gevestigd. De EDEO stelt niet voor om in de laatste twee gevallen vergoedingen te betalen.

15. In haar opmerkingen verklaarde klager dat de Ombudsman zich in haar aanbeveling terecht richtte op het aspect “discriminatiebestrijding”. Volgens haar lijkt de EDEO nu echter te proberen de financieel en sociaal zwakkeren uit te sluiten bij de selectie van stagiairs om het probleem op te lossen.

16. Klager was van mening dat, als de EDEO geen duurzaam en rechtvaardig systeem voor de betaling van stagiairs kan opzetten, het het beste is om de stages in EU-delegaties volledig af te schaffen.

17. Klager vreest dat stagiairs die onbetaald zijn of financiële steun uit een externe bron ontvangen, in het door de EDEO voorgestelde gemengde model altijd de voorkeur zullen krijgen boven stagiairs die rechtstreeks door de EDEO worden betaald, vanwege eenvoudige economische redeneringen.

18. Met betrekking tot het voorstel om partnerschappen met universiteiten uit te breiden, voerde de klager aan dat dit geen nieuw idee is en evenmin bijdraagt tot het oplossen van het probleem. Het leidt meestal tot een verschuiving van de uitbuiting van arbeidskrachten naar de lokale bevolking, die vaak slechter georganiseerd is en geen kans heeft om hun rechten op te eisen.

19. Klager wees erop dat beurzen vaak geen socialezekerheids- of ziektekostenverzekering omvatten en dat de kosten van levensonderhoud van een student niet kunnen worden vergeleken met die van een persoon die stage loopt bij een EU-delegatie.

Beoordeling van de Ombudsman na de aanbeveling

20. De Ombudsman beval de EDEO aan al zijn stagiairs een passende toelage te betalen. De EDEO heeft de Ombudsman meegedeeld dat hij geld heeft gevraagd voor de betaling van zijn stagiairs in EU-delegaties en dat hij ondertussen onbetaalde stages heeft opgeschort. De Ombudsman is ingenomen met de stappen die de EDEO heeft ondernomen om ervoor te zorgen dat hij betaalde stages in EU-delegaties kan aanbieden.

21. De Ombudsman neemt nota van de bezorgdheid van klager dat de EDEO zich onevenredig zou kunnen richten op het aanwerven van stagiairs met financiële steun uit andere bronnen (anders dan hun gezin) in plaats van op stagiairs die door de EDEO zelf een toelage worden betaald.

22. Volgens de Ombudsman is het redelijk dat de EDEO geen extra toelage betaalt aan stagiairs met een beurs of andere financiële steun buiten het gezin of aan studenten die reeds in hetzelfde land als de delegatie zijn gevestigd en die in het kader van hun studie een stage moeten volgen. In het bijzonder is een verplichte stage in het kader van universitaire studies niet vergelijkbaar met een standaardstage, aangezien zij gewoonlijk verschillende doelen dienen. Het is belangrijk dat er een goed evenwicht wordt gevonden tussen de verschillende programma's.  Voor de Ombudsman is het belangrijk dat de EDEO een aanzienlijk aantal “traditionele”, maar betaalde stages in delegaties blijft aanbieden die jongeren gelijke kansen bieden, ongeacht hun eigen financiële middelen of die van hun gezin. De Ombudsman begrijpt dat de EDEO, om dit gewenste resultaat te bereiken, een passende begrotingstoewijzing nodig heeft.

23. De Ombudsman beschouwt het antwoord van de EDEO op haar aanbeveling als een serieuze toezegging van de EDEO om stagiairs in EU-delegaties te betalen, op voorwaarde dat de begrotingsautoriteiten, dat wil zeggen het Europees Parlement en de Raad, voldoende begrotingsmiddelen ter beschikking stellen. De Ombudsman beschouwt het antwoord van de EDEO dan ook graag als een aanvaarding van haar aanbeveling. De Ombudsman zal de toekomstige ontwikkelingen op dit gebied met grote belangstelling volgen en staat open om haar onderzoeken in de toekomst te hernieuwen als dit gerechtvaardigd en nuttig lijkt.

24. Het is van groot belang dat de EU-instellingen het goede voorbeeld geven en blijk geven van hun engagement om jongeren stagemogelijkheden aan te bieden op basis van gelijke kansen voor iedereen, ongeacht achtergrond en gezinsinkomen. Anders doen betekent het risico lopen op een verlies van vertrouwen, te worden gezien als onvoldoende zorgzaam voor alle jongeren die moeite hebben om hun beroepsprofiel op te bouwen om te kunnen concurreren op de arbeidsmarkt. De kosten van het bevorderen van het vertrouwen van de jongere generatie in het Europese project in dit verband zijn relatief klein.

25. De Ombudsman moedigt de begrotingsautoriteiten aan deze kwestie zorgvuldig te onderzoeken en hoopt dat zij de nodige middelen zullen toekennen. Met het oog hierop zal de Ombudsman het Europees Parlement en de Raad van Ministers in kennis stellen van dit onderzoek en van de aanbeveling die zij aan de EDEO heeft gedaan. Zij zal ook de Europese Commissie op de hoogte brengen.

Conclusie

Op basis van haar onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Door onbetaalde stages in EU-delegaties op te schorten en tegelijkertijd middelen aan te vragen voor het betalen van stagiairs in EU-delegaties, heeft de EDEO de aanbeveling van de Ombudsman aanvaard.

Klager en de EDEO zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 21/09/2017

[1] Voor meer informatie over de achtergrond van de klacht, de argumenten van de partijen en het onderzoek van de Ombudsman, zie de aanbeveling van de Ombudsman die online beschikbaar is op: https://www.ombudsman.europa.eu/nl/cases/recommendation.faces/nl/76079/html.bookmark

[2] Resolutie van het Europees Parlement van 6 juli 2010 (2009/2221(INI)), punt 72, online beschikbaar: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010IP0262&from=EN.

[3] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual_activity_report_2015_en.pdf.