Behandeling van klachten over inbreuken

 

Achtergrond

1. De Ombudsman heeft veel klachten ontvangen over vermeende vertragingen bij de behandeling door de Europese Commissie van klachten over inbreuken en/of het niet naar behoren informeren van de klager tijdens de “EU Pilot”-procedure, die de informele fase van inbreukprocedures structureert [1]. De Ombudsman heeft in 2009 en 2011 op eigen initiatief onderzoeken geopend [2]. Aangezien de Ombudsman klachten bleef ontvangen, besloot zij een strategisch onderzoek in te stellen, dat op 13 mei 2016 van start ging. Het onderzoek heeft betrekking op drie systemische kwesties: (i) de plicht van de Commissie om tijdig tot een besluit te komen in het kader van “EU Pilot”, (ii) informatie aan klagers en (iii) informatie aan het publiek.

Het onderzoek

2. Als eerste stap vroeg de Ombudsman om de lijst van EU Pilot-zaken die eind 2015 meer dan een jaar openstonden en de standaardbrieven die werden gebruikt om klagers op de hoogte te houden van de voortgang. Het personeel van de Ombudsman heeft ook een vergadering met de Commissie gehouden om statistieken te verkrijgen en meer inzicht te krijgen in de wijze waarop “EU Pilot” in de praktijk functioneert [3]. Als tweede stap voerden de personeelsleden van de Ombudsman een inspectie uit van 10 EU Pilot-dossiers, ouder dan één jaar, op drie beleidsterreinen (Milieu, Justitie en consumentenzaken, Belastingen en douane). Op deze gebieden wordt jaarlijks een aanzienlijk aantal klachten over inbreuken ingediend. Nadat de Commissie haar nieuwe mededeling “EU-wetgeving: Betere resultaten door betere toepassing"van 19 januari 2017 [4] ("de mededeling van 2017"), vond een andere vergadering plaats om het onderzoeksteam van de Ombudsman te helpen de implicaties van de nieuwe aanpak van de Commissie te begrijpen. In dit besluit wordt rekening gehouden met alle informatie die tijdens deze onderzoeksstappen is verzameld.

Beoordeling door de Ombudsman

A. Termijn voor de behandeling van klachten over inbreuken

De uitdagingen waarmee de Commissie wordt geconfronteerd

3. In de regel heeft de Commissie zich ertoe verbonden klachten te onderzoeken en binnen een jaar na de datum van registratie van de klacht tot een besluit te komen om een formele inbreukprocedure in te leiden of de zaak te sluiten. Deze termijn van één jaar omvat de registratie van de klacht in een databank met de naam “Klachtafhandeling– Accueil des Plaignants” (CHAP), de eerste beoordeling om te beslissen of al dan niet een “EU Pilot” wordt geopend en de dialoog met de lidstaat in het kader van “EU Pilot”, die leidt tot het besluit om een inbreukprocedure in te leiden of de zaak te sluiten.  

4. Sinds maart 2010 past de Commissie ook een dubbele benchmark van tien weken toe om te zorgen voor een snel beheer van dossiers in het kader van “EU Pilot”: de lidstaat heeft 70 dagen de tijd om zijn antwoord aan de Commissie voor te leggen en de Commissie heeft 70 dagen de tijd om het antwoord van de lidstaat te beoordelen.

5. De naleving van de termijnen die zij zichzelf heeft gesteld, lijkt een ernstige uitdaging voor de Commissie:

· Wat het tijdsbestek van één jaar betreft, heeft de Commissie tussen 1 januari 2014 en 31 december 2015 724 “EU Pilot”-zaken geopend op basis van klachten. In slechts 107 gevallen (d.w.z. 15 %) werd binnen een jaar na de datum van registratie van de klacht besloten de zaak te sluiten of een aanmaningsbrief te sturen [5].  Eind 2015 behandelde de Commissie 480 hangende EU Pilot-dossiers naar aanleiding van klachten ouder dan één jaar. Daaronder waren 102 dossiers (21 %) al meer dan drie jaar open [6]. De Commissie legde uit dat de dialoog tussen de Commissie en de lidstaat via “EU Pilot” niet beperkt is tot één uitwisseling: voor een aanzienlijk aantal van de 102 dossiers ouder dan drie jaar waren verschillende uitwisselingen met de betrokken lidstaat nodig [7]. De Commissie heeft ook uitgelegd dat de hoeveelheid informatie die de klager vóór of na de start van de EU Pilot-dialoog en/of door de lidstaat heeft ingediend, ook van invloed is op de levensduur van EU Pilot-zaken, aangezien de Commissie die informatie moet beoordelen alvorens een besluit te nemen over de te volgen koers.

· Wat de dubbele benchmark van tien weken betreft, bedroeg de gemiddelde tijd die de lidstaten nodig hadden om de vragen van de Commissie te beantwoorden 72 dagen in 2015, wat dicht bij de benchmark van tien weken ligt [8]. De gemiddelde tijd van de Commissie voor de beoordeling van deze antwoorden bedroeg in 2015 echter 91 dagen, 21 dagen boven de benchmark [9]. De Commissie heeft gespecificeerd dat een factor die van invloed is op de tijd die nodig is om de antwoorden van de lidstaten te beoordelen, de noodzaak is om de antwoorden van de lidstaten te vertalen.

De belangrijkste redenen voor de vertragingen

6. De Ombudsman is zich ervan bewust dat de Commissie een groot aantal klachten beheert en dat de termijn van één jaar een zelfopgelegde doelstelling is. Bij de behandeling van klachten over buitensporige vertragingen heeft de Ombudsman zich consequent op het standpunt gesteld dat, wanneer de termijn van één jaar wordt overschreden, goed bestuur vereist dat de Commissie specifieke en geldige redenen voor de vertraging opgeeft.

7. De Ombudsman is van mening dat er sprake kan zijn van wanbeheer als de vertraging te wijten is aan administratieve inactiviteit of als de Commissie geen geldige verklaring verstrekt [10]. De Ombudsman is ook van mening dat, zelfs als er goede redenen zijn, een vertraging van meerdere jaren mogelijk niet redelijk is in de zin van artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de EU, betreffende het recht op behoorlijk bestuur.

Buitensporige vertraging in zaak 583/2013/MHZ [11]

Een landbouwer diende een klacht in bij de Ombudsman en beweerde dat de Commissie sneller actie had moeten ondernemen naar aanleiding van zijn twee klachten over inbreuken. De Commissie kon niet uitleggen waarom zij de “EU Pilot” in beide inbreukprocedures pas elf maanden na ontvangst van de klachten kon starten. De Ombudsman bekritiseerde de Commissie en was van mening dat "de Commissie zich schuldig heeft gemaakt aan wanbeheer, met name door de start van de proefprocedure uit te stellen en het zichzelf daardoor onmogelijk te maken de termijn van één jaar na te leven om een besluit te nemen over de klachten van klager over inbreuken."

8. De inspecties die in het kader van dit onderzoek zijn uitgevoerd, hebben bevestigd dat sommige vertragingen buiten de controle van de Commissie vallen, bijvoorbeeld wanneer een wijziging van het nationale recht nodig is om een einde te maken aan de inbreuk, wanneer het noodzakelijk is infrastructuur aan te leggen (met name op milieugebied) of wanneer de Commissie op het moment van EU Pilot moet wachten op de resultaten van een arrest van het Hof. In andere gevallen kan de Commissie meer tijd nodig hebben om de door de klager in de loop van de procedure verstrekte aanvullende informatie te beoordelen of om de klacht te koppelen aan soortgelijke dossiers tegen andere lidstaten. Deze gevallen vormen geen administratieve inactiviteit.

9. Andere, meer problematische situaties betreffen organisatorische kwesties, zoals de zware werklast in de eenheid, de noodzaak om contact op te nemen met verschillende diensten van de Commissie of extra tijd die nodig is voor vertaling, aangezien klachten in elke officiële EU-taal kunnen worden ingediend en soms gepaard gaan met een aanzienlijke hoeveelheid documentatie. Als gevolg van deze problemen kan de eerste beoordeling van de klacht, voordat de Commissie zelfs maar besluit een “EU Pilot”-dialoog te openen, op zich enkele maanden in beslag nemen.

10. Vertragingen kunnen ook het gevolg zijn van langdurige uitwisselingen tussen de Commissie en de lidstaat in het kader van “EU Pilot”, als gevolg van onvolledige of onbevredigende antwoorden.

Buitensporige vertraging in zaak 1146/2012/AN [12]

In december 2009 heeft een klager een inbreukklacht ingediend waarvoor de Commissie een “EU Pilot” heeft geopend. In juni 2012 diende klager een klacht in bij de Ombudsman over de vertraging van de Commissie bij de behandeling van de zaak. Tijdens het onderzoek heeft de Commissie uitgelegd dat de duur van de procedure te wijten was aan de vertragingen van de lidstaat bij het beantwoorden van zijn verzoeken om informatie en aan de onvolledigheid van de verstrekte antwoorden. De Ombudsman bekritiseerde de Commissie omdat zij van mening was dat zij de EU Pilot-procedure niet naar behoren had uitgevoerd. De doelstelling van “EU Pilot”, namelijk het vinden van snelle en betere oplossingen voor klachten over inbreuken, is in deze zaak ondermijnd. In haar antwoord deelde de Commissie de Ombudsman mee dat zij een formele inbreukprocedure had ingeleid.

In een andere zaak die in 2015 bij de Ombudsman aanhangig werd gemaakt, heeft de Commissie negen verzoeken om informatie naar de lidstaat gestuurd [13].

11.  De "EU Pilot"-procedure is ontworpen als een minnelijke manier om problemen op te lossen. Het stelt de Commissie ook in staat voldoende bewijsmateriaal over de vermeende inbreuk te verzamelen. “EU Pilot” is echter gebaseerd op het beginsel van “oprechte samenwerking”, dat in gevaar wordt gebracht door opeenvolgende onvolledige antwoorden van de betrokken lidstaat. Bovendien is de formele inbreukprocedure een ander instrument waarover de Commissie beschikt om bewijsmateriaal te verzamelen alvorens te besluiten de zaak naar het Hof van Justitie te verwijzen.

De nieuwe strategie van de Commissie

12. In haar mededeling van 2017 erkende de Commissie dat “EU Pilot” niet altijd doeltreffend is geweest om problemen snel op te lossen. Het zei dat “EU Pilot” is opgezet om potentiële inbreuken op het EU-recht in een vroeg stadium in passende gevallen snel op te lossen. Het is niet de bedoeling een langdurige stap toe te voegen aan de inbreukprocedure, die op zich een middel is om een probleemoplossende dialoog met een lidstaat aan te gaan. Daarom zal de Commissie inbreukprocedures inleiden zonder een beroep te doen op het EU-Pilot-mechanisme voor probleemoplossing, tenzij een beroep op EU-Pilot in een bepaald geval nuttig wordt geacht.”

13. De Commissie is voornemens haar handhavingsmaatregelen toe te spitsen op systematische en ernstige inbreuken op het EU-recht. Met deze nieuwe aanpak zal de Commissie stoppen met het gebruik van “EU Pilot” als standaardprocedure. Het zal gemakkelijker zijn om rechtstreeks naar een formele inbreukprocedure over te stappen zonder een “EU Pilot” in te leiden. In individuele gevallen van onjuiste toepassing van het EU-recht zal de Commissie klagers aanmoedigen gebruik te maken van passende mechanismen voor probleemoplossing die op EU- of nationaal niveau beschikbaar zijn en zal zij voorstellen het dossier zo nodig aan de meest geschikte instantie over te dragen. Aangezien het nog te vroeg is om het effect van deze nieuwe aanpak op het vermogen van de Commissie om klachten sneller te behandelen, te meten, is de Ombudsman voornemens de komende jaren follow-up te geven aan dit onderwerp.

14. De Ombudsman is ingenomen met het voornemen van de Commissie om haar samenwerking met het Europees netwerk van ombudsmannen te versterken, teneinde klagers betere rechtsmiddelen op nationaal niveau te bieden. Haar bureau werkt hier samen met de Commissie actief aan.

De Commissie ter verantwoording roepen voor haar acties

15. Het jaarverslag van de Commissie over de controle op de toepassing van de EU-wetgeving bevat nuttige informatie over het aantal en de soorten geopende zaken. Het weerspiegelt echter niet volledig de doeltreffendheid van de fase van de informele dialoog, die tot doel heeft betere en snellere antwoorden te vinden op het feit dat de lidstaten het EU-recht niet correct toepassen.

16. Volgens de jaarverslagen van de Commissie is “EU Pilot” er doeltreffend in geslaagd het aantal formele inbreukprocedures terug te dringen.[14] 75 % van de in 2015 behandelde EU Pilot-dossiers werd afgesloten na “bevredigende antwoorden” van de lidstaten te hebben ontvangen. In de statistieken van de Commissie zijn echter gevallen opgenomen waarin er in feite geen sprake was van een inbreuk op het EU-recht [15]. Om de doeltreffendheid van haar optreden beter weer te geven, zou de Commissie op nuttige wijze het percentage gevallen kunnen beoordelen waarin er sprake was van een daadwerkelijk probleem, dat werd opgelost als gevolg van het optreden van de Commissie.

17. Wat betreft haar vermogen om klachten over inbreuken snel te behandelen, zou de Commissie de gemiddelde tijd kunnen publiceren die zij nodig heeft om een besluit over een klacht te nemen, of het percentage klachten waarvoor binnen een jaar een besluit is genomen. Tot slot maakt de Commissie in haar jaarverslag informatie bekend over de prestaties van elke lidstaat met betrekking tot de benchmark van tien weken in het kader van “EU Pilot”, maar maakt zij geen informatie bekend over haar eigen prestaties.

Om de transparantie van haar optreden te vergroten, moedigt de Ombudsman de Commissie aan om in haar jaarverslag meer informatie te verstrekken over haar prestaties bij het oplossen van daadwerkelijke inbreuken op het EU-recht in het kader van pre-inbreukprocedures - en over de gemiddelde duur van het proces.

B. Klagers op de hoogte houden

Het belang van regelmatige en adequate informatie

18. Klachten over inbreuken zijn een essentiële bron van informatie voor het opsporen van mogelijke inbreuken op het EU-recht. Tegelijkertijd kunnen klagers moeilijk begrijpen dat inbreukprocedures niet gericht zijn op het oplossen van hun individuele problemen en dat de Commissie voor hen geen verhaal kan halen. Klagers vinden het ook moeilijk te begrijpen waarom de Commissie tijd nodig heeft om hun klacht te behandelen. Zij kunnen nog moeilijker begrijpen waarom de Commissie, gebruikmakend van haar beoordelingsmarge, aan het einde van haar onderzoek kan besluiten geen inbreukprocedure in te leiden.

19. In veel bij de Ombudsman ingediende klachten over buitensporige vertraging wordt ook gesteld dat de Commissie heeft nagelaten klager naar behoren op de hoogte te houden. Het gebrek aan adequate informatie zal de frustratie van klagers als gevolg van lange vertragingen waarschijnlijk vergroten. Omgekeerd helpen adequate en regelmatige toelichtingen klagers begrijpen en accepteren waarom de Commissie extra tijd nodig heeft om hun klachten te onderzoeken of waarom zij heeft besloten een zaak te sluiten.

20. In dit verband moeten klagers worden gerustgesteld dat hun zaken zorgvuldig zullen worden behandeld. Sommige verbeteringen in de bijlage bij de mededeling van de Commissie van 2017 dragen bij tot de uitvoering van het beginsel van behoorlijk bestuur, waaronder de verplichting om besluiten te motiveren en verzoeken om informatie te beantwoorden. Deze omvatten het volgende: i) klachten zullen bij de Commissie worden ingediend met behulp van een standaardformulier, om de basis voor de beoordeling van de gegrondheid van een klacht te verbeteren en een betere klachtenbehandeling te vergemakkelijken; ii) de door de Commissie toegezonden ontvangstbevestiging zal de grenzen van het optreden van de Commissie duidelijker aangeven; en iii) wanneer de Commissie de termijn van één jaar voor het nemen van een besluit overschrijdt, worden klagers automatisch en niet alleen op verzoek schriftelijk op de hoogte gebracht, zoals voorheen het geval was.

21. De Ombudsman is ingenomen met het feit dat de Commissie haar procedures voor de behandeling van de betrekkingen met klagers heeft geactualiseerd op hetzelfde moment dat zij haar nieuwe strategie heeft vastgesteld [16]. Op basis van haar ervaring moedigt de Ombudsman de Commissie aan voort te bouwen op haar nieuwe strategie om haar betrekkingen met klagers verder te verbeteren door beste praktijken te bevorderen die verder gaan dan de strikte procedurele verplichtingen die zij zichzelf heeft opgelegd. Het verbeteren van de betrekkingen met klagers zal waarschijnlijk ook de doeltreffendheid vergroten van de "EU Pilot"-dialogen die de Commissie in het kader van haar nieuwe strategie nog steeds nuttig zal achten. Een goede manier om dit te doen is door haar interne richtsnoeren voor de behandeling van klachten over inbreuken bij te werken, rekening houdend met de onderstaande opmerkingen en suggesties.

Klagers op de hoogte houden tijdens de eerste beoordelingsfase

22. De eerste beoordeling van de klacht is een essentiële stap, waarvoor het belangrijk is de klager tijdig en adequaat te informeren. Na haar eerste beoordeling kan de Commissie besluiten rechtstreeks over te gaan tot een formele inbreukprocedure, een “EU Pilot” in te leiden, de zaak te sluiten of de klager te wijzen op alternatieve rechtsmiddelen op EU- of nationaal niveau.

23. Nadat de klacht in de “CHAP”-databank is geregistreerd en de ontvangstbevestiging is verzonden, is het eerste onderzoek ervan niet aan een termijn gebonden en kan het enkele maanden duren. Er is geen vaste procedure om de klager op de hoogte te houden tijdens de periode waarin de Commissie besluit de klacht al dan niet verder te onderzoeken met de lidstaat. Wanneer de eerste beoordeling in CHAP niet binnen een redelijke termijn (meestal twee of drie maanden) kan worden uitgevoerd, hebben sommige directoraten-generaal de goede praktijk ontwikkeld om de klager een voorlopig antwoord te sturen, met de contactgegevens van de zaakbehandelaar en waarin wordt uitgelegd hoe de klacht wordt behandeld.

De Ombudsman moedigt de Commissie aan een indicatieve termijn vast te stellen voor de eerste analyse van klachten in CHAP. Zij moedigt de Commissie ook aan de goede praktijk van het verzenden van een voorlopig antwoord aan de klager te veralgemenen wanneer de eerste beoordeling van de klacht niet binnen deze termijn kan worden uitgevoerd.

24. De Ombudsman vroeg ook of personen/organisaties die een klacht indienen over een zaak die de Commissie reeds op eigen initiatief of op basis van een andere klacht onderzoekt, de status van klager krijgen. De Commissie antwoordde dat dit het geval is indien zij voldoen aan de criteria in de bijlage bij de mededeling van 2017. Hun zaken worden geregistreerd in CHAP en de administratieve bepalingen inzake de betrekkingen met klagers zijn van toepassing. Dit ongeacht het gevolg dat aan deze klachten wordt gegeven. De Commissie merkte op dat het bestaan van een lopende onderzoek-/inbreukprocedure een factor is waarmee rekening moet worden gehouden bij het nemen van een besluit over de follow-up van de klacht.

De Ombudsman is ingenomen met het feit dat de Commissie de status van klager toekent aan personen/organisaties die een klacht indienen over een zaak die de Commissie reeds onderzoekt. Voor zover de Commissie dit nog niet doet, moedigt zij de Commissie aan de klager in kennis te stellen van de voortgang van haar onderzoek en van haar besluit om de zaak te sluiten of een inbreukprocedure in te leiden.

25. Na haar eerste beoordeling kan de Commissie concluderen dat een inbreukprocedure niet de beste manier is om het probleem van de klager op te lossen, met name wanneer de klager vergoeding verwacht van de schade die hij door de vermeende schending van het EU-recht heeft geleden. In het kader van haar nieuwe strategie heeft de Commissie zich ertoe verbonden burgers te helpen door hen bewust te maken van hun rechten uit hoofde van het EU-recht en van de verschillende instrumenten voor probleemoplossing waarover zij op nationaal en EU-niveau beschikken. Dit omvat de aanpassing van de brieven die worden gebruikt om de ontvangst van klachten te bevestigen en om klagers in kennis te stellen van het besluit van de Commissie om een klacht niet te onderzoeken. De Commissie zal ook een inventaris moeten opstellen van alle verhaalmechanismen die op EU- en nationaal niveau beschikbaar zijn en burgervriendelijke informatie moeten verstrekken op haar webpagina over de problemen van de burgers [17].

Tot deze mechanismen behoren niet-rechterlijke toetsingsinstanties zoals nationale en regionale ombudsmannen: de Europese Ombudsman werkt momenteel samen met de Commissie en het Europees netwerk van ombudsmannen om de samenwerking op dit gebied te verbeteren, teneinde klagers beter te kunnen aanspreken wanneer de Commissie besluit een individueel geval niet te onderzoeken.

Klagers op de hoogte houden tijdens “EU Pilot”

26. Hoewel de Commissie “EU Pilot” beschouwt als een bilaterale procedure tussen de Commissie en de lidstaten, heeft zij zich ertoe verbonden klagers te informeren wanneer zij een EU Pilot opent, wanneer zij een definitief besluit neemt en wanneer de termijn van één jaar voor het nemen van een besluit wordt overschreden. Een goede administratie vereist ook dat de Commissie de ontvangst van alle correspondentie binnen twee weken bevestigt. De Commissie erkent voorts dat klagers op elk moment van de procedure, ook per e-mail of telefonisch, om uitleg over de zaak kunnen vragen.

Informatie aan de klager in zaak 332/2013/AN [18]

De zaak betrof de vertraging van vier jaar die de Commissie had opgelopen bij het nemen van een besluit in het kader van “EU Pilot” en het feit dat zij klager niet op de hoogte had gehouden. Tijdens het onderzoek heeft de Commissie de redenen voor de vertraging toegelicht, de contacten met de klager hervat en een definitief besluit genomen. De Ombudsman concludeerde dat er geen redenen waren voor verder onderzoek, maar merkte op dat de communicatie met klager niet erg soepel was verlopen en dat dit de bereidheid van klager had verminderd om de argumenten van de Commissie voor het ontbreken van de standaardtermijn te aanvaarden [19]. Zij herinnerde de Commissie eraan dat vlotte en regelmatige communicatie met klagers een belangrijke procedurele garantie is en de rol van de Commissie legitimeert.

27. De Commissie beschikt niet over een vaste procedure om klagers in kennis te stellen van de antwoorden van de lidstaten. In sommige gevallen kan het voortijdig informeren van klagers tot gevolg hebben dat het klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en de lidstaten, dat bedoeld is om de informele dialoogfase van inbreukprocedures te karakteriseren, in gevaar komt. Het is ook duidelijk dat niet alle klagers belangstelling tonen om de details van het onderzoek van de Commissie te volgen. Tijdens de inspecties die in het kader van dit onderzoek plaatsvonden, merkten de personeelsleden van de Ombudsman echter op dat klagers soms dergelijke belangstelling toonden. In één geïnspecteerd dossier heeft de Commissie de klager samenvattingen van het antwoord van de lidstaat verstrekt om opmerkingen en aanvullende informatie te verkrijgen. De Ombudsman is daarom van mening dat het mogelijk is om dit soort informatie per geval te verstrekken zonder afbreuk te doen aan het doel van “EU Pilot”. Deze mogelijkheid moet verder worden overwogen.

Wanneer klagers belangstelling tonen om de voortgang van hun zaak nauwlettend te volgen, moedigt de Ombudsman de Commissie aan hen in kennis te stellen van elke nieuwe belangrijke stap in haar onderzoek in het kader van “EU Pilot”, onder meer door hen waar mogelijk een samenvatting van het antwoord van de lidstaat te verstrekken.

Klagers informeren bij het afsluiten van een zaak

28. Hoewel het besluit om een formele inbreukprocedure in te leiden door het college van commissarissen wordt genomen en openbaar wordt gemaakt, wordt het besluit om een zaak te sluiten gewoonlijk genomen door het verantwoordelijke directoraat-generaal en is het niet openbaar. De klager wordt echter op de hoogte gebracht door middel van een zogenaamde “voorafgaande afsluitingsbrief” en heeft vier weken de tijd om opmerkingen in te dienen. Wanneer de opmerkingen van de klager de Commissie er niet van overtuigen haar standpunt te heroverwegen, wordt de zaak afgesloten en wordt de klager daarvan in kennis gesteld. Wanneer de klager de Commissie overhaalt haar standpunt te heroverwegen, wordt het onderzoek voortgezet.

29. De Commissie beschikt over een aanzienlijke discretionaire bevoegdheid om te beslissen of, en zo ja wanneer, een inbreukprocedure wordt ingeleid, zelfs wanneer uit het onderzoek blijkt dat er sprake is van een inbreuk op het EU-recht. Dit is voor klagers bijzonder moeilijk te begrijpen en de meeste klachten die bij de Ombudsman zijn ingediend op het gebied van inbreuk, betwisten het besluit van de Commissie om een inbreukklacht af te sluiten.

30. De Ombudsman heeft zich consequent op het standpunt gesteld dat de Commissie in dit verband weliswaar over een beoordelingsmarge beschikt, maar dat zij altijd geldige redenen moet opgeven voor een besluit om een inbreukklacht af te sluiten. De Ombudsman is ook van mening dat goed bestuur vereist dat de Commissie ijverig handelt en alle argumenten van klager volledig onderzoekt [20]. Wanneer de klager na ontvangst van de voorafgaande afsluitingsbrief nieuwe argumenten indient en de Commissie niettemin haar besluit handhaaft om de klacht af te sluiten, moet de Commissie in de brief waarin de afsluiting van de zaak wordt bevestigd, de nieuwe argumenten behandelen en in detail uitleggen waarom zij niet volstaan om haar standpunt te wijzigen.

Onjuiste motivering van een besluit in zaak 995/2011/KM [21]

Een burger beschuldigde de Commissie ervan niet naar behoren uit te leggen waarom zij geen onderzoek deed naar zijn inbreukklacht waarin hij beweerde dat een lidstaat de e-privacyrichtlijn niet correct toepaste. De Ombudsman was van mening dat de toelichtingen van de Commissie niet alleen correct, maar ook duidelijk en ondubbelzinnig moeten zijn. Zij verwijt de Commissie dat zij onvoldoende heeft gemotiveerd waarom zij geen gevolg heeft gegeven aan twee van de in de klacht aan de orde gestelde kwesties, namelijk de wijze waarop de lidstaat gegevens heeft opgeslagen en verwerkt en zijn regels inzake e-marketing.

31. In dit verband is de Ombudsman ingenomen met het feit dat in de nieuwe modellen van de Commissie voor voorafgaande afsluitingsbrieven duidelijk een onderscheid wordt gemaakt tussen: i) het probleem is opgelost, na tussenkomst van de Commissie of met andere middelen; ii) het probleem is niet opgelost, maar de Commissie zal de zaak niet voortzetten overeenkomstig de in haar mededeling van 2017 [22] uiteengezette criteria; iii) de zaak zal niet worden behandeld omdat er geen sprake is van schending van het EU-recht of omdat het beschikbare bewijsmateriaal ontoereikend is, of omdat de vervolging van de zaak wordt verhinderd door de noodzaak om de vertrouwelijkheid te beschermen, zoals de klager heeft gevraagd [23].

32. De Ombudsman merkt echter op dat het model om te bevestigen dat de zaak zal worden afgesloten, niet is gewijzigd en niet duidelijk voorziet in de verplichting om te antwoorden op de verdere argumenten van de klager.

In de meeste klachten die zij heeft ontvangen, concludeerde de Ombudsman dat de Commissie klager een geldige verklaring had gegeven. De Ombudsman stelt echter voor dat de diensten van de Commissie bijzonder voorzichtig zijn bij het afzonderlijk behandelen van alle aspecten van de klacht van klager in de voorafgaande afsluitingsbrief.

De Ombudsman moedigt de Commissie ook aan om in haar brief waarin zij bevestigt dat de zaak zal worden afgesloten, adequaat te reageren op eventuele verdere argumenten van de klager in gevallen waarin de Commissie niettemin besluit de klacht af te sluiten.

33. De Ombudsman merkt op dat de specifieke webpagina van de Commissie [24] en het online klachtenformulier [25] duidelijk de procedure voor de behandeling van klachten en de grenzen van het optreden van de Commissie beschrijven. Zij leggen uit dat de Commissie individuele problemen niet kan oplossen, zoals de nietigverklaring van een individueel besluit op nationaal niveau of de toekenning van schadevergoeding aan de klager. Hoewel de Commissie opmerkt dat zij over discretionaire bevoegdheden beschikt, is zij minder duidelijk over de mogelijke criteria voor het sluiten van een inbreukklacht.

De Ombudsman stelt voor dat de Commissie op haar website en in het klachtenformulier burgervriendelijke informatie verstrekt over de verschillende criteria waarmee zij rekening houdt wanneer zij besluit een zaak te sluiten.

C. Openbare informatie over EU Pilot-zaken

34. De toegang tot documenten in inbreukprocedures wordt geregeld door Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. De Unierechter erkent een algemeen (hoewel weerlegbaar) vermoeden dat documenten met betrekking tot de precontentieuze fase van inbreukprocedures niet openbaar mogen worden gemaakt. Dit geldt ook voor lopende EU Pilot-dialogen [26]. Toegang tot documenten betreffende afgesloten inbreukprocedures wordt in beginsel verleend, behoudens de standaarduitzonderingen op openbaarmaking waarin de verordening voorziet.

35. De lijst van formele inbreukprocedures is openbaar. In december 2014 heeft de Commissie een nieuw register van inbreukprocedures ingeleid met een lijst van lopende inbreukprocedures met vermelding van het beleidsterrein, de titel van de vermeende inbreuk, de betrokken lidstaat en de status van elke procedure (formele kennisgeving, met redenen omkleed advies, afsluiting van de zaak of verwijzing naar het Hof)[27]. Er is echter geen openbare lijst van “EU Pilot”-dialogen, waardoor het voor burgers moeilijk is om verzoeken om toegang tot documenten in te dienen, met inbegrip van verzoeken die worden ingediend nadat de zaak is afgesloten [28].

36. De EU Pilot-dialogen hebben betrekking op gebieden als mensenrechten, milieu of de interne markt, gebieden die van groot belang zijn voor burgers en bedrijven [29]. Bij het nadenken over de wijze waarop de transparantie van “EU Pilot” kan worden verbeterd, moet een evenwicht worden gevonden tussen het risico dat het klimaat van wederzijds vertrouwen wordt geschaad, waardoor pre-inbreukinstrumenten doeltreffend zijn, en de voordelen van een groter openbaar toezicht op kwesties van potentieel groot belang. Naast het feit dat burgers hun recht op toegang tot documenten doeltreffender kunnen uitoefenen, kan meer publieke controle een positief effect hebben op de tijdige behandeling van zaken.

37. Het is zeker positief dat de klager ervan in kennis wordt gesteld dat er een “EU Pilot” is gestart en dat hij deze informatie desgewenst kan delen. Dit betekent dat ten minste één en mogelijk meerdere leden van het publiek er al van op de hoogte zijn dat er een “EU Pilot” aan de gang is.

38. De Ombudsman is daarom van mening dat het publiceren van een lijst van lopende EU Pilot-dialogen, zonder publicatie van enig daarmee verband houdend document, de transparantie van het optreden van de Commissie zou helpen vergroten zonder enig openbaar belang te ondermijnen. Het zou het publiek helpen informeren en burgers in staat stellen gebruik te maken van hun recht op toegang tot documenten, zonder afbreuk te doen aan de partnerschapsaanpak tussen de Commissie en de lidstaten.

De Ombudsman stelt voor dat de Commissie de lijst van lopende EU Pilot-dialogen en de status van elk dossier openbaar maakt.

Conclusie en suggesties voor verbeteringen

Rekening houdend met de nieuwe strategie van de Commissie sluit de Ombudsman het onderzoek nu af met de volgende conclusie en suggesties:

Conclusie

Het doel van dit onderzoek is grotendeels bereikt.

Suggesties voor verbetering

De meeste van deze suggesties en beste praktijken zijn niet specifiek voor “EU Pilot” en zijn ook relevant in het kader van de behandeling door de Commissie van klachten over inbreuken in het algemeen. De Ombudsman stelt voor dat de Commissie hiermee rekening houdt bij het actualiseren van haar interne richtsnoeren voor de diensten van de Commissie.

Met betrekking tot de “EU Pilot”-procedure:

De Commissie moet:

1. Klagers in kennis stellen van elke nieuwe belangrijke stap in zijn onderzoek in het kader van “EU Pilot” als zij blijk geven van belangstelling om de voortgang van hun zaak nauwlettend te volgen. Dit kan inhouden dat klagers waar mogelijk een samenvatting van het antwoord van de lidstaat krijgen.

2. De lijst van lopende EU Pilot-dialogen en de status van elk dossier openbaar maken.

Betreffende de betrekkingen met klagers bij de behandeling van klachten over inbreuken in het algemeen:

De Commissie moet:

3. Geef burgervriendelijke informatie op haar website en in het klachtenformulier over de verschillende criteria waarmee zij rekening houdt bij de beslissing om een zaak af te sluiten.

4. Wees bijzonder voorzichtig bij het afzonderlijk behandelen van alle aspecten van de klacht van de klager in de voorafgaande afsluitingsbrief.

5. adequaat te reageren op eventuele verdere argumenten van de klager wanneer de Commissie niettemin besluit de klacht af te sluiten. Dit moet gebeuren in de brief waarin wordt bevestigd dat de zaak zal worden afgesloten.

6. Stel een indicatieve termijn vast voor de eerste analyse van klachten in CHAP en veralgemeniseer de goede praktijk om een voorlopig antwoord naar de klager te sturen wanneer de eerste beoordeling van de klacht niet binnen deze termijn kan worden uitgevoerd.

7. Wanneer een persoon/organisatie een klacht indient over een zaak die de Commissie reeds onderzoekt, stelt zij, voor zover zij dit nog niet doet, de klager in kennis van de voortgang van haar lopende onderzoek en van haar besluit om die zaak te sluiten of een inbreukprocedure in te leiden.

Met betrekking tot de transparantie van het optreden van de Commissie:

De Commissie moet:

8. Meer informatie over haar prestaties bij het oplossen van feitelijke inbreuken op het EU-recht in het kader van pre-inbreukprocedures - en over de gemiddelde duur van het proces - in haar jaarverslag over “Toezicht op de toepassing van het EU-recht”

 

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 14/09/2017

Bijlage I: Rol van “EU Pilot” in het kader van inbreukprocedures

De verschillende fasen van de niet-nakomingsprocedure

Elke lidstaat is verantwoordelijk voor de uitvoering van het EU-recht, door richtlijnen om te zetten en ervoor te zorgen dat de EU-wetgeving correct wordt toegepast en uitgevoerd. Krachtens artikel 17, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is de Europese Commissie belast met het toezicht op de correcte toepassing van het EU-recht door de lidstaten. Een van de belangrijkste manieren waarop de Commissie haar rol van “hoedster van de Verdragen” vervult, is door inbreukprocedures in te leiden als zij van mening is dat een lidstaat een richtlijn niet correct of niet tijdig heeft omgezet of de EU-regels onjuist heeft toegepast.

De Commissie kan mogelijke inbreuken onderzoeken op eigen initiatief, naar aanleiding van verzoekschriften aan het Europees Parlement of op basis van klachten. Het belangrijkste doel van het optreden van de Commissie is om zo snel mogelijk een einde te maken aan de onregelmatige situatie: zij heeft daarom pre-inbreukinstrumenten ontwikkeld om oplossingen tot stand te brengen in plaats van een inbreukprocedure te moeten inleiden. Wanneer de Commissie een mogelijke inbreuk vaststelt, is de eerste stap gewoonlijk het verkrijgen van voldoende bewijs dat de vermeende inbreuk heeft plaatsgevonden en het oplossen van het probleem door samen te werken met de betrokken lidstaat. Indien de informele dialoog niet slaagt, kan de Commissie een formele inbreukprocedure inleiden, die ertoe kan leiden dat de lidstaat voor het Hof van Justitie van de EU wordt gedaagd.

Het doel van “EU Pilot”

Het systeem “EU Pilot” structureert de informele fase van inbreukprocedures. De Commissie heeft haar lancering aangekondigd in haar mededeling "Een Europa van resultaten - Toepassing van het Gemeenschapsrecht" van 5 september 2007. Het begon in april 2008 te werken als een experiment met 15 vrijwillige lidstaten (vandaar de term "proefproject"). Alle andere lidstaten hebben zich vervolgens aangemeld. Het kwam in de plaats van de eerdere praktijk waarbij de Commissie administratieve brieven naar de lidstaten stuurde. Door in een geest van loyale samenwerking een informele maar gestructureerde dialoog met de lidstaten aan te gaan, heeft de Commissie getracht betere antwoorden te vinden op vragen over de juiste interpretatie, uitvoering en toepassing van het EU-recht, de behandeling van inbreukprocedures te versnellen en het gebruik van formelere inbreukprocedures te beperken.

In tegenstelling tot de formele inbreukprocedure [30] is er geen specifieke rechtsgrondslag voor “EU Pilot”. Het is een werkmethode op basis van een onlinedatabank en een communicatie-instrument dat door de Commissie en de nationale regeringen wordt gebruikt om informatie en juridische analyses over mogelijke inbreukprocedures uit te wisselen. Voor elk geval wordt een individueel dossier aangemaakt en worden via de EU Pilot-aanvraag vragen aan de betrokken lidstaat voorgelegd. Het antwoord van de lidstaat wordt vervolgens beoordeeld door de diensten van de Commissie, die om aanvullende informatie kunnen vragen. De databank beheert klachten van het publiek en verzoekschriften van het Europees Parlement en van de Commissie op eigen initiatief. In 2015 heeft de Commissie 881 nieuwe EU Pilot-dossiers geopend, waarvan 295 naar aanleiding van klachten en 578 op eigen initiatief van de Commissie [31].

Tot januari 2017 werd “EU Pilot” in bijna alle zaken gebruikt voordat de Commissie besloot een inbreukprocedure in te leiden. In haar nieuwe mededeling “EU-wetgeving: Betere resultaten door betere toepassing” van 19 januari 2017 [32] (“de mededeling van 2017”) kondigde de Commissie aan dat zij automatisch zou stoppen met het gebruik van “EU Pilot” en dat zij er alleen op zou vertrouwen wanneer dit nuttig wordt geacht.

Procedurele waarborgen voor klagers

Iedereen kan een klacht indienen tegen een lidstaat over elke maatregel of praktijk van een overheidsinstantie die als onverenigbaar met het EU-recht wordt beschouwd. “EU Pilot” is slechts één stap in de behandeling van klachten over inbreuken. Sinds september 2009 maakt de Commissie voor de registratie van klachten gebruik van het systeem "Klachtafhandeling- Accueil des Plaignants" (CHAP). Wanneer de Commissie een inbreukklacht ontvangt, wordt deze voor het eerst geregistreerd in de CHAP-databank. Indien de Commissie van mening is dat de klacht gegronde kwesties met betrekking tot een mogelijke inbreukprocedure aan de orde stelt, wordt de klacht vervolgens overgeheveld naar de EU Pilot-toepassing. Ten slotte wordt de klacht, indien de Commissie besluit een formele inbreukprocedure in te leiden, overgebracht naar een inbreukdatabank met de naam NIF.

De Commissie ontvangt elk jaar een groot aantal klachten over inbreuken, waarvan de meeste worden afgesloten zonder dat een “EU Pilot” wordt geopend: in 2015 behandelde de Commissie bijvoorbeeld 3 315 klachten, waarvan 85 % werd afgesloten zonder overleg met de lidstaten omdat de Commissie van mening was dat zij niet bevoegd was om op te treden, de correspondentie niet als een klacht wegens inbreuk kon worden aangemerkt of de klacht niet gegrond was [33].

De Commissie erkent dat klachten een belangrijke bron van informatie zijn en zorgvuldig moeten worden behandeld. Daarom heeft zij via verschillende mededelingen [34] een aantal administratieve garanties voor klagers vastgesteld.

Administratieve garanties voor klagers omvatten:

• het registreren van alle klachten over inbreuken (behoudens beperkte uitzonderingen) en het bevestigen van ontvangst binnen 15 werkdagen;
• de klager schriftelijk in kennis te stellen wanneer de Commissie besluit de klacht verder te onderzoeken met de lidstaat (meestal via “EU Pilot”);
• de klager schriftelijk in kennis te stellen wanneer de Commissie besluit de zaak te sluiten of een formele inbreukprocedure in te leiden;
• uit te leggen waarom de Commissie besluit een zaak af te sluiten en een zogenoemde “brief van voorafgaande afsluiting” te sturen waarin de klager wordt verzocht binnen een termijn van vier weken opmerkingen in te dienen [35].

De Commissie heeft zich ook ten doel gesteld klachten te onderzoeken en te besluiten een formele inbreukprocedure in te leiden of de zaak binnen een jaar na de datum van registratie van de klacht te sluiten. Wanneer deze termijn wordt overschreden, moet de Commissie de klager daarvan schriftelijk in kennis stellen.

 

[1] Zie bijlage I voor een gedetailleerde uitleg van de verschillende fasen van inbreukprocedures, het doel van EU Pilot en de procedurele waarborgen die klagers genieten.

[2] Zie de besluiten tot afsluiting van onderzoeken OI/2/2009/MHZ over "toegang van het publiek tot inbreukproceduredocumenten die in het bezit zijn van de Commissie" en OI/2/2011/OV over "de mededeling van de Commissie over de betrekkingen met klagers met betrekking tot de toepassing van het EU-recht":

https://www.ombudsman.europa.eu/nl/cases/decision.faces/nl/4390/html.bookmark https://www.ombudsman.europa.eu/nl/cases/decision.faces/fr/54039/html.bookmark

[3] De behandeling van individuele dossiers wordt beheerd door de directoraten-generaal (DG’s), terwijl het secretariaat-generaal verantwoordelijk is voor het beheer van de aanvraag, het verstrekken van richtsnoeren aan DG’s en het toezicht op het hele proces.

[4] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[5] Bron: statistieken die de Commissie tijdens het onderzoek heeft verstrekt. Meer in het bijzonder werden 90 zaken zonder verdere actie afgesloten en in 17 andere zaken werd een aanmaningsbrief gestuurd.

[6] Bron: statistieken die de Commissie tijdens het onderzoek heeft verstrekt.

[7] In dezelfde zaak kunnen meerdere uitwisselingen nodig zijn als de lidstaat bijvoorbeeld niet volledig heeft gereageerd op de door de Commissie aan de orde gestelde kwesties, de beoordeling van het antwoord van de lidstaat heeft geleid tot nieuwe vragen over de naleving van het EU-recht, of de klager nieuwe informatie aan de diensten van de Commissie verstrekt.

[8] Jaarverslag van de Commissie over de controle op de toepassing van het EU-recht voor 2015, blz. 22. Er zijn echter aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten, van 57 dagen voor Slowakije tot 85 dagen voor Frankrijk.

[9] Bron: statistieken die de Commissie tijdens het onderzoek heeft verstrekt.

[10] Zie besluiten over klachten 706/2007/BEH, 230/2011/EIS en 731/2012/JN.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/nl/52917/html.bookmark  

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/nl/cases/decision.faces/nl/49532/html.bookmark

[13] Zaak nr. 420/2015/EIS.

[14] Het aantal nieuwe inbreukprocedures is in de loop der jaren gedaald, van 2 900 in 2009 tot 742 in 2015.

[15] Methodologie en toelichtingen van de Commissie, beschikbaar op http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/docs/annual_report_33/20160715_annual_report_2015_methodology_en.pdf

[16] Dit was niet het geval in 2008-2009, na de lancering van “EU Pilot” en de invoering van de “CHAP”-applicatie: de Commissie heeft haar procedures inzake haar betrekkingen met klagers pas in 2012 geactualiseerd.

[17] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints_en

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/nl/53125/html.bookmark

[19] De ontvangstbevestigingen hebben soms weken of zelfs maanden geduurd. Antwoorden zijn in sommige gevallen meer dan vier maanden na het verzoek verzonden en relevante informatie, zoals de opening van het EU Pilot-onderzoek, heeft de klager te laat bereikt en alleen wanneer hij daar uitdrukkelijk om heeft verzocht."Ibid. Punt 35.

[20] Zie het besluit inzake klachten 503/2012/DK, 403/2014/MHZ en 25/2013/ANA.

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/nl/cases/decision.faces/nl/60417/html.bookmark

[22] Het probleem kan beter worden aangepakt door een ander mechanisme, een prejudiciële beslissing van het Hof is hangende, de voortzetting van de zaak zou in strijd zijn met een nieuw wetgevingsvoorstel ...

[23] Bovendien heeft de Commissie uitgelegd dat zij zich het recht voorbehoudt om bepaalde klachten niet in te dienen, overeenkomstig de in haar mededeling uiteengezette beginselen, waarin zij erop wijst dat zij haar discretionaire bevoegdheid met betrekking tot inbreukprocedures op strategische wijze zal gebruiken. De Commissie legde uit dat zij haar inspanningen toespitst en prioriteert op de belangrijkste inbreuken op het EU-recht door een onderscheid te maken tussen zaken op basis van de toegevoegde waarde die kan worden bereikt door een inbreukprocedure. Bij de beslissing welke zaken moeten worden behandeld, houdt de Commissie rekening met verschillende factoren, waaronder de aard en de gevolgen van de inbreuk, de vraag of de zaak op bevredigende wijze kan worden afgehandeld door passendere mechanismen op nationaal niveau, enz.

[24] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaint/how-make-complaint-eu-level/submit-complaint_en

[25] https://ec.europa.eu/assets/sg/report-a-breach/complaints_en/

[26] Zaak C-562/14 P, Koninkrijk Zweden/Europese Commissie.

[27] http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=nl

[28] Het jaarverslag over "Toezicht op de toepassing van het EU-recht"bevat alleen samengevatte informatie over het aantal EU Pilot-zaken.

[29] De meeste in 2015 geopende EU Pilot-dossiers hadden betrekking op vijf beleidsterreinen: mobiliteit en vervoer; Interne markt, industrie, ondernemerschap en kleine en middelgrote ondernemingen; Justitie en consumenten; milieu; Belastingen en douane.

[30] Artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is van toepassing.

[31] Jaarverslag van de Commissie over de controle op de toepassing van het EU-recht voor 2015, blz. 20.

[32] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[33] Jaarverslag van de Commissie over de controle op de toepassing van het EU-recht voor 2015, blz. 18.

[34] De Commissie heeft in 2002 een eerste mededeling "aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht"uitgebracht, met name naar aanleiding van onderzoeken en opmerkingen van de Ombudsman. De Commissie heeft haar procedures geactualiseerd door middel van een tweede mededeling “actualisering van de behandeling van de betrekkingen met de klager met betrekking tot de toepassing van het recht van de Unie” in 2012 en ten slotte in een bijlage bij haar mededeling van 2017.

[35] Tenzij er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die dringende maatregelen vereisen.