De achtergrond

1. Op 26 maart 2014 heeft klager, die lid is van het Europees Parlement, verzocht om toegang van het publiek tot "alle documenten van de Commissie waarin het verzoek van de lidstaten om medefinanciering door de Commissie voor de oprichting van passagiersinformatie-eenheden voor de verwerking van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) wordt beoordeeld." De klager heeft specifiek verzocht om documenten met informatie over "[t]e toewijzing van punten met betrekking tot de respectieve toekenningscriteria en de specifieke motivering voor de toekenning van punten".

2. De Commissie heeft gedeeltelijke toegang verleend tot het "Eindverslag van het ISEC-evaluatiecomité - gerichte oproep tot het indienen van voorstellen 2012 over PNR" en de vijf bijlagen daarbij. Zij ontkende de toegang tot de beoordelingsformulieren voor elk project (dat door ten minste één interne en één externe deskundige was ingevuld). Zij heeft de toegang tot deze formulieren geweigerd omdat openbaarmaking het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou ondermijnen [2].

3. De klager ging in beroep tegen het besluit van de Commissie (door een zogenoemd „bevestigend verzoek” in te dienen), maar de Commissie bevestigde haar weigering om de formulieren voor de beoordeling van de gunning openbaar te maken [3].

4. De Commissie verklaarde dat de formulieren waren ingevuld door deskundigen die de voorstellen van de lidstaten voor medefinanciering uitvoerig beoordeelden. Het evaluatiecomité voor de preventie en bestrijding van criminaliteit (ISEC) heeft deze beoordelingen vervolgens gebruikt tijdens zijn beraadslagingen over de financieringsvoorstellen. Het Comité heeft zich in het eindverslag, dat de Commissie aan klager had meegedeeld, definitief uitgesproken over het al dan niet aanbevelen van een voorstel voor financiering aan de Commissie. De Commissie was van mening dat de openbaarmaking van de formulieren voor de beoordeling van de toekenning de doeltreffendheid van de werkzaamheden van het Comité en het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou ondermijnen.

5. De Commissie heeft haar standpunt gebaseerd op het arrest van het Gerecht in zaak Sviluppo Globale GEIE tegen Europese Commissie (hierna "Sviluppo" genoemd)^[4], waarin het Gerecht het belang van vertrouwelijkheid van de werkzaamheden van de evaluatiecomités heeft erkend. De Rekenkamer oordeelde dat openbaarmaking van de adviezen van de leden van een evaluatiecomité in een aanbestedingsprocedure hun onafhankelijkheid in gevaar zou brengen, zelfs nadat het evaluatiecomité een besluit had genomen. De Commissie voerde aan dat dit argument naar analogie ook moet gelden voor de adviezen van de deskundigen, die deel uitmaken van de basis voor de adviezen van het evaluatiecomité. De Commissie heeft geen hoger openbaar belang vastgesteld dat openbaarmaking van de gevraagde documenten gebiedt.

6. Aangezien zij niet tevreden was met het antwoord van de Commissie, diende klager in november 2014 een klacht in bij de Ombudsman. Klager maakte zich zorgen over het feit dat de Commissie ten onrechte de toegang tot de formulieren voor de beoordeling van de gunning had geweigerd. Klager voerde de volgende argumenten aan: (i) de argumenten van de Commissie om de documenten niet openbaar te maken, zijn niet overtuigend, en (ii) het is van algemeen belang te weten hoe de Commissie de aanvragen van de lidstaten heeft beoordeeld. Volgens klager heeft de manier waarop de Commissie de voorstellen heeft beoordeeld rechtstreeks invloed gehad op de beleidsvorming in de lidstaten, met mogelijk ernstige gevolgen voor de grondrechten en de persoonlijke levenssfeer van de burgers.

7. Aangezien de Ombudsman niet overtuigd was van de redenering van de Commissie om de toegang tot de gevraagde documenten te weigeren, deed zij in december 2016 een aanbeveling aan de Commissie om de gevraagde documenten vrij te geven (met enkele redactionele wijzigingen om redenen van gegevensbescherming)^[5].  

Weigering om toegang te verlenen tot de formulieren voor de beoordeling van de gunning

Aanbeveling van de Ombudsman 

8. De ombudsman was van mening dat de Commissie de betekenis en de draagwijdte van de Sviluppo-rechtspraak onjuist had uitgelegd. Om de toegang te weigeren, had de Commissie moeten aantonen dat redelijkerwijs kan worden voorzien dat druk zou worden uitgeoefend op de beoordelaars van de Commissie indien hun individuele beoordelingen zouden worden vrijgegeven. De Ombudsman gaf een aantal redenen voor haar standpunt dat het in de onderhavige zaak redelijkerwijs niet voorzienbaar was dat een dergelijke druk op de beoordelaars zou worden uitgeoefend [6].

9. Met betrekking tot de vraag of beoordelaars ertoe zouden kunnen worden gebracht terughoudendheid te betrachten bij hun evaluaties indien zij vreesden dat hun individuele (positieve of negatieve) standpunten in de toekomst zouden kunnen worden onthuld, was de Ombudsman van mening dat dit gemakkelijk kan worden aangepakt door eenvoudigweg de namen van de beoordelaars te redigeren (hoewel de evaluaties zijn vrijgegeven).

10. Ten slotte was de Ombudsman van mening dat er hoe dan ook een hoger openbaar belang bij openbaarmaking van de documenten bestond. Zoals klager had betoogd, heeft het publiek immers belang bij deelname aan een wetgevingsproces (over de vaststelling van de PNR-richtlijn [7]) en de openbaarmaking van de litigieuze documenten zou ertoe hebben bijgedragen dat het beter in staat was om aan dat proces deel te nemen. De Ombudsman erkende dat klager dit argument naar voren had gebracht nadat de Commissie de toegang tot de documenten had geweigerd en terwijl het onderzoek van de Ombudsman aan de gang was. Zij kon de Commissie dus niet verwijten dat zij dit argument niet in aanmerking heeft genomen bij de weigering van toegang tot de betrokken documenten. De Ombudsman verzocht de Commissie echter om dit aanvullende argument in aanmerking te nemen bij het beantwoorden van de aanbeveling van de Ombudsman.

11. In het licht van al het voorgaande stelde de Ombudsman vast dat de Commissie ten onrechte de gevraagde documenten niet openbaar had gemaakt en deed zij de volgende aanbeveling aan de Commissie:

"De Commissie moet de gevraagde documenten vrijgeven, rekening houdend met de om redenen van gegevensbescherming voorgestelde redactionele wijzigingen."

12. In haar advies over de aanbeveling van de Ombudsman handhaafde de Commissie haar standpunt. Zij was het niet eens met de conclusie van de Ombudsman dat de Commissie de betekenis en de draagwijdte van de Sviluppo-rechtspraak verkeerd uitlegt. Zij was van mening dat de zaak Sviluppo weliswaar betrekking had op aanbestedingsprocedures, maar naar analogie van toepassing was op oproepen tot het indienen van voorstellen, aangezien de risico’s vergelijkbaar zijn.

13. De Commissie bleef ook bij haar standpunt dat zij ten tijde van de feiten de uitzondering inzake de bescherming van het besluitvormingsproces terecht had ingeroepen en toegepast.

14. De Commissie voegde hieraan toe: “Wat betreft de aanbeveling van de Ombudsman dat de diensten van de Commissie rekening moeten houden met mogelijke wijzigingen in de feitelijke en/of juridische omstandigheden die zich sinds de vaststelling van de PNR-richtlijn van de EU in april 2016 hebben voorgedaan, herinnert de Commissie er met respect aan dat een persoon overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU een nieuw verzoek om toegang kan indienen met betrekking tot documenten waartoe hem eerder de toegang is ontzegd. Een dergelijk verzoek vereist dat de instelling onderzoekt of de eerdere weigering van toegang nog steeds gerechtvaardigd is in het licht van een wijziging in de juridische of feitelijke situatie die zich in de tussentijd heeft voorgedaan.”

15. De Commissie concludeerde dat haar besluit om geen toegang te verlenen tot de gevraagde documenten geen wanbeheer vormde. Zij verzocht klager in het licht van de nieuwe omstandigheden een nieuw verzoek om toegang tot documenten in te dienen.

16. In haar opmerkingen over het standpunt van de Commissie verklaarde klager dat de Commissie geen nieuwe argumenten had aangevoerd die de weigering van openbaarmaking van de gevraagde documenten konden rechtvaardigen. Zij was het eens met de standpunten van de Ombudsman in de aanbeveling en met de conclusies van de Ombudsman. Zij voegde daaraan toe dat de Commissie het verzoek van de Ombudsman om in het kader van een onderzoek rekening te houden met aanvullende argumenten waarom de documenten moeten worden vrijgegeven, niet eenvoudigweg kan afwijzen door te verwijzen naar het recht van burgers om een nieuw verzoek om toegang in te dienen. Klager verzocht de Ombudsman te besluiten dat de Commissie de gevraagde documenten openbaar moest maken.

Beoordeling van de Ombudsman na de aanbeveling

17. De Ombudsman merkt op dat haar aanbeveling was gebaseerd op het feit dat de Commissie, toen zij aanvankelijk de toegang tot de documenten weigerde, niet naar behoren heeft gemotiveerd waarom een uitzondering op de toegang tot de documenten van toepassing zou moeten zijn. Op basis van een onjuiste en al te uitgebreide lezing van het arrest Sviluppo heeft de Commissie ten onrechte geoordeeld dat er een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking bestond in omstandigheden waarin een dergelijk algemeen vermoeden niet kon bestaan (zie de punten 21-52 van de aanbeveling van de Ombudsman). De Ombudsman is nog steeds van mening dat dit verzuim van de Commissie om te rechtvaardigen waarom de documenten niet openbaar konden worden gemaakt, wanbeheer vormt.

18. De Ombudsman benadrukt dat deze bevinding van wanbeheer bestaat, ongeacht of de verplichting tot openbaarmaking van de documenten verder kan worden versterkt door een hoger openbaar belang bij openbaarmaking.

19. De Ombudsman is het er inderdaad mee eens dat de Commissie geen rekening had kunnen houden met de nieuwe argumenten van klager met betrekking tot een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, toen zij aanvankelijk weigerde toegang tot de documenten te verlenen. Het zou echter niet gerechtvaardigd zijn om bij de beantwoording van de aanbeveling van de Ombudsman niet naar behoren rekening te houden met deze nieuwe argumenten, die betrekking hebben op een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt. De Ombudsman maakt van deze gelegenheid gebruik om nogmaals te benadrukken dat haar procedures niet vergelijkbaar zijn met gerechtelijke procedures, waarbij de enige kwestie (in een zaak betreffende toegang tot documenten) zou zijn of het oorspronkelijke besluit van de instelling tot weigering van toegang geldig was. De Ombudsman heeft daarentegen het volste recht om een instelling te vragen om bij het reageren op een aanbeveling van de Ombudsman ook rekening te houden met nieuwe argumenten waarom een document moet worden vrijgegeven, zoals argumenten met betrekking tot een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt. Door dit te doen, en dus door rekening te houden met het verstrijken van de tijd in plaats van aan te dringen op een bureaucratische en legalistische aanpak, die de burgers kan ontmoedigen, zou de Commissie blijk geven van een hoger niveau van burgerbewustzijn en burgervriendelijkheid.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende bevinding:

De weigering van de Commissie om de gevraagde documenten vrij te geven (met de namen van de beoordelaars weggelaten) vormt wanbeheer.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 13/07/2017

[1] PNR-gegevens (Passenger Name Record) zijn gegevens die door passagiers worden verstrekt tijdens het reserveren en boeken van tickets en bij het inchecken op vluchten, en die door luchtvaartmaatschappijen voor hun eigen commerciële doeleinden worden verzameld. Het bevat verschillende soorten informatie, zoals reisdata, reisroute, ticketinformatie, contactgegevens, reisagent via wie de vlucht is geboekt, gebruikte betaalmiddelen, stoelnummer en bagage-informatie. De gegevens worden opgeslagen in de reserverings- en vertrekcontroledatabases van de luchtvaartmaatschappijen.

[2] Het besluitvormingsproces van de instellingen wordt beschermd door artikel 4, lid 3, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[3] De Commissie heeft zich gebaseerd op artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, dat luidt als volgt: "De toegang tot een document met adviezen voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt geweigerd, zelfs nadat het besluit is genomen, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt."

[4] Arrest van het Gerecht van 22 mei 2012, Sviluppo Globale GEIE/Europese Commissie, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Voor meer informatie over de achtergrond van de klacht, de argumenten van de partijen en het onderzoek van de Ombudsman wordt verwezen naar de volledige tekst van de aanbeveling van de Ombudsman, beschikbaar op:  https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/74249/html.bookmark

[6] De Ombudsman verklaarde dat, in tegenstelling tot concurrerende particuliere inschrijvers in een aanbestedingsprocedure, de lidstaten in dit geval niet met elkaar concurreerden en geen prikkel hadden om te lobbyen om de scores van andere lidstaten te verlagen. Hoe dan ook kan een afwijking door een instelling van de Unie van het grondrecht van toegang van het publiek tot documenten nooit worden gerechtvaardigd op grond van het (vermeende) vooruitzicht dat een lidstaat onrechtmatig zal handelen, ook al zouden de lidstaten enig voordeel hebben gehad bij het verbeteren van hun scores. Bovendien heeft de Commissie geen bewijs of argumentatie verstrekt dat er ongepaste druk zou worden uitgeoefend op de beoordelaars uit andere bronnen dan de lidstaten. Tot slot is het, zodra het besluitvormingsproces definitief is beëindigd (en niet onderworpen is aan toetsings- of gerechtelijke procedures), moeilijk voor te stellen hoe het evaluatieproces kan worden beïnvloed door ongepaste externe druk.

[7] Deze richtlijn is nu aangenomen: Richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit (PB 2016, L 119, blz. 132).