Achtergrond van de klacht

1. Klager, die voor een Tsjechische vereniging voor de bescherming van kleine en middelgrote ondernemingen werkt, klaagde dat de Commissie had nagelaten de namen bekend te maken van personeelsleden die aan een staatssteunonderzoek hebben gewerkt. Het onderzoek had betrekking op de privatisering van een Tsjechische onderneming, OKD a.s.

2. Toen de Commissie het verzoek om mededeling van feiten en overwegingen ontving, stelde zij de klager in kennis van de eenheid die het onderzoek bij DG Concurrentie had behandeld. Zij heeft ook de naam van het hoofd van die eenheid bekendgemaakt, maar niet de namen van andere bij het onderzoek betrokken ambtenaren.

3. Klager verzocht vervolgens om de namen van andere bij de zaak betrokken personen. Hij verklaarde dat het bekendmaken van de namen van deze functionarissen hem in staat zou stellen mogelijke ongepaste beïnvloeding door lobbyisten in het proces dat tot de vaststelling van het staatssteunbesluit heeft geleid, vast te stellen. Klager verklaarde dat de vereniging die hij vertegenwoordigt ervoor wil zorgen dat de mededingingsregels, met inbegrip van de staatssteunregels, naar behoren worden toegepast.

4. De Commissie antwoordde dat er geen document bestond met de lijst van personen die aan de zaak hebben gewerkt en dat de namen om redenen van gegevensbescherming niet openbaar konden worden gemaakt.  

5. Klager wendde zich vervolgens tot de Europese Ombudsman en betwistte de weigering van de Commissie om hem de namen mee te delen van alle ambtenaren die de zaak hadden behandeld.

Het onderzoek

6. De Ombudsman stelde de volgende bewering vast:

De Commissie heeft ten onrechte geweigerd klager in kennis te stellen van de namen van de ambtenaren die de betrokken staatssteunzaak hadden behandeld.

7. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman een antwoord van de Commissie en opmerkingen van klager over het antwoord van de Commissie. Vervolgens heeft de Commissie een advies uitgebracht en heeft klager zijn opmerkingen over dat advies ingediend.

De Commissie heeft ook een aanvullend advies uitgebracht, waarover klager geen opmerkingen heeft gemaakt.

Bij de uitvoering van het onderzoek heeft de Ombudsman rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen.

8. Bovendien heeft de Ombudsman de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) geraadpleegd overeenkomstig het memorandum van overeenstemming tussen de Europese Ombudsman en de EDPS. De EDPS heeft een advies uitgebracht dat was gebaseerd op de door de Ombudsman verstrekte samenvatting van de zaak. De Ombudsman heeft met dit advies van de EDPS rekening gehouden [1].

Bewering dat de Commissie ten onrechte heeft geweigerd de namen van de betrokken ambtenaren bekend te maken

9. Het is nuttig eerst het advies van de EDPS uit te brengen.

Het advies van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming

10. De EDPS verklaarde dat de namen van EU-ambtenaren persoonsgegevens zijn in de zin van Verordening (EG) nr. 45/2001 betreffende gegevensbescherming. Hij was van mening dat in het geval van een verzoek als het onderhavige de betrokken instelling een analyse in drie fasen moet volgen, overeenkomstig artikel 8 van de verordening. Ten eerste moet zij onderzoeken of klager voldoende heeft aangetoond dat de doorgifte van de persoonsgegevens aan hem noodzakelijk is. Indien dit het geval is, moet de instelling nagaan of de rechtmatige belangen van de "betrokkenen" door de doorgifte kunnen worden ondermijnd (de betrokkenen zijn in dit geval de ambtenaren van DG Concurrentie). Ten slotte moet de instelling als derde stap een afweging maken tussen de belangen van de persoon die om toegang tot de persoonsgegevens verzoekt en de legitieme belangen van de betrokkenen (ambtenaren van DG Concurrentie).

11. Wat de eerste stap van de toets betreft (de noodzaak om aan te tonen dat de doorgifte van de persoonsgegevens noodzakelijk was), verklaarde de EDPS dat de bewijslast bij de verzoeker ligt, die "uitdrukkelijke en legitieme rechtvaardigingen"moet verstrekken voor het verkrijgen van de namen van de ambtenaren.[2] De EDPS verwees vervolgens naar situaties waarin een verzoeker de noodzaak zou kunnen aantonen om redenen die nauw verband houden met het algemeen belang van transparantie. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een journalist om toegang tot bepaalde informatie vraagt om een debat van algemeen belang op gang te brengen of daaraan bij te dragen. 

12. In casu was de EDPS van mening dat het niet duidelijk was waarom de identificatie van de met de zaak belaste eenheid en van het hoofd van de eenheid niet volstond om de integriteit van de door de Commissie gevolgde procedure vast te stellen en tot een conclusie te komen over de vraag of er sprake was van ongepaste beïnvloeding door lobbyisten. Voorts was niet duidelijk hoe de gevraagde persoonsgegevens van individuele behandelaars precies zouden kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de klager, aangezien met name gezien hun hiërarchische status de invloed van de behandelaars op de door de Commissie gevolgde formele procedure beperkt lijkt. Daarnaast moet worden onderzocht of er objectieve aanwijzingen waren voor het vermoeden van ongepaste beïnvloeding door lobbyisten, dan wel of er gewoon sprake was van een algemeen vermoeden. De bewijslast vereist dat de klager de noodzaak aantoont. Een louter vermoeden zou onvoldoende zijn. Over het geheel genomen was de EDPS, op basis van de samenvatting van de feiten door de Ombudsman, van mening dat aan de noodzakelijkheidstoets niet leek te zijn voldaan op het moment dat hij door de Ombudsman werd geraadpleegd.

13. Met betrekking tot de tweede stap van de toets (schade aan het rechtmatig belang) wees de EDPS erop dat staatssteun een bijzonder gevoelig rechtsgebied is. Daarom kunnen er legitieme belangen zijn van de individuele behandelaars die bescherming nodig hebben, ondanks hun professionele status als overheidswerknemer. De EDPS heeft ook verklaard dat rekening moet worden gehouden met het recht van betrokkenen op informatie (artikel 11 van de verordening gegevensbescherming) en het recht van bezwaar (artikel 18 van de verordening gegevensbescherming). De individuele behandelaars moet daarom vóór de mededeling van feiten en overwegingen worden gevraagd of er een specifieke reden was om niet-openbaarmaking te eisen, waaruit een concreet, niet hypothetisch, risico blijkt dat een beschermd belang zou kunnen worden aangetast, bijvoorbeeld in verband met een waarschijnlijke vordering van de verzoeker tegen hen.

14. Wat de derde stap van de test betreft (balanceringsoefening), wees de EDPS erop dat deze alleen kan worden uitgevoerd wanneer de klager de noodzaak van de gegevensdoorgifte heeft aangetoond. De verschillende belangen van de betrokken partijen moeten tegen elkaar worden afgewogen. Daarbij moet de betrokken instelling rekening houden met de volgende kernbeginselen: het evenredigheidsbeginsel, het beginsel van het recht op informatie en het recht van de betrokkene op kennisneming.  

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

15. Klager was van mening dat de identiteit van de ambtenaren die de staatssteunzaak hebben behandeld, openbaar moet worden gemaakt, zodat het publiek ervan overtuigd kan zijn dat er tijdens het proces dat tot de vaststelling van het staatssteunbesluit heeft geleid, niet onnodig is gelobbyd. Dit was noodzakelijk, verklaarde hij, omdat het besluit van de Commissie om het onderzoek naar staatssteun af te sluiten zinloos was. Hij voerde met name aan dat de Commissie haar onderzoek naar staatssteun had afgesloten, hoewel in Tsjechië een strafrechtelijke procedure was ingeleid met betrekking tot de toekenning van de staatssteun. Hij voegde eraan toe dat in Tsjechische mediaberichten leek te worden gesuggereerd dat lobbyisten van invloed waren geweest op de toekenning van de steun door de Tsjechische staat. Klager verklaarde vervolgens dat het, zonder de namen te kennen van de ambtenaren die aan de staatssteunzaak hadden gewerkt, niet mogelijk was de mogelijkheid uit te sluiten dat de Commissie ten onrechte door lobbyisten was beïnvloed. 

16. Wat de op grond van artikel 8 van de verordening gegevensbescherming uit te voeren noodzakelijkheidstoets betreft, voerde de klager aan dat de Commissie ten onrechte door lobbyisten had kunnen worden beïnvloed.  Volgens hem was de beoordeling door de Commissie van de staatssteunzaak duidelijk onjuist. Dit had alleen kunnen gebeuren, betoogde hij, als zijn ambtenaren incompetent waren of als de Commissie werd beïnvloed door lobbyisten.  Klager heeft met name het volgende ingediend:

• De Commissie baseerde haar conclusies op een deskundigenadvies van de Tsjechische regering. Desalniettemin was in Tsjechië een strafrechtelijke procedure tegen de betrokken deskundige ingeleid.
• De deskundige heeft geen significante delen van de activa en eigendommen van de onderneming beoordeeld. Deze woning omvatte de grootste residentiële vastgoedportefeuille in Centraal-Europa.
•  De koper van het aandeel van de staat in de geprivatiseerde onderneming publiceerde kort na de privatisering zijn eigen taxatie van de waarde van de onderneming. Volgens deze beoordeling was het aandeel van de staat, dat voor ongeveer 151 000 000 EUR was verkocht, nu 370 000 000 EUR waard.
• Klager wees op de relatie tussen de directeur-generaal van DG Concurrentie en een voormalig Tsjechisch commissaris die lobbyist werd in Brussel voor de koper van OKD. De directeur-generaal werkte eerder in het kabinet van de commissaris. Klager was derhalve van mening dat de directeur-generaal, of sommige ambtenaren, beïnvloed zouden kunnen zijn door lobbyisten.

18. Met betrekking tot de schadetoets die op grond van artikel 8 van de verordening gegevensbescherming moet worden uitgevoerd, voerde klager aan dat noch hij, noch de vereniging die hij vertegenwoordigde, voornemens was de betrokken ambtenaren van de Commissie onrechtmatig of onethisch aan te vallen. Dit sloot echter niet uit dat de klager procedures kon inleiden om de betrokken ambtenaren te bestraffen voor acties die niet in overeenstemming waren met de toepasselijke regels.  Het verzoek om de namen zou niet interfereren met het privé- of gezinsleven van de ambtenaren.

19. De Commissie handhaafde haar weigering om de identiteit van de betrokken ambtenaren bekend te maken.

20. Zij heeft om te beginnen verklaard dat er geen document was met de namen van alle ambtenaren die aan de zaak hadden gewerkt. De samenstelling van een team dat bij een zaak betrokken is, wordt elektronisch geregistreerd in het casemanagementsysteem van de Commissie. Dit geldt echter alleen voor ambtenaren van DG Concurrentie, maar niet voor ambtenaren die worden geraadpleegd in andere diensten, bijvoorbeeld de Juridische Dienst.

21. De Commissie wees er vervolgens op dat zij klager reeds in kennis had gesteld van de identiteit van de eenheid die de zaak had behandeld en van de naam van het hoofd van die eenheid. Wat de andere teamleden betreft, is de verordening gegevensbescherming tegen openbaarmaking. Van nature worden persoonsgegevens, met inbegrip van namen, in de rechtsorde van de EU als gevoelig beschouwd. Dit wordt ondersteund door de opname van specifieke bepalingen ter bescherming van persoonsgegevens in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (artikel 16), het Handvest van de grondrechten van de EU (artikel 8) en specifieke wetgeving (de verordening gegevensbescherming en Richtlijn 95/46). De Transparantieverordening 1049/2001 bevat ook een specifieke bepaling betreffende de bescherming van persoonsgegevens (artikel 4, lid 1, onder b)).

22. De Commissie merkte vervolgens op dat persoonsgegevens op grond van artikel 8 van de verordening gegevensbescherming alleen kunnen worden verstrekt als de ontvanger de noodzaak van de gegevensdoorgifte aantoont en er geen reden is om aan te nemen dat legitieme belangen van de betrokkene zouden kunnen worden geschaad. 

23. Wat de noodzakelijkheidstoets betreft, verwees de Commissie naar het arrest in de zaak Bavarian Lager. Volgens het arrest moet de indiener van het verzoek aantonen dat er sprake is van een "uitdrukkelijke en legitieme rechtvaardiging of een overtuigend argument om aan te tonen dat die persoonsgegevens moeten worden doorgegeven".[3] Volgens de Commissie had de klager geen overtuigende argumenten aangevoerd waarom openbaarmaking noodzakelijk zou zijn. 

24. De Commissie zei dat DG Concurrentie hoge ethische normen toepast, onder meer om ervoor te zorgen dat besluiten niet worden genomen op basis van ongepaste beïnvloeding of een belangenconflict. Het wees er verder op dat de zaken die het DG behandelt complex zijn. Bovendien zijn de leden van caseteams die ontwerpbesluiten van de Commissie over staatssteunzaken voorbereiden, onderworpen aan de regels inzake onafhankelijkheid en belangenconflicten die in het Statuut voor EU-ambtenaren zijn vastgelegd. De door de caseteams van DG Concurrentie opgestelde ontwerpbesluiten worden zowel door de hiërarchie van DG Concurrentie als door andere diensten van de Commissie getoetst. Uiteindelijk worden de besluiten vastgesteld door het college van commissarissen als geheel en niet door ambtenaren van DG Concurrentie. Dit systeem van uitgebreide checks and balances biedt voldoende bescherming tegen het risico van ongepast lobbyen en belangenconflicten. Bovendien kunnen besluiten van de Commissie voor het Hof worden aangevochten.

25. Volgens de Commissie wijst het feit dat de klager niet tevreden was met de uitkomst van het onderzoek in de staatssteunzaak op zich niet op een ongepaste invloed of op een verkeerde behandeling van de zaak. Een niet-onderbouwde, zeer algemene verklaring, waarin werd gesteld dat de Commissie een staatssteunzaak verkeerd zou hebben behandeld, en een insinuatie dat er sprake zou kunnen zijn geweest van ongepaste beïnvloeding door lobbyisten, zonder meer specifieke aanwijzingen in dat verband, voldeden niet aan de norm van een legitieme rechtvaardiging of een overtuigend argument zoals vereist door het arrest Bavarian Lager.

26. De Commissie heeft het verband tussen de eerdere functie van directeur-generaal Concurrentie in het kabinet van een voormalig commissaris van Tsjechische nationaliteit, wiens ambtstermijn van beperkte duur was, en de vermeende noodzaak om de namen te verkrijgen van de ambtenaren die de staatssteunzaak hadden behandeld, niet begrepen.

27. Met betrekking tot de vraag of de rechtmatige belangen van de betrokken ambtenaren kunnen worden geschaad, heeft de Commissie aangevoerd dat het niet bekendmaken van de namen van haar ambtenaren die aan bepaalde projecten of onderzoeken werken, een maatregel is die bijdraagt tot het behoud van hun onafhankelijkheid en veiligheid, doordat het voor externe belanghebbenden moeilijker wordt om rechtstreeks contact met hen op te nemen en hen daardoor te beïnvloeden of eventueel te bedreigen.

28. De Commissie heeft een voorbeeld gegeven van een andere staatssteunzaak waarbij een voetbalclub betrokken was en waarbij de supporters van die club de ambtenaar zouden hebben lastiggevallen op sociale netwerken. Een ambtenaar van een lidstaat in dezelfde zaak werd daadwerkelijk bedreigd. Daarom was er reden voor de Commissie om aan te nemen dat de openbaarmaking van dergelijke persoonsgegevens aan het grote publiek de rechtmatige belangen van de behandelende instanties zou kunnen schaden.

Beoordeling door de Ombudsman

29. De vraag is of aan de toets van artikel 8 van de verordening gegevensbescherming is voldaan, zodat de gevraagde gegevens openbaar moeten worden gemaakt. De Ombudsman is van mening dat in dit geval niet aan de toets is voldaan.

30. De Ombudsman merkt om te beginnen op dat de namen van ambtenaren niet als bijzonder gevoelig of privé kunnen worden beschouwd. In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat objectieve, onafhankelijke en onpartijdige besluitvorming een van de hoekstenen is waarop het bestuur van de Unie is gebaseerd. In dit verband is het belangrijk dat lobbyen transparant is. In een tijd waarin de legitimiteit van de EU-administratie in twijfel wordt getrokken, is meer transparantie een van de sleutels om het vertrouwen van de burgers te winnen. Tegen die achtergrond mag de EU-administratie geen te hoge drempel stellen om te oordelen dat in gevallen als deze aan de test van artikel 8 van de verordening gegevensbescherming is voldaan. De toets moet zodanig worden uitgevoerd dat belanghebbenden, waaronder journalisten, vertegenwoordigers van verenigingen of belangengroepen, en het grote publiek zich kunnen vergewissen van de integriteit van een bepaalde beslissing en kunnen bijdragen tot het aan het licht brengen van buitensporige of ongepaste lobbyactiviteiten. Bij de toepassing van artikel 8 van de verordening gegevensbescherming moet de Commissie volgens de Ombudsman openstaan voor wat de burger redelijkerwijs noodzakelijk acht.

32. De Ombudsman neemt ook nota van de zeer begrijpelijke bezorgdheid van de Commissie om haar personeel te beschermen tegen ongepaste druk. Anderzijds is de Ombudsman van mening dat afzonderlijke ongelukkige gevallen niet mogen worden geacht te betekenen dat de namen van ambtenaren in het algemeen niet openbaar kunnen worden gemaakt.

33. Niettegenstaande het voorgaande is de Ombudsman van oordeel dat het over het geheel genomen begrijpelijk is dat de Commissie heeft geweigerd de namen van de ambtenaren in de onderhavige zaak bekend te maken. Artikel 8 van de verordening gegevensbescherming is door de Uniewetgever vastgesteld en de daarin vastgestelde tests moeten worden uitgelegd op een wijze die aan de bepaling de juiste werking verleent. Indien de enkele bewering dat een besluit onjuist is, zou volstaan om de administratie ertoe te brengen de namen bekend te maken van de ambtenaren die aan dat besluit hebben deelgenomen, zou dit erop neerkomen dat het noodzakelijkheidscriterium van artikel 8 geen betekenis meer heeft.

34. In het onderhavige geval lijdt het geen twijfel dat klager van mening is dat het litigieuze staatssteunbesluit onjuist was. Het lijkt echter een kwestie van speculatie te zijn wanneer de klager beweert dat de beslissing het gevolg was van incompetentie of van buitensporig of ongepast lobbyen. De Ombudsman is van mening dat louter speculatie niet voldoet aan de noodzakelijkheidstoets van artikel 8 van de verordening gegevensbescherming. Bovendien is het zeer moeilijk in te zien dat de door klager aangevoerde feitelijke omstandigheden verband houden met het noodzakelijkheidscriterium van artikel 8. Bijgevolg is de Ombudsman van oordeel dat de klager in dit geval niet, zoals vereist op grond van artikel 8 van de verordening gegevensbescherming, heeft vastgesteld “dat de gegevens moeten worden doorgegeven”. Gezien deze bevinding is het niet nodig om een standpunt in te nemen over de vraag of, of in welke mate, de openbaarmaking van de persoonsgegevens (namen) van de betrokken ambtenaren hun rechtmatige belangen zou schaden. 

35. Tegen deze achtergrond stelt de Ombudsman vast dat het onderzoek geen wanbeheer van de Commissie aan het licht heeft gebracht. De Ombudsman benadrukt echter dat de Commissie artikel 8 van de verordening gegevensbescherming niet restrictief mag toepassen wanneer het gaat om de namen van ambtenaren.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende conclusie:

De Ombudsman constateert geen wanbeheer door de Commissie.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Straatsburg, 19/12/2016

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

[1] De EDPS werd op hetzelfde tijdstip geraadpleegd als de Ombudsman de Commissie verzocht een advies over de klacht in te dienen. De EDPS beschikte derhalve niet over het advies van de Commissie en de opmerkingen van klager over dat advies.

[2] Zie zaak C-28/08, Commissie/Beierse Lager, punt 78.

[3] Zaak C-28/08, Commissie tegen Bavarian Lager, punt 78.