Achtergrond van de klacht

1. De klager, een consortium van olijfolieproducenten uit Italië, bevordert de verkoop van olijfolie in landen buiten de EU, namelijk India, Rusland en China. Zij ontving enige financiering voor deze werkzaamheden uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF), dat wordt beheerd door het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling van de Europese Commissie (DG AGRI). Volgens de desbetreffende regels [1] moest de reclamecampagne, om financiering te ontvangen, een boodschap bevatten die gebaseerd was op de specifieke kwaliteiten en kenmerken van het product. Alleen verwijzingen naar de Europese - en niet naar de nationale - oorsprong van producten zijn toegestaan. De bijdrage van de Unie aan de afzetbevorderingsacties van klager dekte 50 % van de uitgaven, terwijl Italië en klager respectievelijk 20 % en 30 % voor hun rekening namen.

2. In de loop van zijn promotieprogramma ontdekte de klager dat het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), dat wordt beheerd door het directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling (DG REGIO) van de Commissie, een soortgelijk promotieprogramma voor Europese landbouwproducten cofinanciert in dezelfde derde landen als de klager, maar onder verschillende voorwaarden. Met de uit het EFRO gefinancierde acties kon het land van oorsprong van het product worden bevorderd.

3. In maart 2012 heeft klager contact opgenomen met de Commissie om een klacht in te dienen over het feit dat, hoewel hij uit hoofde van het ELGF contractueel verplicht was om zijn (Italiaanse) olijfolie als "Europees" in Rusland, China en India te promoten, zijn Spaanse concurrenten in het kader van het EFRO hun olijfolie als "Spaans" in diezelfde landen konden promoten.

4. In antwoord hierop heeft de Commissie uitgelegd dat DG AGRI de geldende verordeningen toepast. Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 3/2008 zijn de door DG AGRI in het kader van het ELGF medegefinancierde acties niet merkgericht en moedigen zij de consumptie van producten niet aan op grond van hun specifieke geografische oorsprong. De Commissie verklaarde echter dat er ook andere manieren zijn om financiering te verkrijgen, zoals in het kader van het EFRO. Volgens de Commissie sluit artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1080/2006 [2] betreffende het EFRO de financiering van afzetbevorderingsacties voor olijfolie in derde landen niet uit. De Commissie heeft derhalve geconcludeerd dat de door Spanje uit het EFRO gefinancierde acties in overeenstemming zijn met de toepasselijke regels.

5. Klager richtte zijn klacht aan het Italiaanse ministerie van Landbouw, dat aan de Commissie schreef dat het "beschadigend" was om te beseffen dat het een promotiecampagne had medegefinancierd die de belangen van zijn eigen olijfolieproducenten "beschadigt". Daarom heeft zij de Commissie verzocht i) het lopende afzetbevorderingsprogramma in China en Rusland met onmiddellijke ingang op te schorten en ii) de klager te vergoeden voor de kosten die hij had gemaakt. De Commissie antwoordde het ministerie dat het feit dat er door DG REGIO gefinancierde programma's zijn voor de afzetbevordering van dezelfde landbouwproducten op dezelfde markten, geen rechtvaardiging vormt voor het verzoek van klager om zijn afzetbevorderingscampagne voor olijfolie te mogen stopzetten. De Commissie heeft zich gebaseerd op het feit dat de geldende overeenkomsten in acht moesten worden genomen. Ontevreden over het standpunt van de Commissie wendde klager zich uiteindelijk in maart 2014 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

6. De Ombudsman opende een onderzoek naar de bewering dat de Commissie, door tegelijkertijd twee soortgelijke programma's ter bevordering van olijfolie op dezelfde internationale markten te medefinancieren, maar onder verschillende voorwaarden, in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld [3].

7. Ter ondersteuning van zijn bewering voerde de klager de volgende ondersteunende argumenten aan: i) Door Spaanse olijfolieproducenten toe te staan hun olie als "Spaans" te adverteren en Italiaanse producenten te verplichten hun olie als "Europees" aan te merken, heeft de Commissie Spaanse producenten een ongerechtvaardigd concurrentievoordeel verschaft ten nadele van Italiaanse producenten; ii) de Commissie heeft niet getracht deze verstoring te verhelpen, maar heeft alleen de nadruk gelegd op de contractuele verplichtingen die op de klager rusten; en iii) de Commissie had nagelaten de werkzaamheden van haar diensten te coördineren, wat heeft geleid tot de vaststelling van twee verschillende en inconsistente beleidsmaatregelen.

8. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het advies van de Commissie over de klacht en vervolgens de opmerkingen van de klagers naar aanleiding van het advies van de Commissie. Haar onderzoeksteam heeft ook het dossier van de Commissie ter zake geïnspecteerd. Klager zond opmerkingen in verband met het inspectieverslag.

De vermeende schending door de Commissie van de beginselen van behoorlijk bestuur

De aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

9. De Commissie verwierp de bewering van klager en verklaarde dat de reikwijdte en de belangrijkste doelstellingen van de twee EU-programma's verschillend waren. Bovendien zijn, vanwege de verschillende rechtskaders die van toepassing zijn op de programma’s van DG AGRI en DG REGIO, de voorwaarden om in aanmerking te komen voor financiering in het kader van deze programma’s ook verschillend.

10. Het afzetbevorderingsbeleid van DG AGRI (ELGF)[4] is gericht op de financiering van activiteiten, op de interne markt of in derde landen, waarbij reclame wordt gemaakt voor Europese landbouwproducten en hun productiemethode, alsook voor levensmiddelen op basis van Europese landbouwproducten. Het doel is het imago van EU-producten in de ogen van consumenten in de Europese Unie en in derde landen te bevorderen. De vermelding van de regio of lidstaat van oorsprong op de geadverteerde producten is niet toegestaan om het beginsel van vrij verkeer van goederen binnen de interne markt te eerbiedigen en discriminatie te voorkomen. De toepasselijke regels staan echter het gebruik van specifieke etiketten toe voor producten die uit specifieke gebieden afkomstig zijn [5].

11. De Commissie legde verder uit dat het regionaal beleid van DG REGIO er daarentegen op gericht is de verschillen in ontwikkelingsniveau tussen de verschillende Europese regio's te verkleinen. Deze doelstelling van regionaal beleid wordt nagestreefd met verschillende fondsen, zoals het EFRO. De Commissie voegde daaraan toe dat zij niet mag ingrijpen bij de selectie van projecten, aangezien dit de exclusieve bevoegdheid van de nationale beheersautoriteiten is. Spanje had getracht acties van Spaanse olijfolieproducenten te bevorderen in het kader van de Spaanse operationele programma's van het EFRO en de EFRO-verordening sloot deze mogelijkheid niet uit. Italië had - net als Spanje - financiering uit het EFRO kunnen aanvragen.

12. De Commissie voerde ook aan dat klager een juridisch bindend contract met de bevoegde nationale autoriteit had ondertekend en dat het contract moest worden nageleefd.

13. Tot slot deelde de Commissie de Ombudsman mee dat zij op 21 november 2013 een wetgevingsvoorstel inzake het afzetbevorderingsbeleid voor Europese landbouwproducten had ingediend met het oog op het openstellen van nieuwe markten, het vergroten van het bewustzijn van de consument over de kwaliteit van producten en het aanmoedigen van meer openheid bij het opnemen van oorsprongsbenamingen en handelsmerken.

14. In haar opmerkingen verklaarde de klager dat de Commissie volledig had nagelaten in te gaan op de essentie van haar klacht, namelijk de vraag of het bestaan van twee verschillende afzetbevorderingsprogramma’s, waarbij onder verschillende voorwaarden reclame wordt gemaakt voor hetzelfde landbouwproduct, Spaanse producenten een ongerechtvaardigd concurrentievoordeel zou verschaffen ten nadele van Italiaanse producenten. Klager verklaarde dat hij ervan op de hoogte was dat DG REGIO DG Concurrentie om een advies over deze kwestie had gevraagd, maar dat klager de uitkomst niet kende. Klager verklaarde ook op de hoogte te zijn van het feit dat DG AGRI DG REGIO schriftelijk heeft verzocht om in de toekomst een betere samenwerking tussen de twee diensten voor te stellen. Klager vroeg zich af waarom in het advies van de Commissie niet naar deze correspondentie werd verwezen.

15. Klager erkende dat hij wettelijk gebonden was door het contract met de Italiaanse nationale autoriteit. Zij voegde er echter aan toe dat de Commissie verplicht was haar in kennis te stellen van het bestaan van een ander soortgelijk programma voordat klager het contract ondertekende. Indien klager van het andere programma op de hoogte was geweest, zou hij het contract in kwestie nooit hebben ondertekend.

16. Tot slot was klager ingenomen met het wetgevingsvoorstel van de Commissie, dat de veroorzaakte schade echter niet vergoedt. Volgens de klager betekende het bestaan van twee soortgelijke afzetbevorderingsprogramma's dat de Italiaanse olijfolieproducenten het EU-programma ter ondersteuning van de Spaanse olijfolieproducenten medefinancierden. Klager concludeerde derhalve dat het passender zou zijn geweest als de Commissie de acties van klager met 100 % had gefinancierd.

Inzage van documenten

17. Op 11 november 2014 heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman het dossier van de Commissie over de aangeklaagde kwestie geïnspecteerd. Het onderzoeksteam identificeerde drie brieven die DG REGIO en DG AGRI hierover hadden uitgewisseld, maar geen documenten die met DG Concurrentie waren uitgewisseld.

18. De bij de inspectie aanwezige diensten van de Commissie verklaarden dat er geen vergadering tussen DG AGRI en DG REGIO was geweest om de kwestie te bespreken. Zij wezen er ook op dat er nieuwe verordeningen [6] zijn vastgesteld die het belang van coördinatie tussen de verschillende EU-fondsen onderstrepen en zorgen voor de zichtbaarheid van commerciële merken en de oorsprong van producten.

19. In zijn opmerkingen over het inspectieverslag voerde de klager aan dat de Commissie de kwestie van de twee programma’s die een verstorend effect op de mededinging hebben, nog steeds niet had aangepakt.

Beoordeling door de Ombudsman

20. De Ombudsman erkent dat de doelstellingen van de twee betrokken EU-fondsen - het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) - verschillend zijn. De financieringsvoorwaarden zijn dus ook verschillend. De verdiensten van de relevante wettelijke bepalingen die van kracht waren op het moment dat de klager een financieringsovereenkomst sloot, kunnen geen wanbeheer vormen, aangezien zij de wil van de EU-wetgever weergeven.

21. Elke lidstaat kiest aan welke door de EU gefinancierde regeling(en) hij zich wenst te houden. Italië had dus op dezelfde wijze als Spanje financiering uit het EFRO kunnen aanvragen. Elk concurrentievoordeel voor de Spaanse producenten vloeit voort uit het feit dat de Italiaanse autoriteiten hun producenten niet hebben geholpen bij het aanvragen van het EFRO-programma, dat zij geheel vrij konden aanvragen (bijvoorbeeld door hen ten minste in kennis te stellen van het bestaan van dat EFRO-programma). De Italiaanse autoriteiten kozen echter voor het ELGF-programma. Het moet uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de lidstaten zijn om de financieringsregelingen te kiezen die zij het meest geschikt achten voor hun specifieke behoeften. Klager sloot een contract met de Italiaanse autoriteiten dat volledig op de hoogte was van de voorwaarden waaraan hij moest voldoen, zoals dat de verwijzing naar de oorsprong van producten ondergeschikt moest zijn aan de centrale boodschap van de campagne. De Commissie is niet verantwoordelijk voor de keuze van de financieringsregeling(en) door de nationale autoriteiten, waarvan de details zijn vastgesteld en beheerd door de respectieve lidstaat.

22. Hoewel de Ombudsman de verbazing van klager en de daaruit voortvloeiende ontevredenheid over het feit dat er een ander, aantoonbaar voordeliger financieringsprogramma bestond, kan begrijpen, deelt zij niet het standpunt van klager dat de Commissie verplicht was bijzondere inspanningen te leveren om haar of de Italiaanse autoriteiten op de hoogte te stellen van het bestaan van het EFRO-programma. Het staat veeleer aan elke ondertekenaar van een overeenkomst om alle noodzakelijke informatie te verzamelen, waarover hij vrijelijk beschikte, alvorens een contractuele relatie aan te gaan. Bovendien is het op het niveau van de lidstaten normaal dat de nationale autoriteiten er belang bij hebben ervoor te zorgen dat alle relevante informatie over EU-regelingen ter beschikking van belanghebbenden wordt gesteld.

23. Hoewel de Commissie zich terecht op twee verschillende rechtsgrondslagen heeft gebaseerd om de verschillende doelstellingen van het ELGF en het EFRO uit te leggen, betekent het enkele feit dat twee programma’s onder verschillende wettelijke bepalingen vallen niet automatisch dat de Commissie haar acties niet beter had kunnen coördineren, noch dat de specifieke uitvoering ervan niet tot nogal bizarre, verwarrende, ongewenste en verspillingseffecten zou kunnen leiden. Hoewel het EU-geld op twee volkomen legale manieren kan zijn gebruikt, hadden deze twee manieren doelstellingen en effecten die niet met elkaar in overeenstemming waren. De Ombudsman is derhalve van mening dat een betere coördinatie en interne communicatie mogelijk zou zijn geweest en zelfs wenselijk zou zijn geweest bij de goedkeuring van de financieringsaanvragen.

24. Hoewel slechte coördinatie en slechte interne communicatie wanbeheer kunnen vormen, merkt de Ombudsman op dat de EU-wetgever nu nieuwe verordeningen [7] heeft vastgesteld met bepalingen inzake betere coördinatie, wat inhoudt dat gevallen zoals het heden zich in de toekomst niet meer mogen voordoen. De Ombudsman is van mening dat het systemische aspect van de klacht is opgelost. De Ombudsman is derhalve van mening dat een constatering van wanbeheer tegen de Commissie nu geen nuttig doel zou dienen. Zij sluit haar onderzoek dus af met de vaststelling dat geen verder onderzoek naar de onderhavige zaak gerechtvaardigd is.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende conclusies:

Het systemische aspect van de kwestie waarover wordt geklaagd, is opgelost. Verder onderzoek is niet gerechtvaardigd.

De Commissie en de klager zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Straatsburg, 11.4.2016

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

[1] Verordening (EG) nr. 3/2008 van de Raad van 17 december 2007 inzake voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten op de materiële markt en in derde landen (PB 2008, L 3, blz. 1); en verordening (EG) nr. 501/2008 van de Commissie van 5 juni 2008 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 3/2008 van de Raad inzake voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten op de materiaalmarkt en in derde landen (PB 2008, L 147, blz. 3).

[2] Verordening (EG) nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1783/1999 (PB L 210, blz. 1).

[3] Met betrekking tot het argument van klager, namelijk dat de Commissie klager de kosten in verband met zijn promotieacties moet vergoeden, was de Ombudsman van mening dat er onvoldoende redenen waren om klager in haar onderzoek op te nemen. In feite was het voor de Ombudsman moeilijk in te zien hoe het bestaan van een nieuw programma van de Commissie, dat mogelijkerwijs onverenigbaar is met het programma waaraan klager heeft deelgenomen en dat door de Uniewetgever is vastgesteld, de Commissie ertoe zou kunnen verplichten de kosten van haar promotieactiviteiten aan klager te vergoeden. Bovendien blijkt dat klager de desbetreffende contracten uit eigen beweging heeft ondertekend en slechts een deel van de gemaakte kosten heeft gedragen.

[4] Dat wil zeggen, volgens Verordening 3/2008 en Verordening 501/2008.

[5] Zoals beschermde oorsprongsbenamingen, beschermde geografische aanduidingen en gegarandeerde traditionele specialiteiten (respectievelijk BOB, BGA en GTS).

[6] Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad. PB 2013, L 347, blz. 320-469; en Verordening (EU) nr. 1144/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2014 inzake voorlichtings- en afzetbevorderingsacties betreffende landbouwproducten uitgevoerd op de interne markt en in derde landen en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 3/2008 van de Raad. PB 2014, L 317, blz. 56-70.

[7] Zie punt 13 en voetnoot 6.