De achtergrond

1. In juni 2013 heeft een Duitse journalist de Commissie verzocht om toegang tot documenten, in overeenstemming met de transparantieregels van de EU ^[1], met betrekking tot het toezicht op het internet door Britse overheidsinstanties [2]. In haar rol als hoedster van de Verdragen heeft de Europese Commissie een bijzondere verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de lidstaten het EU-recht naleven. Klager vreesde dat de grootschalige surveillanceprogramma's van de Britse autoriteiten in strijd waren met met name het recht van het individu op gegevensbescherming waarin het EU-recht voorziet.

2. De Commissie heeft vastgesteld dat de volgende documenten binnen het toepassingsgebied van het verzoek om toegang van klager vallen, namelijk i) een brief van mevrouw Viviane Reding, vicevoorzitter van de Commissie, aan de heer William Hague, minister van Buitenlandse Zaken van het VK; ii) de antwoordbrief van de heer Hague aan mevrouw Reding; iii) een vervolgbrief van de directeur-generaal van het directoraat-generaal (DG) Justitie van de Commissie aan de permanente vertegenwoordiger van het VK bij de EU; en iv) verschillende klachten van burgers waarin de Commissie wordt verzocht de zaak te onderzoeken.

3. De Commissie weigerde toegang te verlenen tot deze documenten, met het argument dat zij het doel van inspecties, onderzoeken en audits moest beschermen.[3] Volgens haar zou openbaarmaking de dialoog tussen haarzelf en de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ondermijnen, hetgeen een klimaat van wederzijds vertrouwen vereist totdat de onderhandelingsfase is afgerond. In dit verband verwees de Commissie naar de rechtspraak van het Hof van Justitie [4] en voerde zij aan dat er een algemeen vermoeden bestaat dat openbaarmaking van documenten in het administratieve dossier in beginsel de bescherming van de doelstellingen van onderzoeken ondermijnt zolang een onderzoek loopt. Onderzoeken die tot de inleiding van een inbreukprocedure zouden kunnen leiden, zouden onder deze uitzondering kunnen vallen [5].

4. Met betrekking tot de vraag of er een hoger openbaar belang bestond om de gevraagde documenten openbaar te maken, erkende de Commissie het belang van de persvrijheid en van het belang van het publiek bij transparantie. Het merkte echter ook op dat de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting en van het recht op informatie (erkend in artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de EU) kan worden beperkt [6]. De Commissie voerde met name aan dat zij zich in dit geval mocht baseren op het algemene vermoeden dat openbaarmaking van de specifieke documenten de bescherming van het doel van onderzoeken zou ondermijnen en dat de openbaarmaking van de documenten geen hoger openbaar belang diende [7].

5. In zijn klacht bij de Ombudsman beweerde klager dat de Commissie zijn verzoek om toegang van het publiek tot documenten ten onrechte had afgewezen en dat de Commissie hem toegang tot de gevraagde documenten moest verlenen.

Bewering dat de Commissie het verzoek van klager om toegang tot documenten ten onrechte heeft afgewezen

Aanbeveling van de Ombudsman

6. In haar aanbeveling merkte de Ombudsman op dat niet werd betwist dat alle door klager gevraagde documenten betrekking hebben op een onderzoek dat mogelijk zou kunnen leiden tot de inleiding van een inbreukprocedure. In dergelijke omstandigheden mag de Commissie ervan uitgaan dat openbaarmaking van de gevraagde documenten het doel van onderzoeken zou ondermijnen. De Commissie was dus in beginsel niet verplicht om elk van deze documenten specifiek en individueel te onderzoeken.[8] Het vermoeden is echter weerlegbaar en een persoon die geïnteresseerd is in het verkrijgen van toegang tot de betrokken documenten kan proberen het vermoeden met betrekking tot een specifiek document of specifieke documenten te weerleggen of kan proberen aan te voeren dat er een hoger openbaar belang is dat de openbaarmaking van de documenten rechtvaardigt [9].

7. De Ombudsman stelde vast dat klager een aantal redenen had aangevoerd waarom het algemene vermoeden niet van toepassing zou moeten zijn op de meeste documenten. In het geval van de brieven van de Commissie stelde de Ombudsman echter vast dat het algemene vermoeden niet was weerlegd. In het geval van de klachten die de Commissie van derden ontving, was de Ombudsman van mening dat het algemene vermoeden werd weerlegd. Zelfs indien het algemene vermoeden niet wordt weerlegd, staat het hoe dan ook aan de Commissie om aan te tonen dat er geen sprake is van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van de documenten vereist. De Ombudsman was van mening dat de Commissie niet naar behoren had uitgelegd waarom er geen hoger openbaar belang bij openbaarmaking bestond.

8. Begin oktober 2014 deed de Ombudsman daarom de volgende aanbeveling aan de Commissie:

i) De Commissie moet de commissaris toegang verlenen tot de brief van de Britse minister van Buitenlandse Zaken van 3 juli 2013.

ii) De Commissie moet toegang verlenen tot alle andere door de klager gevraagde documenten met betrekking tot het grootschalige toezicht op het internet door Britse overheidsinstanties, of naar behoren motiveren waarom openbaarmaking volgens haar moet worden geweigerd.

9. De Commissie antwoordde dat zij in beginsel niet verplicht is om elk van de betrokken documenten specifiek en individueel te onderzoeken en dat haar weigering om toegang te verlenen was gebaseerd op het toepasselijke algemene vermoeden dat openbaarmaking van de gevraagde documenten het doel van het onderzoek zou ondermijnen.

10. De Commissie bleef bij haar standpunt dat, totdat haar onderzoek definitief is afgesloten, de openbaarmaking van de desbetreffende documenten van invloed zou zijn op de dialoog tussen de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie. Openbaarmaking zou ook van invloed zijn op het vermogen van de Commissie om haar onderzoek doeltreffend uit te voeren en een besluit te nemen over de passende reactie, zonder te worden onderworpen aan ongepaste externe druk. De Commissie herhaalde derhalve dat geen toegang kon worden verleend tot de twee brieven die zij aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk had gestuurd.

11. Aangezien de brief van de Britse minister van Buitenlandse Zaken echter in wezen informatie bevat die door de Britse autoriteiten in een toespraak openbaar is gemaakt, heeft de Commissie ermee ingestemd deze openbaar te maken.

12. Wat de door de burgers ingediende klachten betreft, heeft de Commissie aangevoerd dat het feit dat deze klachten slechts algemene punten bevatten, op zich niet rechtvaardigt dat het publiek toegang wordt verleend.

13. De Commissie heeft echter gezegd dat zij, zodra zij beslist hoe het onderzoek verder moet worden uitgevoerd, eventuele nieuwe verzoeken om toegang in het licht van deze ontwikkelingen zal onderzoeken.

14. Wat betreft de mogelijkheid van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking, erkende de Commissie dat er inderdaad een wijdverbreid politiek en internationaal debat over dit onderwerp bestaat, met name over massasurveillanceprogramma's en het recht van het individu op gegevensbescherming. De Commissie geeft actief gevolg aan beschuldigingen van schending van het grondrecht op gegevensbescherming. Dit is een zeer gevoelig onderwerp. In deze specifieke context kunnen de lidstaten zich beroepen op een vrijstelling, gebaseerd op bezorgdheid over de nationale veiligheid, om het EU-recht buiten beschouwing te laten. Deze vrijstelling moet echter strikt worden geïnterpreteerd. Een lidstaat die een dergelijke vrijstelling wenst toe te passen, moet aantonen dat een vrijstelling noodzakelijk is om zijn wezenlijke veiligheidsbelangen te beschermen.

15. De Commissie herhaalde haar standpunt dat het algemeen belang in deze zaak het best gediend is door haar correspondentie niet openbaar te maken. Openbaarmaking van de correspondentie van de Commissie met de Britse autoriteiten op dit moment zou leiden tot ongerechtvaardigde en voorbarige conclusies over de mate waarin de verwerking en verzameling van informatie door de Britse veiligheids- en inlichtingendiensten in overeenstemming is met het EU-recht. Het is daarom in het algemeen belang dat de onderzoeken van de Commissie, die betrekking hebben op een zeer gevoelig onderwerp, doeltreffend en efficiënt worden uitgevoerd, zonder enige voortijdige betrokkenheid van het publiek.

16. Klager heeft geen opmerkingen over het antwoord van de Commissie ingediend.

Beoordeling van de Ombudsman na de aanbeveling

17. De Ombudsman is ingenomen met de wijziging van het standpunt van de Commissie ten aanzien van de brief die zij van de Britse minister van Buitenlandse Zaken heeft ontvangen. Door het openbaar te maken, heeft de Commissie het eerste deel van de aanbeveling van de Ombudsman aanvaard. De Ombudsman begrijpt dat de Commissie in wezen met openbaarmaking heeft ingestemd omdat de brief informatie bevatte die reeds openbaar beschikbaar was, waardoor impliciet werd erkend dat openbaarmaking van dit document geen negatieve invloed kon hebben op het lopende onderzoek.

18. De Ombudsman merkt op dat het in het licht van het recente arrest in zaak C-612/13 P, Client Earth ^[10], nu duidelijk is dat de Commissie zich in feite niet kon baseren op een algemeen vermoeden dat openbaarmaking het doel van haar onderzoek zou ondermijnen, zolang zij de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geen aanmaningsbrief heeft gestuurd. Tegen deze achtergrond betreurt de Ombudsman dat de Commissie zich blijft baseren op een algemeen vermoeden als reden om geen toegang te verlenen tot de klachten van burgers en tot de brieven van de Commissie aan de Britse autoriteiten. De Ombudsman erkent echter dat het genoemde arrest is gewezen nadat de Commissie op haar aanbeveling in deze zaak had geantwoord.

19. Zelfs indien nu duidelijk is dat de Commissie zich niet kan beroepen op een algemeen vermoeden dat de documenten niet openbaar kunnen worden gemaakt, heeft zij nog steeds de mogelijkheid om op basis van een individuele en specifieke beoordeling van de inhoud van de gevraagde documenten aan te voeren waarom openbaarmaking het doel van haar onderzoek zou ondermijnen. In dit verband is de Ombudsman niet overtuigd van de redenering die de Commissie in haar antwoord op haar aanbeveling naar voren heeft gebracht. De Commissie betoogt dat openbaarmaking van de documenten van invloed zou zijn op de dialoog tussen de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie. Bovendien verklaart zij dat zij haar onderzoek doeltreffend en efficiënt wil uitvoeren zonder ongerechtvaardigde en voorbarige conclusies te trekken over de mate waarin de verwerking en verzameling van informatie door de veiligheids- en inlichtingendiensten van het VK in overeenstemming is met het EU-recht. Het is echter duidelijk dat de Britse autoriteiten met betrekking tot deze specifieke documenten een ander standpunt innemen dan de Commissie. De Britse autoriteiten lijken het niet eens te zijn met het standpunt van de Commissie dat de onderhandelingen op vertrouwelijke wijze moeten worden gevoerd om een klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en het VK te bevorderen en in stand te houden. De Britse autoriteiten hebben geen bezwaar gemaakt tegen de Commissie, terwijl de onderhandelingen nog liepen, en hebben een journalist het antwoord van de Britse minister van Buitenlandse Zaken aan de Commissie meegedeeld. Deze context, die specifiek is voor de onderhavige zaak, moet in aanmerking worden genomen om te bepalen of de betrokken documenten door de Commissie moeten worden vrijgegeven.

20. Hoewel de specifieke context van de onderhavige zaak tot de conclusie leidt dat het door de Commissie aangevoerde belang van niet-openbaarmaking, namelijk de noodzaak om het wederzijds vertrouwen te bevorderen, niet overtuigend is, merkt de Ombudsman op dat de inhoud van de betrokken documenten ook tot dezelfde conclusie leidt. De Ombudsman heeft de documenten in kwestie onderzocht en is van mening dat zij geen informatie bevatten die, indien zij worden vrijgegeven in een context waarin de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk reeds hebben ingestemd met de vrijgave van de brief van hun minister van Buitenlandse Zaken aan de Commissie, de noodzaak zou ondermijnen om een klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk te bevorderen en in stand te houden [11].

21. Het vorige punt betreft de vraag of het doel van een onderzoek zou worden geschaad door de openbaarmaking van de gevraagde documenten. Hoewel de Ombudsman er niet van overtuigd is, zoals hierboven is opgemerkt, dat dergelijke schade zal voortvloeien uit de openbaarmaking van de documenten in de onderhavige zaak, is zij ondanks deze conclusie van mening dat er belangrijke hogere openbare belangen zijn die door de openbaarmaking van de documenten zouden worden gediend. Ten eerste hebben de documenten betrekking op een grondrecht van de burgers van de Unie, namelijk het recht op gegevensbescherming. Ten tweede blijkt uit de brief van de Britse minister van Buitenlandse Zaken dat de Britse autoriteiten niet bezorgd zijn over deze situatie. Ten derde is de Ombudsman, hoewel de brief van de minister van Buitenlandse Zaken van het Verenigd Koninkrijk dateert van juli 2013, niet op de hoogte van concrete onderzoeksstappen die de Commissie in de tussentijd met betrekking tot deze kwestie zou hebben ondernomen, noch heeft zij haar daarvan in kennis gesteld. Al deze factoren moeten in aanmerking worden genomen om te bepalen of er sprake is van een hoger openbaar belang bij de openbaarmaking van de documenten.

22. Met inachtneming van alle hierboven geschetste kwesties is de Ombudsman van mening dat het algemeen belang het best gediend is door toegang te verlenen tot de brieven van de Commissie en tot de klachten van de burgers. De Ombudsman twijfelt er niet aan dat de Commissie het algemeen belang nastreeft door deze gevoelige kwestie aan te pakken bij de Britse autoriteiten. Zij is er echter vast van overtuigd dat de burgers van Europa het recht hebben te weten op welke manier de EU hun grondrechten wil handhaven. Het is zeer waarschijnlijk dat de Commissie brede publieke steun kan verwachten bij haar transparante aanpak van de zaak.

23. Op basis van het bovenstaande handhaaft de Ombudsman haar bevinding dat de Commissie geen geldige redenen heeft gegeven om het publiek geen toegang te verlenen tot de klachten van burgers en haar brieven aan de Britse autoriteiten. Dit is wanbeheer en in feite ernstig wanbeheer, gezien het grote belang van de kwestie voor de EU-burgers in het algemeen.

24. Aangezien klager geen opmerkingen heeft ingediend tegen het antwoord van de Commissie op de aanbeveling van de Ombudsman, acht de Ombudsman het niet gerechtvaardigd om deze kwestie verder te behandelen. Zij zal de zaak daarom afsluiten met een kritische opmerking over het besluit van de Commissie om het publiek geen toegang te verlenen tot de klachten van burgers en haar brieven aan de Britse autoriteiten.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende conclusies:

Aanvaarde aanbeveling

Door haar brief van de Britse minister van Buitenlandse Zaken over het gevoelige onderwerp internetsurveillance door Britse inlichtingendiensten openbaar te maken, heeft de Commissie het eerste deel van de aanbeveling van de Ombudsman aanvaard.

Kritische opmerking

De Commissie heeft geen geldige redenen opgegeven om het publiek geen toegang te verlenen tot de klachten van burgers en haar brieven aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk. Dit is een geval van wanbeheer, dat bijzonder ernstig is gezien het belang van het onderliggende onderwerp.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Straatsburg, 06/11/15

[1] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145 van 31.5.2001, blz. 43).

[2] Hoofdzakelijk de inlichtingendienst 'Government Communications Headquarters', bekend als 'GCHQ'.

[3] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[4] Zaak T-191/99, Petrie/Commissie, Jurispr. 2001, blz. II-3677, punt 68; C-139/07 P, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie, Jurispr. 2010, blz. I-5885, punt 58; en T-29/08, LPN/Commissie, Jurispr. 2011, blz. II-6021.

[5] Zaak T-111/11, Client Earth/Commissie, punt 80.

[6] Overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest.

[7] Voor meer informatie over de achtergrond van de klacht, de argumenten van de partijen en het onderzoek van de Ombudsman, zie de aanbeveling van de Ombudsman die beschikbaar is op: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/nl/57367/html.bookmark

[8] Zaak T-29/08, LPN/Commissie, Jurispr. 2011, blz. II-6021, punt 127.

[9] Zaak T-29/08, LPN/Commissie, Jurispr. 2011, blz. II-6021, punt 128, en zaak C-139/07 P, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, Jurispr. 2010, blz. I-5885, punt 62.

[10] Zaak C-612/13 P Client Earth/Commissie [2015], nog niet gepubliceerd, punt 79.

[11] Wat betreft de brieven van burgers die de Commissie ertoe hebben gebracht contact op te nemen met de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, is de Ombudsman van mening dat dergelijke brieven kunnen worden vrijgegeven op voorwaarde dat zij kunnen worden geanonimiseerd om de identiteit van de betrokken burgers te beschermen.