De achtergrond

1. Klager, een Luxemburgs staatsburger, verzocht om de door de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) geadverteerde functie van "consultant". De geselecteerde kandidaat moest een vertegenwoordiger van de UNHCR zijn en de taken van een niet-voorzittende rechter bij de Franse nationale asielrechtbank vervullen. Hij/zij zou deelnemen aan een "formatie" van de rechtbank en de beroepen van asielzoekers tegen beslissingen in eerste aanleg beoordelen. Het verzoek van klager werd door de UNHCR afgewezen omdat zij geen Frans staatsburger was.

2. Op 2 november 2012 heeft klager contact opgenomen met de Europese Commissie om te vragen of het vereiste van de Franse nationaliteit voor de specifieke functie in kwestie in overeenstemming was met het EU-recht. In haar antwoord van 12 maart 2013 heeft de Commissie verklaard dat artikel 45, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ("VWEU") voorziet in een uitzondering op het recht van EU-burgers om in andere EU-lidstaten te werken in het geval van een baan in overheidsdienst. Het voegde daaraan toe dat het Hof van Justitie van de EU ("HvJ-EU") heeft geoordeeld dat artikel 45, lid 4, VWEU betrekking heeft op "functies waarbij direct of indirect wordt deelgenomen aan de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden en taken ter bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere overheidsinstanties. Dergelijke functies veronderstellen namelijk van de zijde van degenen die ze bezetten dat er sprake is van een bijzondere band van trouw aan de staat en wederkerigheid van rechten en plichten die de basis vormen van de nationaliteitsband"^[1]. De Commissie merkte op dat de naleving van deze criteria per geval moet worden beoordeeld. Het is van mening dat deze uitzondering betrekking heeft op het ambt van magistraat, maar dat alleen een concrete beoordeling van de aard van de taken en verantwoordelijkheden die de rechter bij de Franse asielrechtbank moet uitvoeren, kan uitwijzen of aan de voorwaarden van artikel 45, lid 4, VWEU is voldaan. In dit geval heeft de Commissie verklaard dat zij van oordeel was dat de uitzondering van artikel 45, lid 4, wel degelijk van toepassing was.

3. In haar antwoord van 15 maart 2013 vroeg klager zich af waarom de Commissie de Franse autoriteiten niet had verzocht om een gedetailleerde beschrijving van de aard van het betrokken ambt. Zij voerde aan dat de Commissie de functie niet grondig en individueel had beoordeeld.

4. Nadat klager op 5 april 2013 geen antwoord had ontvangen, schreef hij een brief aan het secretariaat-generaal van de Commissie. Zij betoogde dat het nauwelijks te rechtvaardigen was dat de taak om ervoor te zorgen dat Frankrijk zijn internationale verplichtingen op het gebied van asiel nakomt, zou worden toevertrouwd aan een persoon die loyaal zou moeten zijn aan Frankrijk en zijn belangen zou moeten beschermen. Bovendien had het betrokken standpunt geen betrekking op de overheidssector van een lidstaat, maar op een internationale organisatie.

5. Op 4 juni 2013 heeft de Commissie klager geantwoord. De Commissie merkte onder meer op dat in de rechtspraak van het HvJ-EU wordt erkend dat de bescherming van de algemene belangen van een lidstaat niet in gevaar wordt gebracht in situaties waarin rechten uit hoofde van publiekrechtelijke bevoegdheden sporadisch of bij wijze van uitzondering worden uitgeoefend door onderdanen van andere lidstaten. Na te hebben verwezen naar de verklaring van de UNHCR dat de niet-presiderende rechter gerechtelijke activiteiten zou verrichten voor een Franse rechtbank, was de Commissie echter van mening dat deze activiteiten een directe of indirecte deelname inhielden aan de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden en taken ter bescherming van de algemene belangen van de staat. De uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden zou regelmatig plaatsvinden en zou geen zeer gering deel van de activiteiten uitmaken. Bijgevolg was de Commissie van mening dat het Franse nationaliteitsvereiste in deze zaak niet in strijd was met de bepalingen van het EU-recht inzake het vrije verkeer van werknemers.

6. Klager nam contact op met de Ombudsman die een onderzoek instelde naar (1) de bewering dat de Commissie de inbreukklacht van klager niet grondig had onderzocht en (2) de bewering dat de Commissie haar inhoudelijke beoordeling van de inbreukklacht van klager moest herzien. De Ombudsman deelde de Commissie mee dat zij een aantal procedurele tekortkomingen had vastgesteld bij de behandeling van de correspondentie en de klacht wegens inbreuk van klager [2]. In haar advies over de klacht erkende de Commissie de procedurele tekortkomingen die zich hadden voorgedaan en verklaarde zij zich bereid zich hiervoor te verontschuldigen. De Ombudsman was derhalve van oordeel dat verder onderzoek naar dit aspect van de klacht niet gerechtvaardigd was. Dit besluit heeft dus alleen betrekking op de bovengenoemde bewering en bewering.

7. Bij de uitvoering van het onderzoek heeft de Ombudsman rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen.

Vermeend verzuim om de inbreukklacht van de klager en het desbetreffende argument grondig te onderzoeken

Voorstel van de Ombudsman voor een oplossing

8. Op basis van haar eerste beoordeling stelde de Ombudsman de Commissie in deze zaak een oplossing voor. De eerste beoordeling van de Ombudsman was dat de Commissie de inbreukklacht niet grondig had onderzocht en haar conclusies niet op voldoende en overtuigende gronden had gebaseerd.

9. De Ombudsman deed het volgende voorstel voor een oplossing:

"In het licht van haar bevindingen stelt de Ombudsman voor dat de Commissie haar beoordeling van de inbreukklacht herziet. De Commissie zou rekening kunnen houden met de door de Ombudsman uiteengezette overwegingen en met name met de zeer specifieke kenmerken van de functie in kwestie. De Ombudsman stelt voor dat de Commissie als eerste stap hierover contact opneemt met de Franse autoriteiten."

10. In haar antwoord op het voorstel van de Ombudsman handhaafde de Commissie het standpunt dat zij de zaak in feite op een specifieke, individuele basis had beoordeeld en dat zij over voldoende informatie beschikte om te besluiten dat de uitzondering van artikel 45, lid 4, VWEU van toepassing was. In dit antwoord heeft de Commissie nader ingegaan op de toelichtingen die zij in haar eerste antwoord op de klacht had gegeven.

11. De Commissie verklaarde dat zij twee factoren van belang achtte bij het formuleren van haar standpunt. In de eerste plaats doet de Franse asielrechter uitspraak over beroepen tegen de beslissingen van het OFPRA (Frans bureau voor de bescherming van vluchtelingen en staatlozen), waarbij asiel wordt verleend of geweigerd (vluchtelingenstatus), het recht op asiel wordt beëindigd en wordt beslist over verzoeken om herziening van eerdere beslissingen. De Commissie verklaarde dat dergelijke besluiten duidelijk "de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden en taken ter bescherming van de algemene belangen van de staat of van de andere overheidsinstanties"vormen. In de tweede plaats beslist de Franse asielrechter in individuele gevallen door afdelingen bestaande uit drie leden, waarvan een door de UNHCR wordt aangewezen. Hij of zij wordt een "beoordelaar"genoemd, is in elk afzonderlijk geval lid van de afdeling en wordt door de UNHCR met instemming van de vicevoorzitter van de Raad van State benoemd tot gekwalificeerde specialist. Deelname aan gerechtelijke besluitvorming is daarom een sleutelfunctie van de UNHCR-vertegenwoordiger. Deze UNHCR-vertegenwoordiger/"beoordelaar"heeft stemrecht dat gelijk is aan dat van de twee andere leden van de gerechtelijke formatie.

12. De Commissie merkte op dat al deze overwegingen betrekking hebben op specifieke kenmerken van het betrokken ambt. Zij stelde dan ook dat het buiten twijfel stond dat de Commissie haar analyse "van geval tot geval" had verricht. Zij heeft ook verklaard dat zij haar besluit op voldoende informatie had gebaseerd.

13. In antwoord op het argument dat de Commissie niet naar behoren rekening heeft gehouden met het specifieke karakter van de betrokken functie, heeft de Commissie opgemerkt dat de houder van de functie als volwaardig lid van de nationale rechter rechtstreeks deelneemt aan de uitoefening van de soevereiniteit door Frankrijk en van zijn bevoegdheid ten aanzien van vluchtelingen en asielzoekers, waarbij hij de rechten en verplichtingen van particulieren uit hoofde van het Franse en het internationale recht rechtstreeks bepaalt.

14. Met betrekking tot het argument dat Frankrijk het niet nodig acht om de post van andere leden van de Franse asielrechtbank voor te behouden aan Franse onderdanen, heeft de Commissie opgemerkt dat zolang aan de voorwaarden van artikel 45, lid 4, is voldaan, de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken om te bepalen op welke posten zij de uitzondering toepassen. Er kunnen verschillende praktische redenen zijn voor een besluit over welke posten moeten worden gereserveerd voor onderdanen en welke niet, maar het is niet de taak van de Commissie om de keuzes van de lidstaten op dit gebied uit te leggen.

15. In antwoord op het argument dat het nationaliteitsvereiste ongeveer 50 jaar vóór 2004 niet was opgelegd, handhaafde de Commissie haar standpunt dat niets in de relevante rechtspraak eraan in de weg staat dat een lidstaat het nationaliteitsvereiste toepast in situaties waarin een dergelijk vereiste in het verleden niet bestond, zolang de specifieke functie voldoet aan de voorwaarden van artikel 45, lid 4, VWEU.

16. Over het geheel genomen voerde de Commissie aan dat in haar analyse de argumenten van klager in detail waren behandeld en dat haar besluit op voldoende bewijsmateriaal was gebaseerd. Zij achtte het derhalve niet nodig zich tot de Franse autoriteiten te wenden en kon derhalve niet instemmen met het voorstel van de Ombudsman om zijn beoordeling van de inbreukklacht te herzien.

17. In haar opmerkingen over het antwoord van de Commissie op het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing handhaafde klager haar klacht.

Beoordeling van de Ombudsman na het voorstel voor een oplossing

18. In de normale gang van zaken toetst de Ombudsman haar eerste beoordeling in een zaak in het licht van het antwoord dat zij van de instelling in kwestie ontvangt. Op basis van de punten die de Commissie naar voren heeft gebracht in haar antwoord op haar voorstel - waarin werd ingegaan op eerder gemaakte punten - aanvaardt de Ombudsman dat er nu geen nut meer zou zijn indien de Commissie contact zou opnemen met de Franse autoriteiten.

19. De Commissie is kennelijk terecht van mening dat het logisch is om aan te nemen dat de uitoefening van de functie van rechter bij een nationale rechterlijke instantie een rechtstreekse of onrechtstreekse deelneming aan de uitoefening van overheidsbevoegdheden inhoudt en dat een lidstaat derhalve op grond van artikel 45, lid 4, VWEU kan beslissen dat de personen die dergelijke functies bekleden, onderdanen van die lidstaat moeten zijn.

20. Indien de Commissie bij de beoordeling van de inbreukklacht contact had opgenomen met de Franse autoriteiten, zou zij een vollediger grondslag hebben gehad voor haar besluit om de uitzondering van artikel 45, lid 4, VWEU toe te passen. De Ombudsman erkent echter dat het materiaal waarover de Commissie beschikte en waarop zij haar besluit baseerde, volstond om te voldoen aan de toets van een gevalspecifieke beoordeling van de specifieke inbreukklacht.

Conclusie

Op basis van haar onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

De Ombudsman is van oordeel dat er geen sprake was van wanbeheer door de Commissie bij de behandeling van de inbreukklacht van klager.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly
Straatsburg, 25/09/15

[1] Arrest van het Hof van Justitie van 17 december 1980, Commissie/België, 149/79, ECLI:EU:C:1980:297, punt 10.

[2] Voor meer informatie over de achtergrond van de klacht, de argumenten van de partijen en het onderzoek van de Ombudsman wordt verwezen naar de volledige tekst van het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing, beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60983/html.bookmark