De achtergrond van het onderzoek

1. Eind oktober 2014 vestigde een openbaar aanklager die voor EULEX werkte de aandacht van de Ombudsman op vermeende corruptie, namelijk het aannemen van steekpenningen, waarbij bepaalde personeelsleden van EULEX betrokken waren. Berichten over deze beschuldigingen werden ook in de media gepubliceerd. Er bestond twijfel over de vraag of EULEX en de EDEO de zaak naar behoren hadden onderzocht.

2. Gezien de ernst van de aantijgingen achtte de Ombudsman het haar plicht actief te worden. De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van het openbaar bestuur van de EU, met inbegrip van zijn taken, is van vitaal belang voor het opbouwen van vertrouwen bij de burgers. Het vertrouwen van de burgers in de EU vormt de kern van een goed functionerende democratie.

3. De Ombudsman was van mening dat de vraag of EULEX en de EDEO de bovengenoemde aantijgingen naar behoren hadden onderzocht, een punt van grote publieke bezorgdheid vormde. Zij heeft daarom besloten een onderzoek op eigen initiatief [1] in te stellen met betrekking tot de EDEO [2] om te beoordelen of EULEX en de EDEO de aantijgingen van ernstige onregelmatigheden naar behoren hebben onderzocht of onderzoeken.

4. Bij het openen van haar onderzoek heeft de Ombudsman duidelijk gemaakt dat het doel van dit onderzoek was na te gaan of de wijze waarop EULEX en de EDEO de vermeende onregelmatigheden hebben aangepakt, in overeenstemming is met de beginselen van behoorlijk bestuur. Het onderzoek is dus gericht op systemische en procedurele aspecten en heeft geen betrekking op de vraag of de vermeende onregelmatigheden al dan niet hebben plaatsgevonden.

Het onderzoek

Inzage van het dossier

5. Om na te gaan welke maatregelen zij moest nemen, verzocht de Ombudsman het dossier van EULEX/de EDEO ter zake in te zien. De EDEO heeft snel en positief op dit verzoek gereageerd.

6. Op 18 november 2014 onderzochten de vertegenwoordigers van de Ombudsman het relevante EULEX/EDEO-dossier, dat documenten bevatte waaruit bleek hoe de vermeende onregelmatigheden waren aangepakt. In de dagen daarna hebben de vertegenwoordigers van de Ombudsman de EDEO om nadere informatie en documenten verzocht. De vertegenwoordigers van de EDEO hebben naar behoren aan deze verzoeken voldaan en kopieën van verdere documenten aan de vertegenwoordigers van de Ombudsman verstrekt.

Ontmoeting met de door de hoge vertegenwoordiger van de EU aangewezen externe deskundige

7. Op 1 december 2014 hadden de vertegenwoordigers van de Ombudsman een ontmoeting met de door de hoge vertegenwoordiger van de EU benoemde externe deskundige, die het mandaat kreeg om het mandaat van EULEX te herzien, met bijzondere aandacht voor de vermeende onregelmatigheden. Het doel van de bijeenkomst was om de Ombudsman een beter inzicht te geven in het mandaat van de deskundige.

Vermeend verzuim om de beschuldigingen van ernstige onregelmatigheden naar behoren te onderzoeken

Feiten in verband met de zaak

8. De volgende kernfeiten zijn naar voren gekomen uit de controle van documenten door de vertegenwoordigers van de Ombudsman [3] en de ontmoeting met de externe deskundige.

9. De desbetreffende beschuldigingen van onregelmatigheden binnen EULEX lijken voor het eerst te zijn uiteengezet in een verslag dat in 2012 door een EULEX-aanklager bij EULEX is ingediend. Noch EULEX, noch de EDEO is in het bezit van dit verslag. Het is onduidelijk wat er van geworden is.

10. In mei 2013 startte EULEX een voorlopig intern onderzoek naar de vermeende onregelmatigheden, voornamelijk naar een EULEX-rechter.

11. De EULEX-gedragscode en -discipline voorzien in een procedure die moet worden gevolgd in gevallen waarin ernstige onregelmatigheden waarbij personeelsleden van EULEX betrokken zijn, onder de aandacht van EULEX worden gebracht. Volgens deze procedure is de interne onderzoekseenheid van EULEX belast met het onderzoeken van dergelijke beschuldigingen. Deze procedure is in casu niet gevolgd. In plaats daarvan heeft EULEX een interne ad-hoconderzoekstaakgroep (de "taakgroep") opgericht onder leiding van het hoofd van de uitvoerende afdeling, die rechtstreeks verslag uitbracht aan het hoofd van de missie.

12. De taskforce heeft de resultaten van haar onderzoek uiteengezet in een verslag (dat van eind november of begin december 2013 lijkt te zijn) aan het hoofd van de missie. In dit verslag stelde de taskforce voor om een externe aanklager aan te werven en aan te stellen die belast zou worden met de uitvoering van een strafrechtelijk vooronderzoek.

13. De speciale regeling die leidde tot het besluit om de externe aanklager aan te werven, werd overeengekomen tussen hoge EULEX-ambtenaren met een achtergrond in het openbaar ministerie, alvorens te worden goedgekeurd door het hoofd van de missie. Het vooronderzoek moest gezamenlijk worden uitgevoerd door de onafhankelijke aanklager en een door de Kosovaarse autoriteiten voor te dragen aanklager.

14. Uit de onderzochte documenten blijkt niet hoeveel kandidaten in aanmerking zijn genomen voor de externe openbare aanklager. Drie personen met een achtergrond op het gebied van vervolging en personele middelen hebben de selectieprocedure uitgevoerd, van wie er twee ook lid waren van de taskforce. De jury werd voorgezeten door het hoofd van de uitvoerende afdeling.

15. In de desbetreffende verklaringen inzake belangenconflicten staat dat er met betrekking tot deze procedure geen conflicten bestonden.

16. Uit de cv's van de betrokken personen blijkt dat velen van hen ruime ervaring hadden met missies in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU (GBVB). Sommigen van hen dienden samen in dezelfde missie gedurende dezelfde periode.

17. In maart 2014 werd een formeel strafrechtelijk vooronderzoek geopend naar de vermeende onregelmatigheden, dat gezamenlijk werd uitgevoerd door de door EULEX benoemde externe aanklager en een Kosovaarse aanklager.

18. Medio 2014 werd het proces van opheffing van de immuniteit van een voormalig EULEX-personeelslid ingeleid en vervolgens gedeeltelijk toegekend met het oog op het uitvoeren van het strafrechtelijk vooronderzoek.

19. Aan de hand van de geïnspecteerde documenten kon de precieze reikwijdte van het strafrechtelijk onderzoek dat door het gezamenlijke vervolgingsteam werd uitgevoerd, niet worden vastgesteld.

20. Op 10 november 2014 heeft de hoge vertegenwoordiger van de EU een onafhankelijke en ervaren externe deskundige benoemd om de uitvoering van zijn mandaat door EULEX te evalueren, met bijzondere aandacht voor de wijze waarop EULEX de beschuldigingen van corruptie behandelt.

21. Tijdens zijn ontmoeting met de diensten van de Ombudsman verklaarde de deskundige dat hij van plan was alle beschuldigingen met betrekking tot het ongepaste verloop van de EULEX-missie op te sporen, met inbegrip van de beschuldigingen in de media over vermeende corruptie, en vervolgens te beoordelen hoe EULEX op deze beschuldigingen heeft gereageerd.

22. Volgens de deskundige geeft zijn mandaat hem de opdracht systemische tekortkomingen in de operaties van de EULEX-missie vast te stellen en verbeteringen voor te stellen. Hij zal niet de gegrondheid van de vermeende onregelmatigheden onderzoeken, maar wel of deze door EULEX naar behoren zijn behandeld.

23. De deskundige heeft verklaard dat hij voornemens was drie keer naar Kosovo te reizen, met de bedoeling de betrokken personen te ondervragen.

24. De deskundige verklaarde ook dat hij van plan was om in januari 2015 een voorlopig verslag voor te leggen aan het Europees Parlement, of op zijn minst een gedachtewisseling te houden over zijn voorlopige bevindingen.

Beoordeling door de Ombudsman

25. Bij de beoordeling of EULEX en de EDEO de vermeende onregelmatigheden binnen EULEX naar behoren hebben onderzocht of naar behoren onderzoeken, zoals het aannemen van steekpenningen door EULEX-personeel, richt de Ombudsman zich op de reikwijdte van de onderzoeken die tot dusver door EULEX en de EDEO zijn uitgevoerd, de procedures die zijn gebruikt om deze onderzoeken uit te voeren en de vraag of de onderzoeken onafhankelijk en onpartijdig zijn uitgevoerd.

26. Wat ten eerste de omvang van de tot dusver uitgevoerde onderzoeken betreft, is de Ombudsman niet in staat om na te gaan of de door een van de EULEX-aanklagers in het verslag van 2012 aan EULEX geuite bezorgdheid over onregelmatigheden volledig is weggenomen in het vooronderzoek van de EULEX-taskforce. Om deze vraag te beantwoorden, moet dit verslag worden onderzocht. Zoals hierboven vermeld, lijkt dit verslag echter te zijn verdwenen. Aangezien het lopende strafrechtelijke onderzoek kennelijk vertrouwelijk is, is de reikwijdte van dat onderzoek momenteel ook onbekend.

27. De Ombudsman concludeert niettemin dat het feit dat de immuniteit van een voormalig lid van EULEX is opgeheven, erop wijst dat het strafrechtelijk vooronderzoek betrekking heeft op aantijgingen tegen die persoon. Het is goed mogelijk dat ook andere personen worden onderzocht in het kader van het strafrechtelijk vooronderzoek.  

28. Het feit dat het verslag van 2012 over onregelmatigheden bij EULEX niet langer kan worden gelokaliseerd, is op zich duidelijk een punt van grote zorg. De Ombudsman merkt echter op dat de door de hoge vertegenwoordiger van de EU benoemde deskundige duidelijk heeft gemaakt dat hij de wijze waarop EULEX op de gemelde onregelmatigheden heeft gereageerd, nader zal onderzoeken. De Ombudsman vertrouwt erop dat de vraag hoe een dergelijk belangrijk document zou kunnen verdwijnen en of EULEX ooit contact heeft opgenomen met de auteur ervan om een nieuwe kopie van het verslag te verkrijgen, door de externe deskundige zal worden onderzocht wanneer wordt gekeken naar mogelijke systemische tekortkomingen in de EULEX-operaties.

29. Wat ten tweede de procedures voor het onderzoek van de zaak betreft, merkt de Ombudsman op dat EULEX zijn standaardprocedure voor de behandeling van gemelde onregelmatigheden niet heeft gevolgd. In de EULEX-gedragscode en -discipline is bepaald dat beschuldigingen van ernstige onregelmatigheden door de interne onderzoekseenheid moeten worden behandeld. In plaats daarvan heeft EULEX in casu besloten een ad-hoctaskforce onder leiding van het hoofd van de uitvoerende afdeling op te richten. De Ombudsman begrijpt dat deze stap is genomen vanwege de gevoeligheid van de beschuldigingen en hun potentieel criminele aard. Dit neemt niet weg dat EULEX zijn standaardprocedure niet heeft gevolgd.

30. De Ombudsman erkent echter dat EULEX en de EDEO stappen hebben ondernomen om de vermeende onregelmatigheden te onderzoeken en met betrekking tot haar onderzoek goed hebben samengewerkt met de Ombudsman. Daarnaast heeft de hoge vertegenwoordiger van de EU een externe deskundige aangesteld met een ruim mandaat om tekortkomingen in EULEX-operaties te onderzoeken en op te sporen. De Ombudsman is ingenomen met deze benoeming. Zij vertrouwt erop dat deze deskundige ook de bovengenoemde procedurele kwestie zal kunnen onderzoeken.

31. Wat ten derde de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van onderzoeken betreft, merkt de Ombudsman op dat de EULEX-gedragscode en -discipline niet voorzien in een extern meldingskanaal dat personen die mogelijke onregelmatigheden binnen EULEX willen melden, in staat zou stellen zich tot een persoon of autoriteit buiten EULEX zelf te wenden [4]. Een dergelijke mogelijkheid zou een oplossing bieden voor het voor de hand liggende dilemma dat een potentiële klokkenluider of burgers in het algemeen er misschien niet van overtuigd zijn dat beschuldigingen van ernstige onregelmatigheden met betrekking tot EULEX naar behoren en onafhankelijk worden onderzocht.

32. Met betrekking tot de vraag of de tot dusver uitgevoerde onderzoeken onafhankelijk en onpartijdig zijn uitgevoerd na onderzoek van alle relevante documenten in het dossier, heeft de Ombudsman geen reden om te twijfelen aan de beroepsintegriteit of het gedrag van de personen die de zaak hebben onderzocht of momenteel onderzoeken verrichten. Hun cv's tonen aan dat zij beroepsbeoefenaren zijn die over kwalificaties beschikken die meer dan toereikend zijn voor de aan hen toegewezen taken.  

33. Niettemin moet de kwestie van de aanwerving van de externe aanklager nader worden onderzocht, met name vanuit het oogpunt van de perceptie van het publiek. Uit het door de vertegenwoordigers van de Ombudsman geïnspecteerde dossier bleek dat twee van de drie leden van de relevante selectiecommissie, die belast was met de selectie van een onafhankelijke externe aanklager, ook lid waren van de taskforce die het interne onderzoek had uitgevoerd, waaronder het hoofd van de uitvoerende afdeling. Deze laatste lijkt ook, althans vanuit administratief oogpunt, de directe lijnbeheerder te zijn geweest van bepaalde personen bij EULEX waarop beschuldigingen van corruptie waren gericht. Bovendien lijkt de groep mensen die voor GBVB-missies werkt relatief klein te zijn, waarbij mensen regelmatig elkaars professionele pad kruisen. Uit de geïnspecteerde relevante cv’s bleek dat twee leden van de jury in dezelfde periode als de geselecteerde externe aanklager in een andere missie hadden samengewerkt.

34. Zoals de Ombudsman al eerder heeft benadrukt, is het belangrijk om niet alleen feitelijke of potentiële, maar ook schijnbare belangenconflicten te vermijden. In dit verband onderstreept de Ombudsman nogmaals dat het vertrouwen van het publiek in het administratieve systeem van vitaal belang is voor de goede werking van een democratie.

35. De betrokken personen verklaarden dat er geen sprake was van belangenconflicten met betrekking tot de aanwerving van de externe aanklager. De Ombudsman vindt geen reden om aan deze verklaringen te twijfelen. Niettemin is de Ombudsman, zonder op enigerlei wijze te willen impliceren dat er sprake was van dergelijke belangenconflicten bij de behandeling van de kwestie door EULEX, van mening dat het duidelijk de voorkeur verdient dat een besluit, zoals de aanwerving van een onafhankelijke aanklager om beschuldigingen van ernstige onregelmatigheden bij EULEX te onderzoeken, wordt genomen door iemand buiten EULEX, bijvoorbeeld door de EDEO. Nogmaals, dit is een kwestie die waarschijnlijk zal worden aangepakt door de door de hoge vertegenwoordiger van de EU benoemde externe deskundige.

36. Samenvattend, gezien het feit dat het strafrechtelijk vooronderzoek door het gemeenschappelijk justitieel team aan de gang is, dat de door de hoge vertegenwoordiger van de EU aangewezen externe deskundige op het punt staat zijn eigen onderzoek in te stellen, dat deze deskundige duidelijk heeft gemaakt dat dit onderzoek betrekking zal hebben op de beschuldigingen van ernstige onregelmatigheden bij EULEX, en dat de Ombudsman geen reden heeft om eraan te twijfelen dat deze deskundige zal overgaan tot een grondige en snelle evaluatie, is de Ombudsman van mening dat het voor haar te vroeg is om tot een definitieve conclusie te komen over de vraag of de EDEO en/of EULEX de beschuldiging van ernstige onregelmatigheden met betrekking tot EULEX naar behoren hebben onderzocht/onderzoeken. Gezien het bovenstaande beperkt de Ombudsman zich momenteel tot het maken van bovenstaande opmerkingen. Zij behoudt zich echter het recht voor de zaak opnieuw te bekijken zodra het strafrechtelijk onderzoek en/of de ervaren deskundige hun conclusies hebben gepresenteerd.

37. De Ombudsman vertrouwt er niettemin op dat haar onderzoek heeft bijgedragen tot de ondersteuning van de inspanningen om de desbetreffende beschuldigingen te onderzoeken en het publiek te informeren over de achtergrond van deze zaak.

Conclusie

Na haar onderzoek op eigen initiatief sluit de Ombudsman het af met de volgende conclusies:

Aangezien het strafrechtelijk vooronderzoek door het gemeenschappelijk justitieel team en de toetsing door de door de hoge vertegenwoordiger van de EU benoemde externe deskundige nog lopen, is het te vroeg voor de Ombudsman om tot een definitieve conclusie te komen over de vraag of de EDEO en/of EULEX de beschuldiging van ernstige onregelmatigheden met betrekking tot EULEX naar behoren hebben onderzocht/aan het onderzoeken zijn.

Gezien het bovenstaande beperkt de Ombudsman zich momenteel tot het maken van bovenstaande opmerkingen. Zij behoudt zich echter het recht voor om de zaak opnieuw te bekijken zodra het strafrechtelijk vooronderzoek en/of de ervaren deskundige hun conclusies hebben gepresenteerd.

De EDEO zal van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly