Achtergrond van de klacht

Algemene achtergrond

1. De klager is een onderneming die actief is in de chemische industrie. Haar activiteiten vallen onder Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (de "REACH-verordening")[1], die alle fabrikanten en importeurs van chemische stoffen in hoeveelheden van meer dan één ton per jaar verplicht deze stoffen te registreren (d.w.z. een registratiedossier in te dienen) bij het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA). De onderhavige klacht is het gevolg van een meningsverschil tussen ECHA en de klager over de vraag welke informatie overeenkomstig de Reach-verordening openbaar moet worden gemaakt.

Toepasselijke bepalingen

De relevante bepalingen van de REACH-verordening

2. Artikel 10 bepaalt:

"Een registratie ... omvat ... a) een technisch dossier, met inbegrip van: i) de identiteit van de fabrikant(en) of importeur(s), zoals gespecificeerd in punt 1 van bijlage VI;

[...]

xi) een verzoek over welke van de in artikel 119, lid 2, bedoelde informatie volgens de fabrikant of importeur niet op het internet beschikbaar mag worden gesteld overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder e), met inbegrip van een motivering waarom bekendmaking schadelijk zou kunnen zijn voor de commerciële belangen van de fabrikant of importeur."

3. Artikel 77, lid 2, bepaalt:

"Het secretariaat voert de volgende taken uit: [...] e) het opzetten en bijhouden van databank(en) met informatie over alle geregistreerde stoffen, de inventaris van indelingen en etiketteringen en de overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1272/2008 opgestelde geharmoniseerde lijst van indelingen en etiketteringen. Zij maakt de in artikel 119, leden 1 en 2, bedoelde informatie in de databank(en) kosteloos openbaar via internet, tenzij een verzoek uit hoofde van artikel 10, onder a), xi), gerechtvaardigd wordt geacht. Het Agentschap stelt andere informatie in de databanken op verzoek beschikbaar overeenkomstig artikel 118.".

4. Artikel 119 bepaalt:

"1. De volgende door het Agentschap bijgehouden informatie over stoffen als zodanig, in mengsels of in voorwerpen wordt overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder e), kosteloos via internet openbaar gemaakt:

[...]

2. De volgende informatie over stoffen als zodanig, in mengsels of in voorwerpen wordt overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder e), kosteloos op internet openbaar gemaakt, behalve wanneer een partij die de informatie indient, overeenkomstig artikel 10, onder a), xi), een door het Agentschap als geldig aanvaarde motivering indient waarom een dergelijke bekendmaking mogelijk schadelijk is voor de commerciële belangen van de registrant of een andere betrokken partij:

[...]

b) de totale hoeveelheidsklasse (d.w.z. 1 tot 10 ton, 10 tot 100 ton, 100 tot 1 000 ton of meer dan 1 000 ton) waarbinnen een bepaalde stof is geregistreerd;

[...].

d) andere dan de in lid 1 genoemde informatie in het veiligheidsinformatieblad;

[...]".

5. Bijlage II bij de REACH-verordening heeft als titel Eisen voor het opstellen van veiligheidsinformatiebladen. Punt 1.3 van bijlage II luidt als volgt:

"1.3. Gegevens van de leverancier van het veiligheidsinformatieblad

De leverancier, of het nu de fabrikant, importeur, enige vertegenwoordiger, downstreamgebruiker of distributeur is, moet worden geïdentificeerd. Het volledige adres en telefoonnummer van de leverancier moeten worden vermeld, evenals een e-mailadres van een bevoegde persoon die verantwoordelijk is voor het veiligheidsinformatieblad.

Indien de leverancier niet gevestigd is in de lidstaat waar de stof of het mengsel in de handel wordt gebracht en hij voor die lidstaat een verantwoordelijke persoon heeft aangewezen, moeten bovendien het volledige adres en telefoonnummer van die verantwoordelijke persoon worden vermeld.

Voor registranten moet de informatie consistent zijn met de in de registratie verstrekte informatie over de identiteit van de fabrikant of importeur.

Wanneer een enige vertegenwoordiger is aangewezen, kunnen ook gegevens over de niet-communautaire fabrikant of formuleerder worden verstrekt.".

Feitelijke achtergrond

6. Op 11 mei 2011 heeft ECHA een persbericht gepubliceerd over de uitlegging van het toepassingsgebied van artikel 119, lid 2, van de Reach-verordening. Het persbericht had tot doel het publiek ervan in kennis te stellen dat ECHA voornemens was de namen van zijn registranten op basis van die bepaling op internet bekend te maken. ECHA heeft zijn interpretatie gebaseerd op een advies van de Juridische Dienst van de Commissie en een besluit van zijn raad van bestuur.

7. In een brief van 26 september 2011 heeft de klager te kennen gegeven het niet eens te zijn met de uitlegging door ECHA van artikel 119, lid 2, van de Reach-verordening. Volgens haar staat artikel 119, lid 2, de bekendmaking van de namen van de registranten niet toe. De klager voerde aan dat i) artikel 119, lid 2, alleen betrekking heeft op informatie over stoffen; ii) de in het veiligheidsinformatieblad vermelde naam van de leverancier kan verschillen van de naam van de registrant; iii) openbaarmaking van de naam van de registrant zou artikel 4 van de Reach-verordening, dat voorziet in de mogelijkheid van een representatieve regeling voor derden, zinloos maken [2]. Zij heeft ECHA derhalve verzocht zijn standpunt opnieuw te beoordelen.

8. Op 20 oktober 2011 heeft ECHA de klager meegedeeld dat zijn raad van bestuur en de juridische dienst van de Commissie na een zorgvuldig onderzoek tot de conclusie zijn gekomen dat de namen van registranten overeenkomstig artikel 119, lid 2, onder d), van de Reach-verordening moeten worden bekendgemaakt omdat zij normaliter in het veiligheidsinformatieblad zijn opgenomen. Bovendien heeft ECHA erop gewezen dat artikel 119, lid 2, niet beperkt is tot de intrinsieke kenmerken van stoffen. Dit blijkt uit punt b) van die bepaling, dat betrekking heeft op de totale tonnageklassen. ECHA heeft de klager ook meegedeeld dat registranten een verzoek kunnen indienen om hun naam niet openbaar te maken. Zij voegde daaraan toe dat dit met name relevant kan zijn in gevallen waarin een derde vertegenwoordiger wordt aangewezen overeenkomstig artikel 4 van de Reach-verordening.

9. Op 2 december 2011 wendde klager zich tot de Europese Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

10. De Ombudsman opende een onderzoek naar de volgende beweringen en beweringen:

Bewering:

ECHA had geen bevoegdheid of rechtsgrondslag om te besluiten de namen van registranten bekend te maken.

Vordering:

ECHA mag de naam van de klager als een van de registranten niet op zijn website bekendmaken.

Het onderzoek

11. Op 16 januari 2012 heeft de Ombudsman ECHA verzocht een advies over de klacht in te dienen. Op 2 mei 2012 heeft ECHA zijn advies uitgebracht, dat aan klager is toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken. Op 11 juli 2012 heeft klager zijn opmerkingen ingediend.

12. Op 5 augustus 2013 heeft klager een nieuwe klacht ingediend over in wezen dezelfde kwestie, namelijk de bekendmaking van de namen van de inschrijvers.

13. Op 9 oktober 2013 deelde de Ombudsman klager mee dat hij de opmerkingen in zijn brief van 5 augustus 2013 in het kader van dit onderzoek zou onderzoeken.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

14. In zijn advies heeft ECHA de ontvankelijkheid van de onderhavige grief in twijfel getrokken. Zij voerde aan dat i) de klager om een juridisch advies over een abstracte rechtsvraag heeft verzocht en geen concreet geval van wanbeheer heeft aangevoerd, ii) de klacht betrekking had op een hypothetische toekomstige administratieve praktijk die niet concreet genoeg was om te worden onderzocht, en iii) ECHA een administratieve procedure moet kunnen instellen voordat de Ombudsman deze onderzoekt. In zijn opmerkingen was klager het niet eens met de opmerkingen van ECHA over de niet-ontvankelijkheid van de klacht.

15. De Ombudsman acht het nuttig erop te wijzen dat er, op basis van de door het Europees Parlement goedgekeurde definitie van "wanbeheer", sprake is van wanbeheer wanneer een overheidsinstantie niet handelt overeenkomstig een voor haar bindende regel of beginsel. De onderhavige zaak betreft de uitlegging door ECHA van artikel 119, lid 2, onder d), van de REACH-verordening, dat wil zeggen van een concrete regel die bindend is voor het agentschap. Belangrijker nog, het is een basisprincipe van goed bestuur om proactief op te treden en wanbeheer in de eerste plaats te voorkomen. De bezwaren van ECHA tegen de ontvankelijkheid van de klacht kunnen dus niet worden aanvaard.

A. Vermeend gebrek aan bevoegdheid of rechtsgrondslag om de namen van inschrijvers bekend te maken

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

16. De klager voerde aan dat artikel 119, lid 2, van de Reach-verordening alleen verwijst naar informatie over stoffen. De verwijzing naar het veiligheidsinformatieblad moet dus worden opgevat als uitsluitend betrekking hebbend op informatie over stoffen. Een uitlegging die enkel is gebaseerd op bepaalde bewoordingen van artikel 119, lid 2, onder d), op zichzelf beschouwd, gaat voorbij aan de bewoordingen van de gehele bepaling, met name aan de context en het doel van de bepaling en van de Reach-verordening.

17. In het veiligheidsinformatieblad is bepaald dat alleen de leverancier moet worden vermeld. Het is echter mogelijk dat de leverancier en de registrant niet dezelfde entiteiten zijn. Volgens klager is het dus duidelijk dat de verspreiding van de naam van een registrant op basis van artikel 119, lid 2, onder d), van de REACH-verordening niet was voorzien. Bovendien is in overweging 117 van de Reach-verordening [3] bepaald dat EU-burgers toegang moeten hebben tot informatie over chemische stoffen; de identiteit van de fabrikant vormt geen dergelijke informatie.

18. Bovendien zou de in artikel 4 van de Reach-verordening bedoelde representatieve regeling voor derden zinloos worden indien de naam van de registrant openbaar zou worden gemaakt.

19. De naam van de registrant is een bedrijfsgeheim omdat, indien deze bekend zou worden gemaakt, het adres, de productielocatie en de geschatte hoeveelheden van de registrant dan zouden kunnen worden geïdentificeerd.

20. Een verzoek om vertrouwelijkheid op grond van artikel 10, onder a), xi), van de Reach-verordening zou geen passende alternatieve oplossing zijn omdat i) het eenvoudigweg door ECHA kan worden afgewezen, en ii) de vergoeding voor het verzoek om vertrouwelijkheid hoe dan ook niet in verhouding staat tot het werk dat ECHA in dit verband moet verrichten.

21. In zijn advies legde ECHA uit dat de REACH-verordening alle fabrikanten en importeurs van chemische stoffen in hoeveelheden van één ton of meer per jaar verplicht om deze stoffen bij ECHA te registreren. Zij moeten bij ECHA een registratiedossier indienen met bepaalde gegevens over de eigenschappen van de stof, alsook een beoordeling en aanbevelingen over de wijze waarop de risico’s van de stof kunnen worden beheerst. Zodra een registratiedossier is ingediend, neemt ECHA de informatie op in zijn databank. Overeenkomstig artikel 77, lid 2, punt e), van de Reach-verordening moet ECHA de in artikel 119, leden 1 en 2, genoemde informatie openbaar maken, behalve wanneer een verzoek om vertrouwelijkheid op grond van artikel 10, punt a), xi), gerechtvaardigd wordt geacht.

22. Artikel 119, lid 2, onder d), van de Reach-verordening verplicht ECHA om de informatie in het veiligheidsinformatieblad, dat nog niet op grond van artikel 119, lid 1, is verspreid, openbaar te maken. Aangezien ECHA zelf geen kopie van het veiligheidsinformatieblad [4] ontvangt, moet de informatie die geacht wordt overeen te stemmen met "de informatie in het veiligheidsinformatieblad" worden bepaald op basis van het soort informatie waarover het Agentschap beschikt dat altijd in het veiligheidsinformatieblad moet worden opgenomen. Aanvankelijk was ECHA van mening dat alleen informatie over gebruiksdoeleinden en afgeraden gebruik van dergelijke aard was. Bij een evaluatie van het toepassingsgebied van artikel 119, lid 2, onder d), heeft het agentschap echter aanvullende informatie vastgesteld die altijd in veiligheidsinformatiebladen zou moeten worden opgenomen, zoals de identiteit van de registrant [5].

23. Het veiligheidsinformatieblad bevat de naam van de registrant omdat de registrant de eerste partij is die de stof levert en als zodanig verplicht is een veiligheidsinformatieblad op te stellen overeenkomstig artikel 31, lid 1, van de Reach-verordening. Het veiligheidsinformatieblad registreert de identiteit van de leverancier overeenkomstig punt 1.3 van bijlage II bij de Reach-verordening.

24. ECHA heeft verklaard dat alle registranten op grond van artikel 10, onder a), xi), de mogelijkheid hebben om een verzoek in te dienen om hun naam niet op internet te verspreiden.

25. ECHA erkende dat het indienen van een verzoek om vertrouwelijkheid bijzonder belangrijk is wanneer de registrant een externe vertegenwoordiger aanwijst op grond van artikel 4 van de Reach-verordening. Zij bevestigde dat informatie over de toeleveringsketen of over de prijsberekening en andere informatie die op een concurrerende markt vertrouwelijk wordt gehouden, niet openbaar zou worden gemaakt op grond van artikel 119, lid 2, van de Reach-verordening. Aangezien de publicatie mogelijk schadelijk zou zijn voor de commerciële belangen van de registrant, zou ECHA naar alle waarschijnlijkheid een goed onderbouwd verzoek om vertrouwelijkheid aanvaarden.

26. Wat betreft de bezorgdheid van de klager dat zijn productiehoeveelheid kon worden afgeleid uit de publicatie van zijn naam, wees ECHA erop dat volgens artikel 10, punt a), xi), en artikel 119, lid 2, van de Reach-verordening elke registrant reeds een verzoek om vertrouwelijkheid kan indienen met betrekking tot de in zijn registratiedossier vermelde hoeveelheidsklasse.

27. ECHA voegde daaraan toe dat er verschillende rechtsmiddelen zijn voorzien indien een verzoek om vertrouwelijkheid wordt afgewezen, zoals een verzoek om herziening op grond van artikel 118, lid 3, van de Reach-verordening of een later beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht.

28. In zijn opmerkingen verwees klager naar de argumenten die hij eerder had aangevoerd. Zij heeft daaraan toegevoegd dat een verzoek om vertrouwelijke behandeling geen passende oplossing is omdat het bedrag dat voor een verzoek om vertrouwelijke behandeling in rekening wordt gebracht, niet in verhouding staat tot de registratievergoeding en geen weerspiegeling is van de werkzaamheden die ECHA overeenkomstig artikel 74, lid 3, van de Reach-verordening moet verrichten.

Beoordeling door de Ombudsman

29. De onderhavige grief betreft de uitlegging van artikel 119, lid 2, onder d), van de Reach-verordening. De Ombudsman merkt op dat het Hof van Justitie van de EU nog niet de gelegenheid heeft gehad om die specifieke bepaling te onderzoeken. Bij gebreke van een uitlegging door het Hof van Justitie mocht ECHA zijn eigen uitleggingsregels ontwikkelen om de REACH-verordening te kunnen toepassen, en het staat aan de Ombudsman om te onderzoeken of de uitlegging juist en redelijk was. De hoogste autoriteit die een interpretatie van de REACH-verordening kan geven, en de enige die een bindende interpretatie kan geven, is het Hof van Justitie.

30. In zijn advies heeft ECHA uitgelegd dat het op grond van artikel 119, lid 2, onder d), van de Reach-verordening verplicht is de informatie in het veiligheidsinformatieblad die nog niet op grond van artikel 119, lid 1, is verspreid, openbaar te maken. Klager betwist niet dat de naam van een inschrijver deel uitmaakt van die informatie.

31. De klager voerde echter aan dat i) artikel 119, leden 1 en 2, alleen de publicatie van informatie "over stoffen" vereist, en ii) de interpretatie van ECHA in strijd is met overweging 117. Wat argument i) betreft, is de uitlegging van klager verenigbaar met de bewoordingen van de desbetreffende bepaling. Zoals ECHA terecht heeft opgemerkt, verplicht artikel 119, lid 2, onder b), van de Reach-verordening ECHA echter ook om informatie openbaar te maken over de totale hoeveelheidsklasse waarin de stof is geregistreerd. Dit soort informatie is geen informatie "over stoffen" in de strikte zin die door de klager wordt bepleit. Aangezien artikel 119, lid 2, onder b), van de Reach-verordening ECHA verplicht om informatie in het veiligheidsinformatieblad te publiceren (met uitzondering van informatie die reeds moet worden gepubliceerd op grond van artikel 119, lid 1, van de Reach-verordening) en het onbetwist is dat de naam van een registrant deel uitmaakt van die informatie, is de Ombudsman van mening dat de interpretatie van ECHA aannemelijk is. ECHA heeft niet specifiek ingegaan op argument (ii). Niets in overweging 117 wijst er echter op dat de uitlegging van ECHA kennelijk onjuist was.

32. De klager bekritiseerde ook de aanpak van ECHA door te verwijzen naar de representatieve regelingen van derden waarin artikel 4 van de Reach-verordening voorziet. Wanneer van een dergelijke regeling gebruik wordt gemaakt, blijkt niet de naam van de registrant, maar die van de externe vertegenwoordiger op het veiligheidsinformatieblad te staan. ECHA heeft echter terecht opgemerkt dat artikel 10, onder a), xi), van de Reach-verordening de mogelijkheid biedt om te verzoeken dat bepaalde gegevens niet openbaar worden gemaakt op internet. Uit het advies van ECHA blijkt dat het positief zou staan tegenover de aanvaarding van een dergelijk verzoek met betrekking tot namen. Uit de correspondentie tussen klager en ECHA (zie punt 12 hierboven) bleek immers dat klager inmiddels een aantal van dergelijke verzoeken aan ECHA heeft gericht, die allemaal waren goedgekeurd. ECHA adviseerde de klager ook om dit te overwegen met betrekking tot de publicatie van verdere registratiedossiers. In deze omstandigheden blijkt dat de bekendmaking van de namen van registranten niet onvermijdelijk is en dat ECHA niet tot een dergelijke bekendmaking zou overgaan indien daartoe een gerechtvaardigd verzoek om vertrouwelijkheid wordt ingediend.

33. Tegen deze achtergrond is de Ombudsman van mening dat de interpretatie van ECHA van artikel 119, lid 2, onder d), van de Reach-verordening redelijk is.

34. Ten slotte voerde de klager aan dat het bedrag dat in rekening wordt gebracht voor een verzoek om vertrouwelijke behandeling niet in verhouding staat tot de registratievergoeding en geen weerspiegeling is van de werkzaamheden die ECHA overeenkomstig artikel 74, lid 3, van de Reach-verordening moet verrichten. In dit verband moet worden opgemerkt dat de door ECHA in rekening te brengen vergoedingen, met inbegrip van vergoedingen voor een verzoek om vertrouwelijke behandeling overeenkomstig artikel 10, onder a), xi), van de Reach-verordening, zijn vastgesteld in Verordening (EG) nr. 340/2008 van de Commissie [6]. Hieruit volgt dat ECHA in beginsel niet kon worden geacht wanbeheer te hebben gepleegd, aangezien het in overeenstemming was met verordening nr. 340/2008. Het kan ook nuttig zijn toe te voegen dat in Verordening (EG) nr. 340/2008 is bepaald dat bij de structuur en het bedrag van de vergoedingen rekening moet worden gehouden met de door de Reach-verordening vereiste werkzaamheden en dat deze vergoedingen moeten worden vastgesteld op een niveau dat waarborgt dat de daaruit voortvloeiende inkomsten, samen met andere inkomstenbronnen van ECHA, toereikend zijn om de kosten van de geleverde diensten te dekken [7].

35. In het licht van het voorgaande sluit de Ombudsman deze zaak af met de bevinding dat er geen sprake is van wanbeheer.

B. Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende conclusie:

In de onderhavige zaak is geen wanbeheer vastgesteld.

De klager en ECHA zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O'Reilly

Gedaan te Straatsburg op 12 maart 2014

---

[1] Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (PB 2006, L 396, blz. 1), zoals gewijzigd.

[2] "Elke fabrikant, importeur of, in voorkomend geval, downstreamgebruiker kan, met behoud van de volledige verantwoordelijkheid voor de nakoming van zijn verplichtingen uit hoofde van deze verordening, een derde vertegenwoordiger aanwijzen voor alle procedures uit hoofde van artikel 11, artikel 19, titel III en artikel 53 waarbij besprekingen met andere fabrikanten, importeurs of, in voorkomend geval, downstreamgebruikers plaatsvinden. In deze gevallen maakt het Agentschap de identiteit van een fabrikant of importeur of downstreamgebruiker die een vertegenwoordiger heeft aangewezen, normaliter niet bekend aan andere fabrikanten, importeurs of, in voorkomend geval, downstreamgebruikers."

[3] De relevante delen van overweging 117 luiden als volgt: "EU-burgers moeten toegang hebben tot informatie over chemische stoffen waaraan zij kunnen worden blootgesteld, zodat zij weloverwogen beslissingen kunnen nemen over hun gebruik van chemische stoffen. Een transparante manier om dit te bereiken is hen gratis en gemakkelijk toegang te verlenen tot de basisgegevens in de databank van het Bureau, met inbegrip van beknopte profielen van gevaarlijke eigenschappen, etiketteringsvoorschriften en relevante communautaire wetgeving, met inbegrip van toegestane toepassingen en risicobeheersmaatregelen.

[4] De verplichting om een veiligheidsinformatieblad samen te stellen is bedoeld ten behoeve van derden.

[5] Het evaluatieproces werd geïnitieerd door de adviesgroep van de raad van bestuur van ECHA inzake verspreiding. De adviesgroep bestond uit leden van de raad van bestuur uit verschillende lidstaten en vertegenwoordigers van de Commissie, het bedrijfsleven, vakbonden en ngo's. De vertegenwoordiger van de bedrijfstak was afkomstig van de Europese Raad voor de chemische industrie, waarvan de klager lid was.

[6] Verordening (EG) nr. 340/2008 van de Commissie van 16 april 2008 inzake de aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen te betalen vergoedingen overeenkomstig verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), PB L 107, blz. 6.

[7] Zie overweging 2 van Verordening (EG) nr. 340/2008.