Achtergrond van de klacht

1. Klager is een Duitse niet-gouvernementele organisatie die optreedt namens een aantal ngo’s.

2. De onderhavige klacht betreft de rol van de Europese Commissie bij de medefinanciering van de uitvoering van een door de Duitse autoriteiten geïnitieerd onderzoek naar verschillende opties voor de ontwikkeling van de Donau in een gedeelte tussen Straubing en Vilshofen. De studie werd uitgevoerd in het kader van een TEN-T-project met financiering van de Commissie ten bedrage van 16,5 miljoen EUR.

3. De studie was gericht op het overwinnen van een patstelling in debatten over twee mogelijke ontwikkelingsopties die al ongeveer twee decennia aan de gang zijn.

4. De eerste van deze opties, Variant A genaamd, voorziet in bepaalde overstromingsbescherming en andere maatregelen, maar geen sluisconstructie. Variant A wordt begunstigd door milieugroepen omdat het wordt beschouwd als het behoud van het laatste vrij stromende deel van de rivier in het middelste deel.

5. De andere optie, Variant C280 genaamd, voorziet in een egale diepgang van 2,8 m en voorziet in de bouw van een sluis om een bocht van de rivier te omzeilen. Variant C280 geniet de voorkeur van binnenvaartondernemingen.

6. Het financieringsbesluit van de Commissie bevat een bepaling over belangenconflicten.

7. Volgens klager leidt de aanwijzing door de Duitse autoriteiten van de RMD Wasserstraßen GmbH (hierna "RMD" genoemd), een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, om de verschillende opties voor de ontwikkeling van voornoemd deel van de Donau te onderzoeken, tot een belangenconflict, hetgeen in strijd is met het financieringsbesluit van de Commissie. Het door de klager gepercipieerde belangenconflict vloeit voort uit de volgende twee overwegingen:

i) Als ingenieursbureau zal RMD de projectleider zijn van de daadwerkelijke ontwikkeling van het betrokken riviergedeelte, waarbij de vergoeding rechtstreeks afhankelijk is van de totale bouwkosten. Het zou aanzienlijk duurder zijn om de rivier af te dammen in plaats van andere maatregelen te nemen om deze te reguleren;

ii) RMD is een dochteronderneming van een naamloze vennootschap, die zelf eigendom is van een grote nutsonderneming. RMD heeft het contractuele recht om alle geschikte constructies in de Donau te gebruiken voor het opwekken van elektriciteit. In het geval dat het bovengenoemde gedeelte een sluis zou bevatten, zou het voor RMD gemakkelijk zijn om een economisch voordeel te halen uit de bouw van een waterkrachtcentrale. In feite had RMD in het verleden ondubbelzinnig het dammen van de rivier bevorderd.

8. Op 19 mei 2010 wendde klager zich tot de Commissie met het verzoek de zaak te onderzoeken en passende maatregelen te nemen om het vermeende belangenconflict op te lossen. Bij zijn brief voegde klager onder meer een brief van 8 april 2010 van de voorzitter van de monitoringgroep ("de voorzitter"), die was opgericht om de uitvoering van het project te volgen. In die brief verklaarde de voorzitter dat RMD sinds haar privatisering in 1994 onder volledig toezicht en in opdracht van de Duitse regering opereerde. Volgens hem zouden institutionele waarborgen elk beleid ter bevordering van de bouw van een dam in de weg staan.

9. In haar antwoord van 5 augustus 2010 wees de Commissie erop dat de monitoringgroep was opgericht om ervoor te zorgen dat de studie naar behoren zou worden uitgevoerd en verklaarde zij erop te vertrouwen dat de beraadslagingen van de groep in overeenstemming zouden zijn met het EU-recht. De Commissie merkte bovendien op dat klager het vermeende belangenconflict met de monitoringgroep aan de orde had gesteld, die volgens haar het juiste forum was om deze kwestie te onderzoeken. Zij had klager verzekerd dat zij het project zou volgen om ervoor te zorgen dat de studie naar behoren zou worden uitgevoerd.

10. In verdere brieven herhaalde klager zijn bezorgdheid over het vermeende belangenconflict.

11. In een antwoord van 18 juli 2011 merkte de Commissie op dat de klager zijn wantrouwen ten aanzien van RMD had geuit en had geklaagd dat hem onvoldoende informatie ter beschikking was gesteld. De Commissie verklaarde dat zij op de hoogte was gebracht van een groot aantal vergaderingen van de monitoringgroep en dat vertegenwoordigers van de milieusector bij deze vergaderingen aanwezig waren geweest. De Commissie voegde daaraan toe dat de monitoringgroep onlangs een activiteitenverslag had gepubliceerd. Ten slotte heeft zij klager verzocht de werkzaamheden van de voorzitter te steunen bij de voorbereiding van een conferentie die begin 2012 zal worden gehouden.

12. Op 4 november 2011 wendde klager zich tot de Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

13. De Ombudsman opende een onderzoek naar de volgende beweringen en beweringen:

Bewering

De Commissie heeft nagelaten passende maatregelen te nemen in het licht van het door klager gepercipieerde belangenconflict.

Vordering

De Commissie moet passende maatregelen nemen en met name haar financiering alleen uitbetalen als ondubbelzinnig is voldaan aan de voorwaarden van het financieringsbesluit.

Het onderzoek

14. Op 5 december 2011 heeft de Ombudsman klager in kennis gesteld van het besluit om een onderzoek naar zijn klacht in te stellen en hem tegelijkertijd om bepaalde verduidelijkingen met betrekking tot zijn klacht verzocht.

15. Op 20 december 2011 heeft klager verduidelijkingen verstrekt.

16. Op 11 januari 2012 heeft de Ombudsman de Commissie om advies gevraagd over de bewering en bewering. Het standpunt van de Commissie werd doorgestuurd naar klager voor opmerkingen, die deze op 20 juli 2012 heeft toegezonden. Op 22 juli 2012 en op 23 januari 2013 heeft een door klager vertegenwoordigde ngo (hierna "ngo" genoemd) verdere opmerkingen ingediend.

17. Na het advies van de Commissie tegen de achtergrond van de ontvangen opmerkingen te hebben geanalyseerd, achtte de Ombudsman het passend het dossier van de Commissie in te zien. De inspectie vond plaats op 13 maart 2013. Een kopie van het inspectieverslag werd aan de Commissie toegezonden en een andere kopie werd aan klager toegezonden, samen met een uitnodiging om opmerkingen te maken. Klager heeft op 29 mei 2013 opmerkingen ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

18. Op 2 december 2011 diende klager bij de Ombudsman een deskundig advies in van een Duits advocatenkantoor. Het deskundigenadvies van 12 november 2011 heeft als titel "Samenwerking van de Federatie met de RMD zonder aanbestedingsprocedure"[1] en stelt in wezen, tegen de achtergrond van het Duitse en het EU-recht inzake overheidsopdrachten, dat de betrokkenheid van RMD aanleiding geeft tot een aantal wetsovertredingen. In de brief waarin klager om verduidelijking werd verzocht (zie punt 14 hierboven), vroeg de Ombudsman klager onder meer of hij voornemens was ook een klacht in te dienen over een vermeende inbreuk op het EU-recht inzake overheidsopdrachten door RMD aan te stellen. In zijn verduidelijkingen verklaarde klager dat hij met betrekking tot dat aspect nog steeds contact had met de Commissie en zijn klacht zou uitbreiden indien de Commissie haar argumenten in dit verband niet zou behandelen. De Ombudsman nam dit aspect derhalve niet op in zijn brief waarin hij de Commissie om advies verzocht. In haar verdere opmerkingen was de ngo van mening dat het onbegrijpelijk was dat de Commissie de kwestie van de vermeende inbreuk op de EU-regels inzake overheidsopdrachten, die was gedocumenteerd in het aan de Commissie voorgelegde deskundigenadvies, niet had behandeld. In zijn opmerkingen over het verslag over de inzage in het dossier van de Commissie ging klager terug op de kwestie van overheidsopdrachten en verzocht hij de Ombudsman rekening te houden met dit deskundigenadvies.

19. De Ombudsman merkt op dat haar huidige onderzoek geen betrekking heeft op de kwestie van de conformiteit met de EU-wetgeving inzake overheidsopdrachten van het toevertrouwen van de uitvoering van de studie aan RMD en het standpunt van de Commissie over deze kwestie. De Ombudsman zou haar onderzoek in beginsel ook kunnen uitbreiden tot deze kwestie, op voorwaarde dat klager in dit verband passende administratieve stappen bij de Commissie heeft ondernomen (artikel 2, lid 4, van het Statuut van de Ombudsman). Tegelijkertijd beseft zij dat de uitbreiding van de reikwijdte van zijn onderzoek haar ertoe zou verplichten de Commissie te verzoeken opmerkingen over dit specifieke aspect te maken alvorens klager op zijn beurt in de gelegenheid te stellen opmerkingen in te dienen. Gezien de gevorderde fase van haar onderzoek zou dit echter nauwelijks in het belang van de proceseconomie zijn. Daarom zal de Ombudsman in haar analyse geen rekening houden met de kwestie van de conformiteit van het toevertrouwen van de uitvoering van de studie aan RMD met het EU-recht inzake overheidsopdrachten. Het staat klager echter vrij om in dit verband een nieuwe klacht in te dienen, nadat hij passende administratieve stappen bij de Commissie heeft ondernomen, mocht hij de zaak willen voortzetten. Dezelfde overwegingen gelden voor het standpunt van klager, zoals verwoord in zijn opmerkingen over het inspectieverslag, dat RMD verantwoordelijk is voor de huidige planning en bouw van ontwikkelings- en overstromingsbeschermingsmaatregelen, zonder dat een voorafgaande openbare aanbesteding is georganiseerd.

20. Gezien hun intrinsieke logische verband is het passend de bewering van de klager en de bewering samen te onderzoeken.

A. Bewering dat geen passende maatregelen zijn genomen en daarmee verband houdende vordering

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

21. Klager beweerde dat de Commissie had nagelaten passende maatregelen te nemen in het licht van het door klager gepercipieerde belangenconflict.

22. Ter ondersteuning van zijn bewering voerde de klager aan dat RMD actief betrokken is bij en een sleutelrol speelt bij de voorbereiding van de basis voor een besluit, dat van invloed is op zijn eigen economische toekomst. Meer in het bijzonder verwees klager naar de in punt 7 hierboven uiteengezette argumenten. Volgens klager wordt bovengenoemd belangenconflict niet uitgesloten door de institutionele waarborgen waarnaar wordt verwezen in een brief van de voorzitter van het toezichtcomité van 8 april 2010.

23. De klager voerde aan dat de Commissie passende maatregelen moet nemen en met name haar financiering alleen moet uitbetalen als ondubbelzinnig is voldaan aan de voorwaarden van het financieringsbesluit.

24. In zijn toelichting op de klacht verwierp klager het standpunt van de voorzitter dat de juridische opzet van RMD een belangenconflict zou uitsluiten. RMD was inderdaad geprivatiseerd en stond onder toezicht van de Duitse regering. Het besluit om de input van de monitoringgroep al dan niet op te nemen, werd echter genomen door de stuurgroep, die concrete instructies gaf aan het "operationele niveau" van het project. Door de complexiteit van het project was het voor het hogere management van de stuurgroep en van het 'operationele niveau' nauwelijks mogelijk om de technische planning tot in detail te beïnvloeden.

25. In haar advies verklaarde de Commissie dat RMD in 1921 was opgericht voor het onderhoud en het beheer van bevaarbare rivieren en kanalen in Zuidoost-Duitsland en in 1994 werd geprivatiseerd. Zij had contracten gesloten met onderaannemers voor de uitvoering van grote delen van de studie.

26. De Commissie legde uit dat de studie sterk was tegengewerkt door milieugroepen. Op initiatief van de door de Commissie benoemde Europese coördinator voor de binnenwateren zijn vertegenwoordigers van milieugroepen overeengekomen zich aan te sluiten bij een monitoringgroep, bestaande uit deskundigen, die rechtstreeks verslag uitbrengt aan de bevoegde Duitse autoriteiten. De Commissie voegde daaraan toe dat zij talrijke brieven ontving van klager en een andere ngo, beide leden van de monitoringgroep, waarin zij klaagden dat zij niet naar behoren op de hoogte waren van de voortgang van de studie. Tegelijkertijd bevestigden zij hun vertrouwen in de voorzitter van de monitoringgroep, die een dergelijk gebrek aan informatie met klem ontkende. De Commissie verklaarde ook dat de voltooiing van de studie naar verwachting eind 2012 zal plaatsvinden en dat er in het najaar van 2012 een conferentie zal plaatsvinden om een open debat over de resultaten van de studie te stimuleren.

27. Tegen deze achtergrond voerde de Commissie aan dat "er geen bewijs is dat een belangenconflict kan worden verwacht" op basis van de documenten waarover zij beschikt. De Commissie verklaarde dat begunstigden van financiering van de Commissie verplicht zijn de belangrijkste beginselen van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten in acht te nemen. Bovendien bevat het financieringsbesluit een specifieke bepaling over belangenconflicten waarnaar de klager in zijn klacht verwees. Rekening houdend met de bezorgdheid van verschillende milieugroepen heeft de Commissie de volgende aanvullende maatregelen genomen:

Door middel van het financieringsbesluit heeft zij de Duitse autoriteiten verzocht een monitoringgroep op te richten. In een brief van de voorzitter aan de Commissie van 7 oktober 2011 werd de transparantie van dit proces bevestigd.

-Op aandringen van de Europese coördinator voor de binnenwateren zijn de regionale autoriteiten overeengekomen om in het najaar van 2012 een regionale conferentie te houden.

28. De Commissie legde verder uit dat de Duitse autoriteiten de studie aan RMD hadden toevertrouwd, rekening houdend met haar beroepsbekwaamheid en -geschiedenis, maar dat de Duitse autoriteiten de verantwoordelijkheid voor een eventueel definitief besluit behouden. Elk besluit naar aanleiding van de studie zou dus worden genomen door de bevoegde autoriteiten en niet door RMD. In dit verband verwees de Commissie ook naar een overeenkomst tussen de federale regering, de deelstaat Beieren en RMD volgens welke RMD onderworpen is aan de leiding en het toezicht van de federale regering en dus door haar wordt gecontroleerd. Ten slotte heeft de Commissie verklaard dat RMD een openbare verklaring had afgelegd volgens welke zij afzag van haar recht om in het betrokken gebied een waterkrachtcentrale op te richten en dit alleen zou doen op uitdrukkelijk verzoek van de federale regering en de deelstaat Beieren.

29. In zijn opmerkingen was klager van mening dat de door de Commissie genoemde maatregelen niet geschikt waren om een kennelijk belangenconflict op te lossen.

30. Wat de monitoringgroep betreft, verklaarde klager dat hij omvangrijke maar soms onvolledige informatie ontvangt. Het vermogen van de stuurgroep om de uitvoering van de studie te controleren is echter beperkt, aangezien het aan de stuurgroep werd overgelaten of zij haar suggesties zou overnemen. Klager verklaarde ook dat hij slechts beperkte toegang had tot tussentijdse studieresultaten en studiegegevens. Bovendien was het monitoren van de uitvoering van de studie tijdrovend en complex. Omdat er geen financiële middelen beschikbaar waren om de studie te monitoren, was het onmogelijk om de aannemelijkheid en juistheid van elke tussenstap te beoordelen. Om deze reden moest de monitoringgroep veel resultaten gewoon erkennen zonder voorafgaande controle. In deze omstandigheden is het des te noodzakelijker om elke schijn van vooringenomenheid of belangenconflicten te voorkomen. Klager herhaalde zijn standpunt dat er in de onderhavige zaak sprake is van een dergelijk conflict.

31. Wat de controle op RMD door nationale en regionale autoriteiten betreft, wees de klager erop dat laatstgenoemde autoriteiten te maken hadden met soortgelijke beperkingen op het gebied van deskundigheid en mankracht als zijzelf en daarom moesten vertrouwen op door RMD verstrekte gegevens. Ook hier onderstreepte de klager dat het belangrijk is de schijn van een belangenconflict te vermijden.

32. Wat betreft de afstand door RMD van haar recht, erkende klager dat zij door een notaris was gewaarmerkt. Het was echter waarschijnlijk dat de Duitse autoriteiten RMD zouden verzoeken gebruik te maken van haar recht. Bovendien was de verklaring juridisch niet bindend en kon het gebruik van het concessierecht van RMD alleen op grond van een overeenkomst worden beperkt. Zolang er geen juridisch bindende ontheffing was, zou het bevoordelen van de variant ter ondersteuning van het afdammen van de rivier een aanzienlijk economisch voordeel opleveren voor RMD.

33. De klager concludeerde dat de objectiviteit en geloofwaardigheid van de studie alleen konden worden gewaarborgd door RMD uit te sluiten van deelname aan de studie en door al zijn bevindingen opnieuw te laten beoordelen door onafhankelijke deskundigen.

34. In haar verdere opmerkingen was de NGO, onder verwijzing naar een aantal voorbeelden, van mening dat de feitelijke informatie in het advies van de Commissie om een aantal redenen onjuist was.

35. Wat de monitoringgroep betreft, verklaarde de NGO dat zij de onafhankelijkheid van de studie en van de resultaten ervan niet kon waarborgen. In dit verband heeft de ngo verklaard dat de monitoringgroep onvoldoende bevoegd was om deskundigen van haar keuze uit te nodigen. Bovendien getuigde de aanvankelijke aanpak van de stuurgroep om alleen deskundigen te vergoeden voor reiskosten, maar niet voor andere kosten, hoewel later herzien, van de houding van de stuurgroep ten opzichte van de werkzaamheden van de monitoringgroep. De NGO wees er ook op dat er problemen waren met het opnemen van haar standpunten in tussentijdse documenten en met de toegang tot gegevens en tussentijdse bevindingen.

36. Wat de controle op RMD door nationale en regionale autoriteiten betreft, verklaarde de ngo dat zowel de federale regering als de deelstaat Beieren een waterkrachtcentrale promootten, zoals blijkt uit publieke verklaringen. Bovendien was volgens de ngo een door de autoriteiten gepubliceerde informatiebrochure waarin de bouw van een dam werd gepromoot, bevooroordeeld en bevatte deze duidelijk onjuiste informatie. Dit druist echter in tegen een besluit van de Duitse Bondsdag van 2002 waarin duidelijk wordt gekozen voor de ontwikkeling van de rivier zonder te voorzien in sluizen of dammen.

37. Volgens de ngo was de door RMD afgekondigde ontheffing waardeloos, aangezien een verzoek om een waterkrachtcentrale te bouwen slechts een kwestie van vorm was.

38. De NGO sloot af met de opmerking dat de geplande regionale conferentie een beslissende gelegenheid zou zijn om de objectiviteit van de studie te waarborgen.

39. In haar aanvullende opmerkingen heeft de ngo een "politieke beoordeling van de procedure en van de resultaten van 22 januari 2013" ingediend. Afgezien van het herhalen van de standpunten die zij in haar vorige brief had ingenomen, heeft zij in wezen verklaard dat zij er nu zeker van was dat de studie eenzijdig werd uitgevoerd. De NGO verklaarde ook dat nationale en regionale autoriteiten die zich bezighouden met milieuaangelegenheden niet bij de studie waren betrokken.

Resultaten van de controle van het dossier van de Commissie

40. Tijdens de inspectie kregen de vertegenwoordigers van de Ombudsman het technische dossier over het door de Commissie gefinancierde project en meer in het bijzonder documenten over de voorbereiding en vaststelling van het financieringsbesluit van de Commissie, over latere wijzigingen van dat besluit en over de uitvoering van het gefinancierde project. De diensten van de Ombudsman hebben ook het ontwerpverslag geïnspecteerd dat de voorzitter van de toezichtgroep in december 2012 aan de Commissie had toegezonden.

41. De vertegenwoordigers van de Ombudsman kregen bovendien correspondentie te zien die klager en een ngo naar de Commissie stuurden, evenals, onder andere, een krantenartikel van een groot Duits dagblad waarin verslag werd uitgebracht over het besluit van Beieren om niet te kiezen voor de ontwikkelingsvariant die voorziet in een sluis in het desbetreffende deel van de Donau.

42. Ten slotte controleerden zij de correspondentie tussen Duitsland en de Commissie over de uitvoering van het project en meer in het bijzonder over de kwestie van een mogelijk belangenconflict. Uit de controle van de correspondentie is gebleken dat de Commissie de werkzaamheden van de monitoringgroep op de voet heeft gevolgd.

43. In zijn opmerkingen over het inspectieverslag voerde de klager aan dat het ontwerpverslag van de voorzitter van de monitoringgroep van december 2012 geen volledige analyse van de door RMD gestuurde plannen en beoordelingen bevatte, aangezien dit laatste pas in december 2012 ter beschikking van de monitoringgroep was gesteld. Bovendien wees klager erop dat de voorzitter op 30 maart 2013 het eindverslag van de monitoringgroep had ingediend, waarvan klager een kopie aan de Ombudsman had toegezonden. Klager verklaarde dat het eindverslag in detail de standpunten van milieuorganisaties gedurende het hele proces weergeeft. Klager voerde aan dat uit het eindverslag duidelijk blijkt dat de studie en de resultaten ervan werden beïnvloed door belangen die een bepaalde uitkomst ondersteunen. Klager verzocht de Ombudsman rekening te houden met deze beoordeling.

44. Klager voegde daaraan toe dat het besluit van de regering van de Vrijstaat Beieren om niet voor een sluis te kiezen van voorlopige aard is en het gevolg is van druk van het publiek, dat niet kon worden overtuigd van de aannemelijkheid van de bouw van een sluis vanuit navigatie-, economisch of ecologisch oogpunt. Men kon echter niet zeggen dat de plannen om een sluis te bouwen voorgoed waren opgegeven.

Beoordeling door de Ombudsman

45. In dit verband wordt de Ombudsman verzocht te beslissen of de Commissie passende maatregelen heeft genomen in het licht van het door de klager gepercipieerde belangenconflict.

46. Om misverstanden te voorkomen, is het belangrijk eraan te herinneren dat artikel 228 van het Verdrag betreffende de werking van de EU de Ombudsman de bevoegdheid verleent om onderzoek te doen naar mogelijke gevallen van wanbeheer bij het optreden van de instellingen, organen en instanties van de Unie. Het statuut van de Europese Ombudsman bepaalt uitdrukkelijk dat tegen geen enkel optreden van een andere autoriteit of persoon een klacht bij de Ombudsman kan worden ingediend. De Ombudsman heeft derhalve geen mandaat om klachten tegen andere instellingen of organen, waaronder nationale autoriteiten, in behandeling te nemen. De onderhavige beschikking heeft dus uitsluitend betrekking op het gedrag van de Commissie. Het is echter ook belangrijk om in gedachten te houden dat de Commissie, als medefinancier van het project samen met de Duitse autoriteiten, niet de volledige verantwoordelijkheid draagt om ervoor te zorgen dat er geen belangenconflict ontstaat bij de uitvoering van het project.

47. De Ombudsman herinnert eraan dat de bepaling inzake belangenconflicten in het financieringsbesluit als volgt luidde:

"III.2.6 Belangenconflicten

1. De begunstigde verbindt zich ertoe alle nodige maatregelen te nemen om elk risico van belangenconflicten te voorkomen dat van invloed kan zijn op de onpartijdige en objectieve uitvoering van de actie. Een dergelijk belangenconflict kan met name het gevolg zijn van economische belangen, politieke of nationale affiniteit, familiale of emotionele redenen of andere gedeelde belangen.

2. Elke situatie die tijdens de uitvoering van de actie tot een belangenconflict leidt of kan leiden, moet onverwijld schriftelijk onder de aandacht van de Commissie worden gebracht. De begunstigde verbindt zich ertoe alle maatregelen te nemen die nodig zijn om deze situatie onmiddellijk recht te zetten.

3. De Commissie behoudt zich het recht voor na te gaan of de genomen maatregelen passend zijn en kan eisen dat de begunstigde zo nodig binnen een bepaalde termijn aanvullende maatregelen neemt."

48. Artikel III.2.6 heeft dus tot doel bepaalde belangenconflicten te voorkomen. Daartoe moet de begunstigde i) elk risico op belangenconflicten voorkomen en ii) in het licht van een feitelijk of potentieel belangenconflict de Commissie op de hoogte brengen en de nodige stappen ondernemen om de situatie te corrigeren. Wat de Commissie betreft, verleent artikel III.2.6 haar de bevoegdheid om i) na te gaan of de genomen maatregelen passend zijn en ii) de begunstigde te verzoeken aanvullende maatregelen te nemen.

49. Tegen deze juridische achtergrond moet de Ombudsman de geschiktheid van het optreden van de Commissie in deze zaak beoordelen.

50. Om te beginnen bevat artikel III.2.6 geen definitie van "belangenconflict". Uit deze bepaling blijkt echter duidelijk dat zij niet alleen betrekking heeft op feitelijke conflicten, maar ook op potentiële conflicten ("elk risico op belangenconflicten dat van invloed kan zijn op de onpartijdige en objectieve uitvoering van de actie"; cursivering toegevoegd). Ten slotte is de Ombudsman, in overeenstemming met de OESO-richtsnoeren voor het beheer van belangenconflicten in de openbare dienst [2], die wijdverbreid zijn erkend, van mening dat artikel III.2.6 aldus moet worden uitgelegd dat het ook betrekking heeft op schijnbare belangenconflicten.

51. Vaststaat dat RMD, gelet op haar historische rechten en het rechtskader voor haar activiteiten, een specifieke economische positie inneemt met betrekking tot de ontwikkeling van het hier aan de orde zijnde gedeelte van de Donau. In dit verband verwees de klager naar de bijzondere rol van RMD bij de uitvoering van de uiteindelijk gekozen variant en naar het contractuele recht van RMD om alle geschikte constructies in de Donau te gebruiken voor het opwekken van elektriciteit. In dit verband moet worden opgemerkt dat in artikel III.2.6 specifiek wordt verwezen naar het bestaan van een economisch belang als een omstandigheid die tot een belangenconflict kan leiden.

52. Het is juist dat de Commissie heeft gewezen op bepaalde institutionele waarborgen, zoals uiteengezet in de brief van de voorzitter, alsook op het feit dat RMD afstand heeft gedaan van haar contractuele recht. Hoewel de Ombudsman het standpunt van klager deelt dat de huidige ontheffing niet effectief kon uitsluiten dat RMD gebruik zou maken van haar contractuele recht, dat op zijn beurt invloed zou kunnen hebben op de wijze waarop zij de studie uitvoert, is zij ook van mening dat de institutionele waarborgen van dien aard zijn dat een daadwerkelijk belangenconflict minder waarschijnlijk wordt. In dit verband is de mate van controle door de Duitse autoriteiten op RMD duidelijk relevant. Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat de Duitse autoriteiten ten minste op een bepaald moment kennelijk de voorkeur hebben gegeven aan variant C280, aangezien niet wordt betwist dat de uiteindelijke beslissing over de te kiezen ontwikkelingsoptie hoe dan ook niet bij RMD ligt.

53. Niettegenstaande deze overwegingen neemt dit niet weg dat het toevertrouwen van de verantwoordelijkheid voor de studie aan RMD, gelet op haar specifieke economische situatie (zie punt 51 hierboven), kan leiden tot een kennelijk of potentieel belangenconflict. In de ogen van het grote publiek zou immers de indruk kunnen worden gewekt dat RMD, ongeacht het feit dat zij uiteindelijk niet beslist over de keuze van de ontwikkelingsoptie, zou kunnen trachten de uiteindelijke besluitvormer zodanig te beïnvloeden dat hij zijn specifieke economische positie ten volle kan benutten. Deze indruk zou kunnen worden gewekt ondanks de beroepsbekwaamheid en de historische rol van RMD waarnaar de Commissie in haar advies heeft verwezen. De Ombudsman is derhalve van mening dat de benoeming van RMD aanleiding kan geven tot een risico op een belangenconflict, zoals bedoeld in artikel III.2.6.

54. Nu de Commissie naar behoren op de hoogte is gesteld van de benoeming van RMD, is de centrale vraag derhalve of de Commissie, in overeenstemming met haar verplichtingen uit hoofde van artikel III.2.6, passende maatregelen heeft genomen.

55. In haar advies verwees de Commissie naar haar aandringen op de oprichting van een monitoringgroep en het houden van een regionale conferentie in dit verband. Hierna zal de Ombudsman derhalve beide maatregelen achtereenvolgens onderzoeken.

56. Wat de monitoringgroep betreft, herinnert de Ombudsman eraan dat klager in zijn opmerkingen over het inspectieverslag bijzonder belang hechtte aan het eindverslag van de monitoringgroep, dat hij als objectief beschouwde. Bij de behandeling van de vraag of het passend is de monitoringgroep op te richten om het risico van een belangenconflict in te perken, zal de Ombudsman zich daarom op dat verslag concentreren.

57. Het eindverslag bestaat uit vijf delen. Deel A bevat het verslag van de voorzitter. De delen B tot en met D bevatten de adviezen van de vertegenwoordigers van i) milieuverenigingen; ii) brancheorganisaties; en iii) burgeractiegroepen, terwijl deel E bestaat uit documenten die bij het verslag zijn gevoegd. In het licht van de uiteenlopende standpunten die in de adviezen van de bovengenoemde vertegenwoordigers zijn ingenomen, acht de Ombudsman het passend haar analyse toe te spitsen op het verslag van de voorzitter. Overigens merkt zij op dat klager zijn vertrouwen in het werk van de voorzitter heeft onderstreept.

58. In het verslag van de voorzitter worden de verschillende vergaderingen en de besproken onderwerpen nauwkeurig beschreven. In het algemeen stelt de voorzitter dat de leden van de monitoringgroep dankzij de talrijke vergaderingen in de loop van het project uitgebreide en omvangrijke informatie konden ontvangen. Hij voegt eraan toe dat schriftelijke en elektronische documenten hebben geresulteerd in een 'goed niveau van informatie'. Volgens het verslag van de voorzitter konden de leden van de monitoringgroep bijvoorbeeld een belangrijke bijdrage leveren aan een evenwichtige presentatie van de verschillende belangen die op het spel staan in een informatiebrochure over de verschillende ontwikkelingsvarianten.

59. Het verslag van de voorzitter wordt afgesloten met een hoofdstuk getiteld "Beoordeling van het monitoringproces". De voorzitter neemt nota van bepaalde kritiek op het monitoringproces (bijvoorbeeld te late informatieverstrekking en complexiteit van het proces), en merkt op dat de oprichting van de monitoringgroep heeft geleid tot duidelijke verbeteringen in de deelname van verenigingen in dit verband. De voorzitter wijst met name op de betrokkenheid van verenigingen bij een open proces vanaf een vroeg stadium en ii) de hoge mate van participatie, die bijvoorbeeld intensieve dialogen omvatte en uiteindelijk gegevens beschikbaar stelde die de monitoringgroep in staat stelden de verschillende fasen autonoom te volgen. Wat dit laatste aspect betreft, erkent de voorzitter dat dit proces "deels omslachtig" was. Daarnaast vestigt de voorzitter de aandacht op bepaalde beperkingen in de werkzaamheden van de monitoringgroep. In dit verband verwijst hij met name naar i) de hoge investering in termen van tijd die van de deelnemers wordt verlangd; ii) het feit dat in sommige gevallen complexe onderhandelingen noodzakelijk bleken voordat de gevraagde informatie werd verstrekt; en iii) de noodzaak om de mogelijkheid om externe deskundigen op te nemen te optimaliseren, ter vervanging van de beperkte capaciteit van de monitoringgroep om zeer complexe processen te beoordelen. De voorzitter stelde ook (iv) dat volledige transparantie en begrip van zeer veeleisende wetenschappelijke processen bijna onmogelijk te bereiken zijn en onderstreepte de noodzaak van een zekere mate van vertrouwen in de exercitie. Hij voegt eraan toe dat de werkzaamheden van de monitoringgroep door dit probleem worden beïnvloed, aangezien de vertegenwoordigers van de milieuorganisaties om principiële redenen de rol van RMD tijdens het hele project afkeurden.

60. De Ombudsman begrijpt uit het verslag van de voorzitter dat de monitoringgroep ondanks bepaalde hierboven beschreven moeilijkheden in hoge mate aan het project heeft deelgenomen. Het is juist dat klager zelf in zijn opmerkingen de aandacht heeft gevestigd op specifieke problemen die zich bij de werkzaamheden van de monitoringgroep hebben voorgedaan, alsook op de complexiteit van het proces en de onmogelijkheid om elk aspect ervan te controleren. De Ombudsman houdt er echter ook rekening mee dat de voorzitter, afgezien van het herhalen van verschillende standpunten over de betrokkenheid van RMD door verschillende actoren, geen verslag heeft uitgebracht over specifieke problemen die voortvloeien uit een risico op een belangenconflict. In plaats daarvan wijst de voorzitter op bepaalde systemische problemen rond de werkzaamheden van de monitoringgroep die als zodanig niet voortvloeien uit de deelname van RMD. Bovendien wijst niets in het verslag van de voorzitter erop dat de rol van RMD van invloed zou zijn geweest op de inhoudelijke uitkomst van de studie, zoals de klager heeft gesuggereerd.

61. Wat betreft de regionale conferentie waarnaar de Commissie verwijst, is de Ombudsman van mening dat dit heeft bijgedragen tot het openstellen van de deelname aan het proces voor een bredere kring van belanghebbenden en tot het verminderen van de kans dat één enkel belang het project domineert.

62. In het licht van deze bevindingen is de Ombudsman van mening dat het aandringen van de Commissie op de oprichting van een monitoringgroep en op het houden van een regionale conferentie passende maatregelen vormde om het risico van een belangenconflict aan te pakken. Ten slotte moet worden opgemerkt dat de Commissie, zoals bevestigd door de bevindingen van de inspectie, het hele proces op de voet heeft gevolgd.

63. De Ombudsman is derhalve van oordeel dat de Commissie passende maatregelen heeft genomen en follow-up heeft gegeven aan de uitvoering ervan in deze zaak. Hieruit volgt dat de bewering van klager niet kan worden gestaafd. Bijgevolg kan de vordering evenmin slagen.

B. Conclusies

Op basis van haar onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Er is geen sprake van wanbeheer bij de activiteiten van de Commissie.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O´Reilly

Gedaan te Straatsburg op 19 december 2013

---

[1] "Ausschreibungsfreie Kooperation des Bundes mit der RMD" in het Duitse origineel.

[2] De OESO-richtsnoeren voor het beheer van belangenconflicten in overheidsdienst (beschikbaar op: http://www.oecd.org/gov/ethics/48994419.pdf) bevat de volgende definitie van "belangenconflict":

i) Er is sprake van een daadwerkelijk belangenconflict wanneer er een conflict bestaat tussen de publieke taak van een overheidsfunctionaris en zijn/haar particuliere belangen, bijvoorbeeld wanneer de overheidsfunctionaris particuliere belangen heeft die de uitvoering van zijn/haar officiële taken en verantwoordelijkheden op ongepaste wijze kunnen beïnvloeden.

ii) Er is sprake van een ogenschijnlijk belangenconflict wanneer er, ondanks het feit dat er geen sprake is van een daadwerkelijk belangenconflict, de indruk bestaat dat de particuliere belangen van een overheidsfunctionaris de uitoefening van zijn taken op ongepaste wijze zouden kunnen beïnvloeden.

iii) Een potentieel conflict doet zich voor wanneer een ambtenaar particuliere belangen heeft die van dien aard zijn dat er een belangenconflict zou ontstaan indien de ambtenaar in de toekomst betrokken zou raken bij relevante officiële verantwoordelijkheden.