Achtergrond van de klacht

1. De onderhavige zaak betreft het besluit van het Bureau voor publicaties van de Europese Unie (hierna: "Publicatiebureau") om een met klager gesloten dienstenovereenkomst niet te verlengen.

2. Klager is een informatietechnologie- en communicatiebedrijf. In 2007 won het een aanbesteding van het Publicatiebureau voor de ontwikkeling, het onderhoud en de ondersteuning van informatiesystemen op basis van webtechnologie (het "contract"). Het contract werd in september 2007 ondertekend. Het bepaalde dat het een looptijd van twee jaar zou hebben, met de mogelijkheid om, tenzij het Publicatiebureau anders beslist, twee automatische verlengingen met telkens één jaar uit te voeren. In september 2009 werd het contract automatisch met één jaar verlengd.

3. Op 23 april 2010 heeft een werknemer van klager verzocht om een ontmoeting met de ambtenaar van het Publicatiebureau die verantwoordelijk is voor het beheer van het contract. Dit was om samen met hem de plannen en toekomstige activiteiten van het Publicatiebureau in verband met het contract te beoordelen, met inbegrip van de mogelijkheid om nieuwe activiteiten toe te voegen. De vergadering vond plaats op 26 april 2010. Op 4 mei 2010 stuurde de bedrijfsleider van klager een follow-up-e-mail naar de ambtenaar, waarin hij de ambtenaar bedankte voor de vergadering, enkele technische informatie verstrekte en zei dat hij zijn collega's had verteld over de "plannen van het Publicatiebureau voor de normale voortzetting van het contract, evenals de geplande normale verlenging ervan tot 2011 (volgens de normale geplande verlengingsregeling van het contract)".

4. Op 3 juni 2010 heeft het Publicatiebureau klager meegedeeld dat het, overeenkomstig artikel I.2.5 van het contract, het contract niet met een nieuwe periode van één jaar wenste te verlengen.

5. In de daaropvolgende briefwisseling uitte klager zijn verbazing over het besluit van het Publicatiebureau en verzocht hij het om verduidelijking van de redenen die dit rechtvaardigden. Klager wees erop dat het besluit in strijd was met de informatie die hij tijdens de vergadering van 26 april 2010 had ontvangen. Klager verwees ook naar wat hij beschouwde als de standaardpraktijk van het Publicatiebureau om al zijn raamovereenkomsten voor de volledige duur ervan te verlengen.

6. Op 25 juni 2010 bevestigde het Publicatiebureau zijn besluit en benadrukte het dat het geen standaardpraktijk had met betrekking tot de verlenging van raamovereenkomsten. Het Publicatiebureau wees erop dat het besluit om het contract niet te verlengen werd genomen op basis van de bijzondere omstandigheden van het geval en de behoeften van de instelling. Het besluit werd met name genomen omdat de begroting was opgebruikt.

7. Op 26 augustus 2010 wendde klager zich tot de Europese Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

8. De Ombudsman opende een onderzoek naar de volgende beschuldiging:

Bewering

Door niet te voldoen aan zijn toezeggingen aan klager dat het contract zou worden verlengd en door zijn standaardpraktijk op dit gebied niet in acht te nemen, heeft het Publicatiebureau het beginsel van gewettigd vertrouwen, zoals neergelegd in artikel 10 van de Europese code van goed administratief gedrag, geschonden.

Het onderzoek

9. Op 7 oktober 2010 heeft de Ombudsman het Publicatiebureau verzocht uiterlijk op 31 januari 2011 een advies over de bewering van klager in te dienen. Het advies van het Publicatiebureau werd aan klager toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die klager op 31 mei 2011 heeft toegezonden.

10. Na een zorgvuldige analyse van het advies van het Publicatiebureau en de opmerkingen van klager concludeerde de Ombudsman dat het passend was het dossier van het Publicatiebureau in deze zaak te raadplegen. De inspectie werd op 9 juli 2013 door de diensten van de Ombudsman uitgevoerd. Een kopie van het inspectieverslag werd naar het Publicatiebureau gestuurd en een kopie werd naar klager gestuurd met een uitnodiging om opmerkingen in te dienen. Klager heeft op 7 oktober 2013 zijn opmerkingen over het inspectieverslag ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

11. In zijn opmerkingen over het inspectieverslag voerde klager aan dat het Publicatiebureau op onredelijke wijze een zeer laag budget aan het contract had toegewezen. Volgens klager was de begroting ontoereikend voor de volgens het bestek vereiste diensten.

12. In dit verband herinnert de Ombudsman eraan dat het voorwerp van haar onderzoek in de onderhavige zaak beperkt is tot de beoordeling of het Publicatiebureau het gewettigd vertrouwen van klager heeft geschonden. De door klager in punt 11 aan de orde gestelde kwestie is een nieuwe bewering waarover het Publicatiebureau geen advies is gevraagd. Hoewel de Ombudsman van mening is dat het huidige onderzoek niet moet worden verlengd door om een aanvullend advies te vragen, herinnert zij eraan dat het klager vrij staat om haar op dit specifieke punt een nieuwe klacht te sturen.

13. In een brief bij zijn opmerkingen over het advies van het Publicatiebureau heeft klager de Ombudsman ook verzocht een nieuw onderzoek in te stellen naar het algemene gedrag van het Publicatiebureau. In zijn brief verwees klager naar een aantal voorbeelden met betrekking tot de wijze waarop het Publicatiebureau contracten met klager en met andere contractanten had gesloten of beheerd. Volgens klager getuigen deze voorbeelden, die in sommige gevallen door de Ombudsman zijn onderzocht, zoals in de onderhavige zaak, of die voor het Gerecht zijn gebracht, van het stelselmatige vijandige gedrag van het Publicatiebureau ten aanzien van klager, dat er doelbewust op gericht is de door klager uitgevoerde opdrachten te beëindigen en hem uit te sluiten van nieuwe inschrijvingen.

14. De door klager gemelde voorbeelden waren onder meer: i) de weigering om geldige overeenkomsten te verlengen (zoals in casu); ii) het besluit om geen gebruik te maken van een raamcontract of de begroting ervan te herfinancieren; iii) de overdracht van met de klager gesloten contracten aan andere contractanten; iv) het overmatig gebruik van contracten die met andere contractanten zijn gesloten; en v) het vermeende bestaan van belangenconflicten. Klager verwees ook naar een anonieme brief van 2 juni 2010 waarin hem werd meegedeeld dat het Publicatiebureau had besloten klager uit te sluiten van alle contracten en projecten die worden uitgevoerd en deze contracten over te dragen aan andere contractanten. Klager herhaalde zijn standpunt in zijn opmerkingen over het inspectieverslag.

15. In de brief van 20 juni 2013 waarin het besluit tot inzage in het dossier van het Publicatiebureau werd aangekondigd, deelde de Ombudsman klager mee dat een besluit zou worden genomen over het al dan niet opnemen van de in punt 14 genoemde bewering. Dit zou het geval zijn indien de beoordeling van de onderhavige zaak zou leiden tot de conclusie dat er sprake was van wanbeheer door het Publicatiebureau en dat dit wanbeheer deel kon uitmaken van een algemeen patroon van wanbeheer door dat bureau. De Ombudsman zal de kwestie derhalve onderzoeken na haar beoordeling van de bewering in punt 8.

16. In zijn opmerkingen over het inspectieverslag van de Ombudsman heeft klager het besluit van het Publicatiebureau om een aantal van de door de Ombudsman geïnspecteerde documenten als vertrouwelijk aan te merken, ter discussie gesteld.

17. De Ombudsman herinnert eraan dat volgens de artikelen 13.3 en 14.2 van de uitvoeringsbepalingen van de Europese Ombudsman noch de klager noch het publiek toegang mag hebben tot documenten of informatie die tijdens een inspectie zijn verkregen en die door de betrokken instelling als vertrouwelijk zijn aangemerkt. Hieruit volgt dat instellingen kunnen verzoeken dat documenten die tijdens een inspectie door de diensten van de Ombudsman zijn verkregen, vertrouwelijk worden behandeld. Aangezien klager geen specifieke argumenten heeft aangevoerd die erop wijzen dat het Publicatiebureau in deze zaak niet het recht zou hebben gehad om om vertrouwelijkheid te verzoeken, is het standpunt van klager niet houdbaar.

A. Bewering van niet-naleving van de aan de klager gegeven garanties en standaardpraktijk

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

18. Klager beweerde dat het Publicatiebureau het vertrouwensbeginsel had geschonden. Volgens klager heeft het Publicatiebureau tijdens de vergadering van 26 april 2010 nauwkeurige toezeggingen gedaan met betrekking tot de verlenging van het contract. Tijdens die bijeenkomst heeft zij klager ook verzocht "belangrijke en onomkeerbare investeringen vooraf" te doen. Als gevolg daarvan had de klager er vertrouwen in dat het contract zou worden verlengd en de nodige investeringen zou doen, die aanzienlijk waren, om over de nodige middelen te beschikken om de werkzaamheden uit te voeren. Klager wees erop dat de tijdens de vergadering van 26 april 2010 verstrekte garanties werden bevestigd in de follow-up-e-mail die hij op 4 mei 2010 aan het Publicatiebureau zond. Deze e-mail kan worden beschouwd als de notulen van de vergadering en geeft duidelijk aan dat het Publicatiebureau voornemens is het contract te verlengen. Klager benadrukte dat het Publicatiebureau nooit op de e-mail van 4 mei 2010 heeft gereageerd of de inhoud ervan heeft betwist.

19. Klager voerde ook aan dat een gewettigd vertrouwen in de verlenging van het contract voortvloeide uit de gebruikelijke contractuele praktijk van de EU-instellingen en met name van het Publicatiebureau, dat raamovereenkomsten altijd verlengt voor de volledige mogelijke duur ervan. In dit specifieke geval werd de verwachting van klager versterkt door het feit dat het contract actief werd gebruikt om onderhoudsdiensten te verlenen voor een aantal kritieke IT-toepassingen die bij het Publicatiebureau in gebruik zijn.

20. In zijn advies ontkende het Publicatiebureau dat het klager tijdens de vergadering van 26 april 2010 of bij enige andere gelegenheid enige zekerheid had gegeven over de verlenging van het contract. Het Publicatiebureau benadrukte dat tijdens deze vergadering de verlenging van het contract helemaal niet werd besproken en dat de enige opmerking die met betrekking tot het contract werd gemaakt, was dat het contract "in normale uitvoering"was. Het Publicatiebureau heeft ook verklaard dat het beschikt over een dossiernota van 22 juli 2010 waarin de inhoud van de vergadering wordt samengevat.

21. Het Publicatiebureau benadrukte verder dat de e-mail van klager van 4 mei 2010 niet kon worden beschouwd als de notulen van de vergadering, aangezien deze niet de typische vorm hadden die notulen aannemen en alleen de eigen perceptie van klager van wat er was gebeurd en wat er was gezegd weerspiegelden. Bovendien had het Publicatiebureau de inhoud van de e-mail niet goedgekeurd en kon zijn stilzwijgen niet worden beschouwd als bewijs van een dergelijke goedkeuring. Het Publicatiebureau herinnerde er ook aan dat volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie ("Hof van Justitie") "het feit dat de Commissie gedurende een aanzienlijke periode niet heeft gereageerd, geen garantie kan vormen die bij de aanvrager een gewettigd vertrouwen wekt"[1].

22. Wat de vermeende investeringen van klager betreft, heeft het Publicatiebureau ontkend klager ooit aan te moedigen deze te doen en benadrukt dat klager verplicht was tot het verstrijken van het contract over de nodige middelen te beschikken.

23. Het Publicatiebureau concludeerde dat klager niet had bewezen dat hij nauwkeurige, onvoorwaardelijke en consistente garanties had gekregen. Zelfs indien nauwkeurige toezeggingen waren gedaan, heeft het Publicatiebureau echter benadrukt dat deze toezeggingen geen gewettigd vertrouwen konden wekken. Zij zouden immers duidelijk in strijd zijn geweest met de tekst van het contract, waarin het recht van het Publicatiebureau om het contract niet te verlengen uitdrukkelijk werd erkend en waarin werd geëist dat eventuele wijzigingen schriftelijk werden aangebracht.

24. Het Publicatiebureau heeft ook ontkend dat het zijn raamovereenkomsten altijd standaard verlengt. Het feit dat het Publicatiebureau systematisch een vernieuwingsclausule in zijn contracten opneemt, betekent niet dat vernieuwingen automatisch zijn. Zij zijn veeleer afhankelijk van een aantal omstandigheden, waaronder bijvoorbeeld het bestaan van een begroting of de behoefte aan de geleverde diensten. In ieder geval benadrukte het Publicatiebureau dat klager het bestaan van een dergelijke praktijk niet had aangetoond en dat de cijfers waarover het Bureau beschikte in feite het tegenovergestelde aantoonden.

25. Bovendien weerspiegelde het feit dat actief gebruik werd gemaakt van het contract slechts het normale contractuele gedrag tijdens de looptijd ervan en kon het in geen geval worden ingeroepen om een verwachting van de verlenging ervan te wekken.

26. Wat ten slotte de uitputting van de betrokken begroting betreft, heeft het Publicatiebureau benadrukt dat het niet vrij is om het aan een overheidsopdracht toegewezen budget naar eigen goeddunken te verhogen, maar dit alleen kan doen wanneer aan de voorwaarden van de toepasselijke regeling is voldaan.

27. In zijn opmerkingen drong klager erop aan dat de verlenging van het contract tijdens de vergadering van 26 april 2010 uitvoerig werd besproken. Zij voerde aan dat het Publicatiebureau nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende garanties had gegeven dat het contract met nog een jaar zou worden verlengd. Volgens klager was het, als de kwestie helemaal niet was besproken, zoals het Publicatiebureau suggereerde, moeilijk te begrijpen waarom het Publicatiebureau niet reageerde op de e-mail van 4 mei 2010. Klager wees erop dat de door het Publicatiebureau genoemde dossiernota van 22 juli 2010 slechts maanden na de vergadering en na het verzoek van klager om opheldering werd geschreven. Klager vermoedde dat de nota enige tijd later was opgesteld in een poging het standpunt van het Publicatiebureau te rechtvaardigen en derhalve onbetrouwbaar was.

28. De klager voegde daaraan toe dat de tijdens de vergadering verstrekte garanties de laatste waren van een lange reeks soortgelijke garanties die hij had ontvangen. Vanwege het belang van de kwestie van de verlenging bleef klager deze sinds 2008 aan de orde stellen en het Publicatiebureau verzekerde klager voortdurend dat er geen problemen zouden zijn bij de verlenging van het contract.

29. Klager benadrukte ook dat de door het Publicatiebureau aangehaalde rechtspraak over het juridische belang van het uitblijven van een reactie van een instelling betrekking heeft op verschillende omstandigheden (bijvoorbeeld een verzoek om toestemming) en derhalve in de onderhavige zaak niet relevant is. Aangezien in de e-mail van klager van 4 mei 2010 alleen werd vermeld wat tijdens de vergadering werd gezegd, moest het stilzwijgen van het Publicatiebureau worden beschouwd als stilzwijgende aanvaarding van het verslag.

30. Klager benadrukte dat de vernieuwing van raamovereenkomsten een gangbare praktijk van de instellingen is en benadrukte dat het Publicatiebureau het tegendeel niet heeft bewezen. Volgens de klager is het redelijk om van aanbestedende diensten te verwachten dat zij raamovereenkomsten verlengen indien er geen sprake is van uitzonderlijke omstandigheden. Klager was het ermee eens dat de uitputting van de begroting, of het ontbreken van een vereiste voor de diensten die in het kader van het contract worden verleend, omstandigheden zijn die het besluit om een contract niet te verlengen kunnen rechtvaardigen. Zij heeft echter ook benadrukt dat geen van deze twee omstandigheden zich in casu heeft voorgedaan.

31. De klager wees er met name op dat het contract voornamelijk werd gebruikt voor het verlenen van onderhoudsdiensten voor twee webgebaseerde systemen (EU Bookshop en e-notices) die van cruciaal belang waren voor de activiteiten van het Publicatiebureau. Bovendien had het Publicatiebureau in het kader van andere onderzoeken van de Ombudsman toegegeven dat er een aanzienlijk budget beschikbaar was voor het beheer van de twee systemen.

De resultaten van de inzage in het dossier van het Publicatiebureau

32. Tijdens de inspectie hebben de vertegenwoordigers van de Ombudsman de documenten in het dossier van het Publicatiebureau geraadpleegd, en met name de dossiernota van 22 juli 2010. De dossiernota betrof de vergadering met klager van 26 april 2010 en alle interne documenten betreffende het besluit om het contract niet te verlengen.

33. De vertegenwoordigers van het Publicatiebureau verduidelijkten dat aanbestedingen ruim vóór de vervaldatum van een contract worden voorbereid, om de coördinatie en continuïteit tussen de twee contracten te waarborgen en een vlotte overdracht mogelijk te maken. Zij benadrukten dat raamovereenkomsten zoals die in kwestie gewoonlijk worden gesloten voor een/twee jaar, met de mogelijkheid van twee of drie keer verlenging met elk één jaar, met een maximale looptijd van vier jaar. Overeenkomstig het gunningsbesluit wordt aan de betrokken opdracht een bepaald budget ("enveloppe") toegewezen. Een verlenging van een contract binnen het kader van vier jaar wordt alleen overwogen als er voldoende geld in de enveloppe overblijft om dit mogelijk te maken. Wat het geval van klager betreft, waren de uitgaven hoger dan eerder was voorzien. Er was al besloten extra middelen toe te wijzen om het contract aan het einde van het tweede jaar eenmaal te verlengen. De vertegenwoordigers van het Publicatiebureau beklemtoonden dat de in de verhoogde enveloppe overblijvende middelen ontoereikend waren voor de verlenging van het contract met nog een jaar en dat, gezien de omstandigheden, een tweede extra toewijzing niet kon worden overwogen. De vertegenwoordigers van het Publicatiebureau verduidelijkten dat een extra toewijzing van middelen een uitzonderlijke maatregel is. In die omstandigheden werd besloten het contract niet te verlengen en een nieuwe aanbesteding uit te schrijven.

34. De vertegenwoordigers van het Publicatiebureau hebben ook toelichting gegeven bij de dossiernota van 22 juli 2010, de redenen waarom deze pas drie maanden na de vergadering met klager van 26 april 2010 is opgesteld, en de kwesties die tijdens die vergadering zijn besproken. De vertegenwoordigers van het Publicatiebureau legden met name uit dat notulen van vergaderingen zoals die in kwestie zelden worden opgesteld. In het onderhavige geval had de bijeenkomst betrekking op verschillende kwesties, waaronder feedback over de uitvoering van bestaande contracten met de klager. De kwestie van een eventuele verlenging van het contract werd echter niet eens aan de orde gesteld. Contractuele kwesties werden tijdens de vergadering niet besproken. De vertegenwoordigers van het Publicatiebureau voegden daaraan toe dat de dossiernota was opgesteld naar aanleiding van het faxbericht van klager van 3 juni 2010, waarin het zijn onenigheid uitte met het besluit van het Publicatiebureau om het contract niet te verlengen. Het doel van de dossiernota was te verduidelijken wat er daadwerkelijk tijdens de vergadering was besproken.

35. Wat betreft de reden waarom het Publicatiebureau niet heeft geantwoord op de e-mail van klager van 4 mei 2010, hebben zijn vertegenwoordigers verduidelijkt dat het Publicatiebureau het niet passend achtte het voorgestelde besluit om het contract niet te verlengen openbaar te maken, omdat dat besluit nog steeds definitief moest worden goedgekeurd. Zij verduidelijkte ook dat het besluit binnenkort officieel zou zijn meegedeeld.

36. In zijn opmerkingen over het inspectieverslag van de Ombudsman benadrukte klager dat volgens zijn eigen ervaring alle raamovereenkomsten voor ten minste vier jaar, zo niet langer, worden gesloten. Het wees erop dat de procedure die leidt tot de gunning van een raamovereenkomst bijzonder belastend is voor zowel de deelnemers als de aanbestedende dienst en dat daarom een termijn van vier jaar absoluut noodzakelijk is om alle belanghebbenden in staat te stellen een rendement op hun investeringen te behalen.

Beoordeling door de Ombudsman

37. De Ombudsman herinnert eraan dat de beginselen van behoorlijk bestuur ook bindend zijn voor instellingen wanneer zij handelen in het kader van met personen gesloten contractuele overeenkomsten. Hieruit volgt dat de instellingen, zelfs wanneer zij hun uit de bedingen van een overeenkomst voortvloeiende rechten uitoefenen, verplicht zijn dit te doen in overeenstemming met de beginselen van behoorlijk bestuur.

38. De Ombudsman herinnert er echter ook aan dat de reikwijdte van de toetsing die zij in contractuele zaken kan uitvoeren, noodzakelijkerwijs beperkt is. De Ombudsman is van mening dat zij niet moet proberen vast te stellen of er sprake is van contractbreuk door een van beide partijen, indien de zaak in geschil is. Deze vraag kan alleen effectief worden behandeld door een bevoegde rechter, die de mogelijkheid heeft om de argumenten van partijen met betrekking tot het relevante recht te horen en om tegenstrijdig bewijsmateriaal over betwiste feitelijke kwesties te beoordelen.

39. De Ombudsman is derhalve van mening dat zij in zaken betreffende contractuele geschillen haar onderzoek mag beperken tot het onderzoek of de betrokken instelling of het betrokken orgaan van de Unie haar een coherent en redelijk beeld heeft gegeven van de rechtsgrondslag voor haar optreden en waarom zij van mening is dat haar standpunt over de contractuele positie gerechtvaardigd is. Als dat het geval is, zou de conclusie van de Ombudsman zijn dat haar onderzoek geen geval van wanbeheer aan het licht heeft gebracht. Deze conclusie doet geen afbreuk aan het recht van de partijen om hun contractuele geschil te laten onderzoeken en beslechten door een bevoegde rechter.

40. De Ombudsman merkt op dat de beginselen van behoorlijk bestuur het beginsel van gewettigd vertrouwen omvatten dat is vastgelegd in artikel 10 van de code van goed administratief gedrag (de "code"). Volgens dit beginsel eerbiedigen de ambtenaren de legitieme en redelijke verwachtingen die de leden van het publiek hebben ten aanzien van de wijze waarop de instelling in het verleden heeft gehandeld. Zij zijn ook consistent in hun administratieve gedrag en in het administratieve optreden van de instelling.

41. De Ombudsman herinnert eraan dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie [2] aan drie voorwaarden moet zijn voldaan om aanspraak te kunnen maken op bescherming van het gewettigd vertrouwen. Ten eerste moeten de autoriteiten van de Unie de betrokkene nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen hebben gedaan die afkomstig zijn van gemachtigde en betrouwbare bronnen. In de tweede plaats moeten deze toezeggingen bij de adressaat een gewettigd vertrouwen kunnen wekken. Ten derde moeten de geboden garanties in overeenstemming zijn met de toepasselijke regels.

42. In het onderhavige geval voert klager aan dat hij een gewettigd vertrouwen heeft in de verlenging van het contract als gevolg van: i) de toezeggingen die een vertegenwoordiger van het Publicatiebureau tijdens de vergadering van 26 april 2010 en bij een aantal andere gelegenheden sinds 2008 aan klager heeft gedaan; en ii) de normale contractuele praktijk van de EU-instellingen en met name van het Publicatiebureau met betrekking tot de vernieuwing van raamovereenkomsten.

43. Met betrekking tot i) de garanties die het Publicatiebureau zou hebben geboden, merkt de Ombudsman op dat klager heeft verklaard dat hij sinds 2008 verschillende van deze garanties meermaals heeft ontvangen. Klager verstrekte echter alleen details over de bijeenkomst van 26 april 2010 en verstrekte geen specifiek bewijsmateriaal of informatie over wat hij noemde als verdere voorbeelden van ontvangen garanties. Bijgevolg zal de Ombudsman haar beoordeling beperken tot het gedrag van het Publicatiebureau met betrekking tot de vergadering van 26 april 2010.

44. De Ombudsman merkt op dat klager en het Publicatiebureau tegengestelde standpunten hebben geuit over wat tijdens de vergadering werd besproken.

45. In zijn advies, en met name tijdens de inspectie, verklaart het Publicatiebureau dat het verschillende kwesties met betrekking tot de uitvoering van bestaande contracten heeft besproken met de vertegenwoordigers van de klager, maar dat er geen melding is gemaakt van de mogelijke verlenging van het contract. De Ombudsman wijst erop dat het standpunt van het Publicatiebureau wordt bevestigd door de inhoud van de dossiernota van 22 juli 2010 die de diensten van de Ombudsman hebben geïnspecteerd.

46. Klager trok echter de betrouwbaarheid in twijfel van de dossiernota van 22 juli 2010, die enkele maanden na de vergadering door het Publicatiebureau was opgesteld. Klager benadrukte ook dat het Publicatiebureau niet heeft gereageerd op zijn e-mail van 4 mei 2010, die moet worden beschouwd als een impliciete bevestiging dat tijdens de vergadering geruststellingen waren gegeven.

47. De Ombudsman is van mening dat het feit dat de dossiernota meer dan twee maanden na de vergadering is opgesteld, inderdaad twijfels kan doen rijzen over de betrouwbaarheid ervan. Bij de controle van het dossier van het Publicatiebureau bleek echter dat een voorstel om het contract niet te verlengen al ruim vóór de datum van de vergadering met klager was ingediend en dat het enkele dagen later was afgerond. In deze omstandigheden acht de Ombudsman het onwaarschijnlijk dat de vertegenwoordiger van het Publicatiebureau, die aan de vergadering heeft deelgenomen en die goed op de hoogte moet zijn geweest van de lopende interne procedure, de verzekering zou hebben gegeven dat het contract zou worden verlengd.

48. De Ombudsman merkt ook op dat het Publicatiebureau tijdens de inspectie uitleg heeft gegeven over de redenen waarom het niet heeft gereageerd op de e-mail van klager van 4 mei 2010. De vertegenwoordigers van het Publicatiebureau hebben met name verduidelijkt dat het definitieve besluit vanaf die datum nog niet was genomen, maar weldra zou worden genomen, en dat zij het daarom niet passend achtten het voornemen van het Bureau openbaar te maken. De Ombudsman acht de verduidelijking van het Publicatiebureau aannemelijk en in overeenstemming met de bewijsstukken. Zij is derhalve van mening dat, gezien de omstandigheden, het uitblijven van een reactie op de e-mail van klager van 4 mei 2010 niet kan worden beschouwd als een stilzwijgende instemming van het Publicatiebureau met de inhoud ervan, zoals klager voorstelt.

49. Niettemin is de Ombudsman van mening dat niets het Publicatiebureau zou hebben belet te antwoorden op de e-mail van klager van 4 mei 2010. In dat antwoord had zij de klager in kennis kunnen stellen van de termijn waarbinnen hij moest beslissen om het contract al dan niet te verlengen. Dit had kunnen gebeuren zonder het toen nog lopende interne besluitvormingsproces openbaar te maken. De Ombudsman zal daarom in dit verband nog een opmerking maken om richtsnoeren te verstrekken indien zich in de toekomst soortgelijke gevallen voordoen.

50. In het licht van het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat het standpunt van klager dat het Publicatiebureau de vermeende geruststellingen tijdens de vergadering van 26 april 2010 heeft verstrekt, niet overtuigend is.

51. Wat betreft (ii) de verwijzing van klager naar wat hij beschouwt als een standaard contractuele praktijk van EU-instellingen om raamcontracten te verlengen, merkt de Ombudsman op dat het Publicatiebureau een redelijke verklaring heeft gegeven dat er geen sprake is van een dergelijke praktijk. In dit verband moet worden opgemerkt dat het Publicatiebureau heeft aangevoerd dat de opneming van verlengingsclausules in overeenkomsten de mogelijkheid uitsluit om verlengingen als automatisch uit te leggen. Het Publicatiebureau heeft ook gezegd dat de cijfers waarover het beschikt niet wijzen op een algemene praktijk van vernieuwing van raamcontracten.

52. De Ombudsman merkt op dat klager geen specifiek argument heeft aangevoerd dat het standpunt van het Publicatiebureau ter discussie zou stellen. Om te beginnen heeft klager alleen gezegd dat de vermeende praktijk bestaat, heeft hij verwezen naar zijn eigen ervaring en heeft hij de economische redenen genoemd die volgens hem de automatische verlenging van raamovereenkomsten noodzakelijk zouden maken. Bovendien erkende klager in zijn opmerkingen ook dat er gevallen zijn waarin raamovereenkomsten niet worden verlengd, en was hij het er met name over eens dat een besluit om een raamovereenkomst niet te verlengen gerechtvaardigd kan zijn in gevallen waarin de aangeboden diensten niet langer nodig zijn of de desbetreffende begroting is uitgeput. De Ombudsman merkt op dat het Publicatiebureau in deze zaak heeft besloten het contract niet te verlengen wegens uitputting van het toegewezen budget. De Ombudsman concludeert derhalve dat de argumenten van klager eerder de conclusie van het Publicatiebureau lijken te bevestigen dan tegen te spreken dat er geen standaardpraktijk bestaat met betrekking tot de vernieuwing van raamovereenkomsten. Het lijkt nuttig hieraan toe te voegen dat deze bevinding niet wordt beïnvloed door de standpunten van de klager dat: i) het contract actief werd gebruikt om diensten te verlenen die zeer noodzakelijk waren; en ii) bepaalde investeringen moeten worden gedaan. Aangezien i) en ii) betrekking hebben op de geldigheidsduur van het contract, konden zij geen gewettigd vertrouwen wekken dat het contract zou worden verlengd.

53. In het licht van het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat in deze zaak geen schending van het vertrouwensbeginsel kon worden vastgesteld. Hieruit volgt dat de bewering van klager niet kan worden gestaafd.

B. Bewering dat er sprake is van een algemeen patroon van wanbeheer

54. Wat betreft de verdere bewering van klager in zijn opmerkingen (zie punt 15), namelijk het systematisch vijandige gedrag van het Publicatiebureau ten aanzien van klager, is de Ombudsman van mening dat, aangezien zij in deze zaak geen geval van wanbeheer heeft vastgesteld, zij dit niet kan beschouwen als een voorbeeld van het vermeende systemische, vijandige gedrag ten aanzien van klager. Zij is derhalve van mening dat er, bij gebrek aan concrete bewijzen, onvoldoende gronden zijn voor een onderzoek naar deze bewering.

C. Conclusies

Op basis van haar onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Er is geen sprake van wanbeheer bij de activiteiten van het Publicatiebureau.

De klager en het Publicatiebureau zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Verdere opmerking

Onder voorbehoud van de bepalingen van het contract kan het Publicatiebureau in toekomstige gevallen waarin contractanten vragen of hun contract al dan niet zal worden verlengd, ten minste bij benadering aangeven binnen welke termijn het voornemens is een besluit te nemen.

 

Emily O'Reilly

Gedaan te Straatsburg op 19 december 2013

---

[1] Gevoegde zaken T-407/06 en T-408/06, Zhejiang Aokang Shoes/Raad, Jurispr. 2010, blz. 747, punt 101.

[2] Zaak T-203/97, Forvass/Commissie, JurAmbt. 1999, JurAmbt. blz. I-A-129 en II-705, punt 70; Zaak T-199/01, G/Commissie, JurAmbt. 2002, blz. I-A-217 en II-1085, punt 38; Zaak T-347/03, Branco/Commissie, Jurispr. 2005, blz. II-2555, punt 102.