Achtergrond van de klacht

1. Op 12 augustus 2011 heeft klager bij de Europese Centrale Bank ("ECB") een verzoek om toegang tot documenten ingediend. Klager verzocht om toegang tot een brief die de ECB begin augustus 2011 naar de Italiaanse regering stuurde in het kader van de staatsschuldencrisis die bepaalde landen van het eurogebied trof (de "brief").

2. Op 7 september 2011 heeft de ECB het verzoek van klager afgewezen. Zij heeft erop gewezen dat overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), tweede streepje, van het besluit van de ECB inzake de toegang van het publiek tot documenten [1] de toegang tot de brief moest worden geweigerd, aangezien openbaarmaking de bescherming van het openbaar belang met betrekking tot het monetaire en economische beleid van de Unie of een lidstaat zou ondermijnen. Met name zou de openbaarmaking van de brief de doeltreffendheid ondermijnen van de boodschappen van de ECB aan de lidstaten als instrument ter bevordering van een klimaat dat bevorderlijk is voor het herstel van het vertrouwen van beleggers in de financiële markten. De ECB wees erop dat deze kwestie van het grootste belang is voor het goede verloop van het monetaire beleid. Zij deelde klager ook mee dat hij een confirmatief verzoek bij de raad van bestuur kon indienen.

3. Op 28 september 2011 diende klager een confirmatief verzoek in bij de directie van de ECB. De volgende dag nam hij opnieuw contact op met de ECB en merkte op dat de brief in een grote Italiaanse krant was gepubliceerd.

4. Op 20 oktober 2011 heeft de ECB het confirmatief verzoek afgewezen op grond dat de eerder ingeroepen uitzondering van toepassing was. De ECB was van oordeel dat de openbaarmaking van de brief "van invloed kan zijn op de doeltreffendheid van de boodschappen die de ECB tot de lidstaten kan richten" om gunstige voorwaarden voor een soepele uitvoering van het monetaire beleid te bevorderen. De ECB benadrukte voorts dat zij in staat moet zijn relevante en openhartige boodschappen over te brengen aan nationale en Europese autoriteiten op de wijze die zij het meest doeltreffend acht om het algemeen belang met betrekking tot het monetaire beleid te dienen. In het bijzonder kunnen de omstandigheden informele en vertrouwelijke communicatie vereisen. In casu had de vertrouwelijke mededeling tot doel een klimaat te scheppen dat bevorderlijk was voor het herstel van het vertrouwen van de beleggers in de financiële markten. De ECB heeft klager overeenkomstig de artikelen 228 en 263 VWEU in kennis gesteld van de rechtsmiddelen waarover hij beschikt [2].

5. Klager wendde zich op 26 oktober 2011 tot de Europese Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

6. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de volgende beweringen en beweringen.

Bewering:

De ECB heeft klager op onrechtmatige wijze de toegang tot het gevraagde document geweigerd.

Vordering:

De ECB moet toegang verlenen tot het gevraagde document en/of de klager een toereikende motivering van zijn besluit verstrekken.

Het onderzoek

7. Op 30 november 2011 heeft de Ombudsman de klacht doorgestuurd naar de president van de ECB, met een uitnodiging om een advies uit te brengen over de bovengenoemde bewering en bewering. Bij die gelegenheid deelde de Ombudsman de President van de ECB ook mee dat hij het dossier van de Bank met betrekking tot de klacht wenste in te zien.

8. Op 1 februari 2012 hebben de diensten van de Ombudsman de dossiers van de ECB betreffende de klacht geïnspecteerd. Het inspectieverslag werd voor eventuele opmerkingen naar de klacht doorgestuurd. Klager heeft geen opmerkingen over het verslag ontvangen.

9. De ECB heeft op 28 februari 2012 haar advies over de klacht uitgebracht. De Ombudsman heeft het advies doorgestuurd naar klager voor eventuele opmerkingen, die hij op 10 mei 2012 heeft toegezonden.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Bewering dat de ECB klager op onrechtmatige wijze de toegang tot het gevraagde document en de daarmee verband houdende vordering heeft geweigerd

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

10. In zijn klacht verwees klager naar de rechtspraak van het Hof van Justitie en het Gerecht over de toegang tot documenten om aan te voeren dat de ECB haar besluit om de toegang tot de brief te weigeren niet rechtsgeldig heeft gemotiveerd. Klager benadrukte ook dat, na de publicatie van de brief door een krant, de door de ECB aangevoerde gronden om de toegang te weigeren, en met name de bescherming van de doeltreffendheid van haar boodschappen aan de lidstaten, niet langer van toepassing waren.

11. In haar advies heeft de ECB uiteengezet dat de brief in augustus 2011 aan de Italiaanse regering is gezonden. Het is een strikt vertrouwelijke mededeling van de president van de ECB aan de Italiaanse premier waarin de bezorgdheid van de ECB over de dan buitengewoon ernstige en moeilijke situatie van de Italiaanse economie en de gevolgen voor de stabiliteit van de eurozone tot uiting wordt gebracht en de Italiaanse regering wordt verzocht resoluut en snel de nodige maatregelen te nemen om het groeipotentieel te vergroten en de begrotingsconsolidatie te waarborgen. Deze maatregelen moeten de potentiële groei bevorderen, de houdbaarheid van de overheidsfinanciën waarborgen en de efficiëntie van de overheid verbeteren. Het doel van de ECB was "de integriteit en doeltreffendheid van haar monetair beleid te beschermen in het belang van de burgers van het eurogebied".

12. De ECB was van mening dat openbaarmaking van de brief de bescherming van het algemeen belang met betrekking tot het monetaire beleid van de Unie zou ondermijnen. Bovendien verklaarde de ECB dat het voor zichzelf "van cruciaal belang is om in staat te zijn relevante en openhartige boodschappen over te brengen aan de Europese en nationale autoriteiten van de eurozone op de wijze die het meest doeltreffend wordt geacht om het algemeen belang te dienen met betrekking tot de uitvoering van haar mandaat". Dit omvat, indien nodig, de mogelijkheid om informele of vertrouwelijke berichten te verzenden.

13. De ECB wees er voorts op dat het feit dat de brief in een groot Italiaans dagblad was gepubliceerd, irrelevant was, aangezien de Bank zelf de publicatie van de brief, die zonder toestemming van de ECB was verkregen, niet openbaar had gemaakt noch had toegestaan. De ECB wees erop dat indien zij verplicht zou zijn het publiek toegang te verlenen tot een vertrouwelijk document dat onrechtmatig door een derde is bekendgemaakt, zij gedwongen zou zijn de onrechtmatige openbaarmaking van het document achteraf te bekrachtigen; dit zou tot gevolg hebben dat derden worden aangemoedigd om vertrouwelijke documenten zonder toestemming te publiceren en vervolgens om goedkeuring te verzoeken via de regels inzake toegang tot documenten. De ECB herinnerde er ook aan dat haar standpunt op dit punt in overeenstemming is met de rechtspraak van het Gerecht [3].

14. Wat betreft de in haar verklaring uiteengezette redenen tot afwijzing van de initiële en confirmatieve verzoeken van klager, was de ECB van oordeel dat deze toereikend waren. Het verwees naar de rechtspraak van het Hof van Justitie en het Gerecht, volgens welke een motivering van geval tot geval moet worden beoordeeld ", niet alleen aan de hand van de bewoordingen ervan, maar ook aan de hand van de context en het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen"[4]. De motivering behoeft niet alle relevante feitelijke en juridische gegevens te bevatten. In haar brieven aan klager had de ECB niet meer redenen kunnen geven waarom openbaarmaking het beschermde belang zou hebben ondermijnd, aangezien dit zou hebben geleid tot "de (gedeeltelijke) openbaarmaking" van de inhoud van de brief.

15. Ten slotte verwees de ECB naar de rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de ruime beoordelingsmarge waarover de instellingen van de Unie beschikken bij de beoordeling of openbaarmaking van documenten de door artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1049/2001 beschermde belangen zou schaden [5]. Hetzelfde moet gelden voor de ECB bij haar beoordeling van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), van Besluit ECB/2004/3. De ECB was van oordeel dat zij "de toepasselijke procedureregels, met inbegrip van de motiveringsplicht, in acht heeft genomen en dat haar beoordeling van het algemeen belang noch op een kennelijke beoordelingsfout berust, noch op misbruik van bevoegdheid."

16. In zijn opmerkingen verklaarde klager dat hij zijn argumenten al had aangevoerd en vertrouwen had in het besluit van de Ombudsman.

Beoordeling door de Ombudsman

17. Artikel 4, lid 1, onder a), tweede streepje, van het besluit inzake de toegang van het publiek tot ECB-documenten bepaalt: "De ECB weigert de toegang tot een document wanneer openbaarmaking de bescherming zou ondermijnen van: a) het algemeen belang met betrekking tot: ... - het financieel, monetair of economisch beleid van de Gemeenschap of van een Lid-Staat". Deze uitzondering op de algemene regel inzake de toegang van het publiek tot documenten is identiek aan die van artikel 4, lid 1, onder a), vierde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

18. Derhalve moet worden beoordeeld of de ECB, ten tijde van de afwijzing van het confirmatief verzoek, i) terecht heeft geoordeeld dat de uitzondering betreffende de bescherming van het economisch en monetair beleid van artikel 4, lid 1, onder a), tweede streepje, van haar besluit van toepassing was; en ii) naar behoren zijn standpunt aan de klager kenbaar heeft gemaakt door middel van een passende motivering.

19. Wat de toepasselijkheid van de door de ECB ingeroepen uitzondering betreft, herinnert de Ombudsman aan de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de toepassing van de materiële uitzonderingen in verband met het algemeen belang, zoals bepaald in artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1049/2001:  "[d]e instelling [moet] worden geacht over een ruime beoordelingsbevoegdheid te beschikken om te bepalen of de openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op de onder die uitzonderingen vallende gebieden het algemeen belang zou kunnen ondermijnen", aangezien "een dergelijk weigeringsbesluit complex en delicaat van aard is en bijzondere zorgvuldigheid vereist en de criteria van artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1049/2001 zeer algemeen zijn"[6].

20. Na inspectie van de brief kan de Ombudsman bevestigen dat de ECB de inhoud ervan nauwkeurig heeft beschreven in haar advies. Hij is bovendien van mening dat de brief informatie bevatte die van zeer gevoelige aard leek te zijn, en wijst op verschillende ernstige zwakke punten van de Italiaanse economie en de mogelijke gevolgen daarvan; de meest kwetsbare gebieden in kaart te brengen; en het voorstellen van maatregelen die kunnen worden overwogen om deze zwakke punten weg te werken.

21. De moeilijke economische en marktsituatie in Italië op het relevante tijdstip (d.w.z. de datum van de afwijzing van het confirmatief verzoek) is algemeen bekend. Op basis van zijn inspectie van de brief is de Ombudsman van mening dat de openbaarmaking van de gedetailleerde analyse van de ECB van de moeilijkheden in de Italiaanse economie op het relevante moment de belangen van dat land (en van zijn burgers) in gevaar had kunnen brengen door het bloot te stellen aan speculatieve bedreigingen op de financiële markten, waardoor zijn economisch beleid werd ondermijnd.

22. Voorts erkent de Ombudsman het belang van openhartige communicatie tussen de ECB en de regering van een lidstaat, hetgeen de Bank zelf heeft benadrukt. Hoewel dit belang op zich niet volstaat om dergelijke mededelingen in het algemeen en in ieder geval voor het publiek uit te sluiten, is het niettemin een factor waarmee rekening moet worden gehouden bij de concrete beoordeling van een mededeling om na te gaan of de openbaarmaking ervan daadwerkelijk afbreuk zou doen aan de legitieme belangen die worden beschermd door het besluit van de ECB inzake de toegang van het publiek tot documenten [7].

23. In deze omstandigheden erkent de Ombudsman dat het niet onredelijk was om, zoals de ECB deed toen zij het confirmatief verzoek van klager afwees, te oordelen dat de openbaarmaking van de brief, zelfs gedeeltelijk, de belangen die worden beschermd door de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), van het ECB-besluit inzake de toegang van het publiek tot documenten ernstig had kunnen schaden.

24. De Ombudsman wijst erop dat aan deze conclusie niet kan worden afgedaan door het feit dat de brief kort nadat klager zijn verzoek om toegang had ingediend, in een grote Italiaanse krant werd gepubliceerd. Hij is van mening dat de door de ECB in haar advies aangehaalde rechtspraak (punt 13 hierboven) niet rechtstreeks relevant lijkt voor de onderhavige zaak, aangezien zij betrekking heeft op het belang van particulieren om een beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen een besluit tot weigering van toegang tot documenten, en met name uitsluit dat de publicatie van het gevraagde document door een derde een dergelijk belang kan aantasten. De ECB heeft echter ook aangevoerd dat zij, indien zij verplicht zou zijn het publiek toegang te verlenen tot een vertrouwelijk document dat op onrechtmatige wijze door een derde is bekendgemaakt, gedwongen zou zijn de onrechtmatige openbaarmaking achteraf te bekrachtigen. Dit zou ertoe leiden dat derden worden aangemoedigd om vertrouwelijke documenten zonder toestemming te publiceren. De Ombudsman acht dit standpunt redelijk.

25. Anders dan artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 voorziet artikel 4, lid 1, niet in de mogelijkheid van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt. In de woorden van het Hof van Justitie [8]: "Uit de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 blijkt duidelijk dat [...] de weigering van toegang door de instelling verplicht is wanneer de openbaarmaking van een document de door deze bepaling beschermde belangen zou ondermijnen, zonder dat in een dergelijk geval [...] de vereisten in verband met de bescherming van die belangen moeten worden afgewogen tegen die welke voortvloeien uit andere belangen"(cursivering van mij). Deze rechtspraak is naar analogie volledig van toepassing op artikel 4, lid 1, onder a), van het besluit van de ECB inzake de toegang van het publiek tot documenten, waarvan de inhoud identiek is aan die van artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening. Verordening 1049/2001 noch het besluit van de ECB inzake de toegang tot documenten voorziet er dus in dat het rechtmatige democratische belang van de burgers wordt geïnformeerd over de maatregelen die de ECB Italië heeft voorgesteld, teneinde de noodzaak van de bescherming van de in artikel 4, lid 1, onder a), tweede streepje, van dat besluit bedoelde belangen teniet te doen.

26. Wat betreft de motivering die de ECB aan klager heeft verstrekt bij de afwijzing van zowel zijn initiële als zijn confirmatieve verzoeken, stelt de ECB terecht dat "[d]e motiveringsvereisten [...] afhangen van de omstandigheden van elk geval" en dat de motivering moet voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de gevoelige belangen die door de toegepaste uitzondering worden beschermd. In het onderhavige geval is de Ombudsman echter van mening dat een loutere verwijzing naar de belangen die in gevaar zouden komen, zonder enige toelichting die mogelijke schade aan die belangen koppelt aan de specifieke inhoud van het document, niet volstond om aan de vereiste motiveringsvereisten te voldoen.

27. De Ombudsman merkt echter op dat de ECB tijdens zijn onderzoek naar deze klacht het standpunt dat zij naar aanleiding van de initiële en confirmatieve verzoeken had ingenomen, heeft herzien en haar oorspronkelijke motivering aan de vereiste norm heeft aangepast. In haar advies heeft de ECB de inhoud van de brief immers concreet beoordeeld en voldoende gedetailleerd beschreven om een idee te geven van de gevoeligheid van die inhoud. De ECB heeft ook zowel de redenen voor het versturen van de brief aan de Italiaanse autoriteiten als de onderliggende bedoelingen toegelicht. De ECB heeft ook uitgelegd waarom het feit dat een vermeend afschrift van de brief reeds was gepubliceerd, niet betekende dat de Bank verplicht was het desbetreffende document vrij te geven. Deze informatie, in combinatie met de beoordeling van de risico's die openbaarmaking zou meebrengen voor de beschermde belangen, vervat in de eerste antwoorden van de Bank aan klager, stelt klager objectief in staat om na te gaan waarom openbaarmaking in deze zaak werd geweigerd.

28. In het kader van een beroep in rechte tegen een besluit tot weigering van toegang tot een document is het aan het Hof om het betrokken besluit al dan niet niet nietig te verklaren. In dit verband heeft het Gerecht geoordeeld dat "[w]anneer een besluit een of andere motivering bevat [...] die redenering niet voor het eerst achteraf voor het Hof kan worden ontwikkeld en toegelicht", behalve in uitzonderlijke omstandigheden.[9] Aangezien de Ombudsman niet bevoegd is om een besluit nietig te verklaren, voldoen de procedures van de Ombudsman aan andere criteria dan en hebben zij niet noodzakelijkerwijs hetzelfde doel als gerechtelijke procedures. In casu acht de Ombudsman het niet nuttig kritiek te leveren op de oorspronkelijke motivering van de ECB voor haar besluit om het confirmatief verzoek af te wijzen. De Ombudsman zal hieronder echter nog een opmerking maken en de ECB aanmoedigen zich bij het beantwoorden van verzoeken om toegang te concentreren op de kwaliteit van haar redenering.

29. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat er geen redenen zijn om de zaak verder te onderzoeken.

B. Conclusies

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Er zijn geen redenen om de zaak verder te onderzoeken.

De klager en de ECB zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Verdere opmerking

De Ombudsman moedigt de Europese Centrale Bank aan om de openbaarmaking van documenten aan het publiek en de motivering van besluiten tot weigering van openbaarmaking niet alleen als wettelijke verplichtingen te blijven beschouwen, maar ook als mogelijkheden om haar gehechtheid aan het transparantiebeginsel aan te tonen en zo haar legitimiteit in de ogen van de burgers te vergroten.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 19 december 2012

---

[1] Besluit 2004/258/EG van de Europese Centrale Bank van 4 maart 2004 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Europese Centrale Bank (PB L 80, blz. 42).

[2] Artikel 228 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verleent de Europese Ombudsman de bevoegdheid om klachten van Europese burgers te ontvangen over gevallen van wanbeheer bij het optreden van de instellingen, organen en instanties van de EU. Artikel 263 VWEU voorziet in het recht van particulieren om onder bepaalde voorwaarden een beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen handelingen van instellingen van de Unie die worden geacht het Unierecht te schenden.

[3] De ECB verwees naar het arrest van het Gerecht van 12 december 2011, Access Info Europe/Raad (T-233/09, Jurispr. blz. II-1073, punt 36), en naar het arrest van het Gerecht van 27 september 1998, Svenska Journalistförbundet/Raad (T-174/95, Jurispr. blz. II-2289, punt 69), waarin zij beide bevestigde dat het feit dat het document door een derde is gepubliceerd, geen afbreuk doet aan een verzoek om toegang van het publiek.

[4] De ECB heeft de volgende gevallen aangehaald: Zaak C-122/94, Commissie/Raad, Jurispr. 1996, blz. I-881, punt 29; Zaak C-41/00 P, Interporc/Commissie, Jurispr. 2003, blz. I-2125, punt 55; Zaak T-188/98, Kuijer/Raad, Jurispr. 2000, blz. II-1959, punt 36; en gevoegde zaken T-355/04 en T-466/04, Co-Frutta/Commissie, Jurispr. 2010, blz. II-1, punt 100.

[5] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43).

[6] Zaak C‑266/05 P, Sison/Raad, Jurispr. 2007, blz. I‑1233, punten 34-36; en T‑362/08 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH/Commissie, arrest van 13 januari 2011, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 104, onder meer.

[7] Het Hof van Justitie van de EU heeft immers duidelijk geoordeeld dat de instellingen bij de behandeling van een verzoek om toegang tot documenten elk betrokken document specifiek moeten onderzoeken. Het enkele feit dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, volstaat op zich niet om de toepassing van die uitzondering te rechtvaardigen. Integendeel, de betrokken instelling moet in beginsel uitleggen hoe de openbaarmaking van het document concreet en daadwerkelijk afbreuk zou kunnen doen aan het belang dat door de aangevoerde uitzondering wordt beschermd. Bovendien moet het risico dat beschermde belangen worden ondermijnd, redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn. Zaak C-506/08 P Zweden tegen MyTravel en Commissie, arrest van 21 juli 2011, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 76; Zaak T‑250/08, Bachelor/Commissie, arrest van 24 mei 2011, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 78; Zaak T-166/05, Borax Europe/Commissie, arrest van 11 maart 2009, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 88; Gevoegde zaken C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, Zweden e.a./API en Commissie, Jurispr. 2010, blz. I-8533, punt 72; Gevoegde zaken C‑39/05 P en C‑52/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, punt 43; Zaak T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissie, Jurispr. 2005, blz. II-1121, punt 69; Arrest Sison/Raad, aangehaald in voetnoot 6, punt 75.

[8] arrest Sison/Raad, aangehaald in voetnoot 6, punt 46; Gevoegde zaken T-3/00 en T-337/04, Pitsiorlas/Raad en ECB, Jurispr. 2007, blz. II-4779, punt 227.

[9] Zie arrest Pitsiorlas/Raad en ECB, aangehaald in voetnoot 8, punt 278.