DE TERUGGROND NAAR HET KLACHT

1. De klager vertegenwoordigt een particuliere onderneming die actief is op het gebied van levensmiddelen en zeeculturen.

2. In 1997 hebben de Portugese autoriteiten [1] de klager toestemming verleend om zaad van tweekleppigen te kweken. In 2001 opende klager een kwekerij [2] van tweekleppigen in het openbare maritieme domein van de haven van Nazaré [3]. In dat jaar werd de haven van Nazaré omgevormd van een kleine, recreatieve vissershaven tot een haven voor het lossen van boten uitgerust met visnetten, wat resulteerde in een aanzienlijke toename van het bootverkeer.

3. Binnen enkele maanden na de opening van de kwekerij registreerde de klager een aanzienlijke stijging van het sterftecijfer van de tweekleppigen. Klager liet het havenwater analyseren. Het verdwijnen van fytoplankton en sediment, aanwezig toen de kwekerij werd geopend, werd bevestigd. Bovendien wees de analyse op de aanwezigheid van toxische stoffen.

4. Naar aanleiding van het verzoek van klager heeft het Portugese Instituut voor onderzoek inzake vis en zeevaart (Instituto de Investigação das Pescas e do Mar - IPIMAR), een overheidsinstantie, in 2002 analyses uitgevoerd van de kwekerij van klager en van het sediment en de wateren van de haven van Nazaré. Het bevestigde de aanwezigheid van organische tinverbindingen, met name monobutyltin (MBT), dibutyltin (DBT) en tributyltin (TBT)[4]. Dit laatste wordt gebruikt in aangroeiwerende verf die op scheepsrompen wordt aangebracht.

5. De klager richtte zich vervolgens tot de Portugese ministeries van Milieu en Openbare Werken met betrekking tot de inhoud op het etiket van een bepaald merk verf dat op de Portugese markt wordt verkocht.

6. Begin juli 2005 diende de klager bij de Europese Commissie een klacht in tegen Portugal over het vermeende gebruik van anti‑fouling-verven op vissersboten in de haven van Nazaré en het effect van de antifouling-verven op de plaatselijke fauna, flora en volksgezondheid in het algemeen. In zijn klacht benadrukte klager dat, ondanks het feit dat TBT-verven verboden zijn door de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), de communautaire en nationale wetgeving, aangroeiwerende verven nog steeds vrij worden verkocht in een aantal havens in Midden-Portugal, waaronder de haven van Nazaré.

7. De klacht (referentie: 2005/4769), geregistreerd bij het directoraat-generaal (DG) Milieu van de Commissie. In februari 2006 heeft DG Milieu de Portugese autoriteiten om informatie verzocht over de haven van Nazaré, namelijk de structuur en werking ervan, alsook het gebruik van scheepsonderhoudsproducten, met inbegrip van aangroeiwerende producten, en het mogelijke effect daarvan op de kwaliteit van het water, en kwekerijen van tweekleppigen en schelpdieren in de omgeving. Op 31 maart 2006 deelde zij klager mee dat zijn klacht ook werd beoordeeld op grond van Richtlijn 79/923/EEG van de Raad van 30 oktober 1979 inzake de vereiste kwaliteit van schelpdierwater ("Richtlijn 79/923/EEG")[5].

8. Op 21 april 2006 heeft DG Milieu de zaak van klager aan de orde gesteld tijdens een vergadering met de Portugese autoriteiten over een aantal verschillende inbreukprocedures. Tijdens die bijeenkomst hebben de Portugese autoriteiten het volgende toegelicht. Ten eerste worden de wateren van de haven van Nazaré ingedeeld als niet-schelpdierwateren. Ten tweede werd haar Inspecção Geral das Acividades Económicas ("IGAE") gewaarschuwd voor de potentieel hoge niveaus van TBT in een bepaald verfmerk. In juni 2005 heeft zij tests uitgevoerd op monsters van aangroeiwerende verven. In januari 2006 concludeerde zij dat deze verven geen organische tinverbindingen bevatten. Het voerde vervolgens een verder onderzoek uit naar verschillende andere merken anti-fouling-verven om ervoor te zorgen dat ze allemaal de woorden "IMO Anti-fouling System Convention Compliant" op hun etiketten droegen. Ten derde heeft de haven van Nazaré maatregelen genomen om het zeewater te beschermen tegen de nadelige gevolgen van de activiteiten in de haven, met name het onderhoud van de romp.

9. Bovenstaande conclusies werden verder bevestigd bij brief van 25 april 2006 van de Portugese autoriteiten aan de Commissie. In die brief hebben de Portugese autoriteiten uiteengezet dat zij in 1995 toestemming hebben verleend voor het gebruik van het publieke maritieme domein in de haven van Nazaré voor aquacultuurdoeleinden voor een periode van tien jaar. Zij benadrukten echter ook dat de wateren in de haven van Nazaré niet als schelpdierwater konden worden beschouwd, aangezien er zich "geen tweekleppige cultuur ontwikkelde "[6]. Voorts hebben zij kopieën bijgevoegd van de resultaten van de in maart 2005 uitgevoerde wateranalyse in het stroomgebied van de haven van Nazaré.

10. Op 9 oktober 2006 deelde DG Milieu klager mee dat in 1995 een aquacultuurinstallatie was toegestaan in het havengebied, maar dat de wateren in de haven van Nazaré geen schelpdierwater in de zin van Richtlijn 79/923/EEG waren. Bovendien werd " in die wateren geen productie van tweekleppigen toegestaan"[7]. Bovendien filterde en goot het plaatselijke sanitairsysteem van de scheepswerf restwater weg. De analyse van de wateren in de haven van Nazaré wees niet op de aanwezigheid van organismen die schadelijk zijn voor de menselijke gezondheid. In dit verband voldeed het zwemwater van het strand bij de haven aan de parameters van Richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater ("Richtlijn 76/160/EEG")[8]. In het licht van de toelichtingen van de Portugese autoriteiten was DG Milieu van oordeel dat de communautaire milieuwetgeving niet was geschonden. Niettemin besloot DG Milieu het dossier door te sturen naar DG Ondernemingen, dat het bevoegd achtte om de verdere beweringen van klager dat twee richtlijnen van de Raad waren geschonden, te analyseren. De eerste daarvan was Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 2006 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten ("Richtlijn 76/769/EEG")[9], en de tweede Richtlijn 1999/51/EG van de Commissie van 26 mei 1999 houdende vijfde aanpassing aan de technische vooruitgang, bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG (tin, PCP en cadmium) ("Richtlijn 1999/51/EG")[10].

11. Op 7 februari 2007 deelde DG Milieu klager mee dat het voornemens was zijn zaak, waaraan referentienummer 2005/4769 was toegekend, te sluiten. DG Milieu herhaalde zijn eerdere conclusies over de verenigbaarheid van de wateren van de haven van Nazaré met Richtlijn 79/923/EEG betreffende de kwaliteit van schelpdierwater en de resultaten van de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde inspecties. Zij voegde daaraan toe dat zij geen inbreuk heeft vastgesteld op Richtlijn 2002/62/EG van de Commissie van 9 juli 2002 houdende negende aanpassing aan de vooruitgang van de techniek van bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG (organostannische verbindingen) ("Richtlijn 2002/62/EG")[11], noch op de grenswaarden van Richtlijn 76/160/EEG van de Raad betreffende de kwaliteit van het zwemwater. Ten slotte verzocht zij klager binnen een termijn van één maand opmerkingen te maken over haar voornemen om zijn zaak te sluiten.

12. Klager was het niet eens met het voornemen van DG Milieu om de zaak te sluiten. Op 12 maart 2007 deelde hij haar mee dat hij de resultaten zou voorleggen van een analyse van het water uit de haven van Nazaré, die was uitgevoerd door een onafhankelijk laboratorium met expertise op het gebied van verontreiniging van de zee (hierna: "laboratorium").

13. Op 21 maart 2007 heeft DG Milieu de zaak van klager, referentie 2005/4769, afgesloten. Vervolgens deelde zij klager mee dat, zelfs indien uit de onafhankelijke analyse, waarnaar klager in zijn correspondentie van 12 maart 2007 verwees, zou blijken dat er verontreinigende stoffen aanwezig waren die onverenigbaar waren met de productie van tweekleppigen (wat klager tot dan toe niet had kunnen aantonen), dit irrelevant zou zijn, omdat, zo benadrukte zij, de wateren in de haven van Nazaré geen schelpdierwater waren. Indien de komende analyse echter zou wijzen op de aanwezigheid van TBT, verzocht DG Milieu klager de resultaten door te sturen naar DG Ondernemingen [12].

14. Op 17 mei 2007 zond klager de volgende verslagen van het onafhankelijke laboratorium aan DG Milieu: "Report on the sampling of biota, sediments and water in Nazaré, Portugal" en het "Investigation on organotin compounds and heavy metals in samples of sediment, water and mossels taken in and around the harbour of Nazaré, Portugal" ("de rapporten"). De rapporten onthulden de aanwezigheid van zware metalen zoals MBT, DBT, TBT, tetrabutyltin (TTBT), monooctyltin (MOT), dioctyltin (DOT), tricyclohexyltin (TCyT) en triphenyltin (TPhT). De klager heeft ook een brief van de onafhankelijke havenraad van Centre Portugal ("Junta Autónoma dos Portos do Centro") van 12 juli 1995 bijgevoegd, waarin werd verklaard dat de verordening van de haven van Nazaré het storten van afval en andere schadelijke reststoffen "duidelijk en ondubbelzinnig"verbood. Verder heeft hij foto’s bijgevoegd waaruit volgens hem blijkt dat de lokale autoriteiten een afvallocatie in de nabijheid van de haven verhullen. Ten slotte was hij van mening dat uit al het voorgaande bleek dat de Portugese autoriteiten het DG Milieu onjuiste informatie verstrekten en dat zijn besluit om zijn zaak af te sluiten derhalve een vergissing was.

15. DG Milieu heeft de correspondentie van klager van 17 mei 2007 doorgestuurd naar DG Ondernemingen om na te gaan of in de haven van Nazaré TBT-verbindingen werden gebruikt [13].

16. Op 3 juli 2007 heeft DG Ondernemingen tijdens een vergadering van de Werkgroep beperkingen op het op de markt brengen en het gebruik van gevaarlijke stoffen en preparaten van de Commissie in Brussel de vertegenwoordigers van de lidstaten verzocht verslag uit te brengen over de handhaving van de beperking met betrekking tot TBT in aangroeiwerende verf. Zij verwees ook naar de zaak van klager. Frankrijk heeft aangegeven dat een aantal lidstaten controles heeft uitgevoerd in het kader van het Europees handhavingsnetwerk voor de wetgeving inzake chemische stoffen ("CLEEN"). Zeer weinig gevallen van niet-conforme producten werden gevonden. Volgens het Verenigd Koninkrijk is de aanwezigheid van TBT in sedimenten langdurig. Zij verklaarde dat een mogelijke bron van verontreiniging in de Portugese zaak, namelijk de zaak van klager, het gevolg zou kunnen zijn van een "historische last".

17. Op 12 juli 2007 heeft DG Ondernemingen geantwoord op de brief van klager van 17 mei 2007. Volgens haar bleek uit de rapporten dat i) de concentratieniveaus van organische tinverbindingen zoals MBT, DBT en TBT in de wateren van de haven van Nazaré en omgeving niet uitzonderlijk hoog waren in vergelijking met die welke in andere havens waren geregistreerd; en ii) de concentratie organotine en zware metalen in de water- en mosselmonsters daalde naarmate de afstand tot het havengebied toenam. Hoewel in de wateren vervuilende elementen werden aangetroffen, werd in de door klager ingediende verslagen niet met zekerheid de bron van die verontreiniging vastgesteld. Er waren geen duidelijke aanwijzingen dat de bron overeenkwam met het gebruik van aangroeiwerende verven die de bovengenoemde stoffen bevatten. DG Ondernemingen citeerde vervolgens de wetgeving die van toepassing is op het op de markt brengen van aangroeiwerende verven die de bovengenoemde verontreinigende stoffen bevatten: Richtlijn 76/769/EEG en Verordening (EG) nr. 782/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 14 april 2003 houdende een verbod op organische tinverbindingen op schepen ("Verordening 782/2003")[14]. Volgens Richtlijn 76/769/EEG mogen organische tinverbindingen sinds 1990 niet meer worden gebruikt bij de bereiding van aangroeiwerende verf, voor boten van minder dan 25 meter, en sinds 2003 voor welke boot dan ook. Krachtens Verordening (EG) nr. 782/2003 is het gebruik of hergebruik van organische tinverbindingen in aangroeiwerende systemen op schepen met ingang van 1 juli 2003 verboden. Aangroeiwerende verf die deze stoffen bevat, mag dus niet in de EU in de handel worden gebracht of binnen de EU worden gebruikt. De Portugese autoriteiten verzekerden de Commissie dat zij in 2005 controles uitvoerden op aangroeiwerende producten die lokaal werden verkocht en gebruikt. De resultaten, die in januari 2007 beschikbaar werden gesteld, bevestigden dat de producten voldeden aan de geldende beperkingen. Het is echter bekend dat de aanwezigheid van organotinen en zware metalen in de maritieme omgeving nog lang aanhoudt. Het is daarom mogelijk dat de in de rapporten geregistreerde concentraties de historische last vertegenwoordigen van eerder gebruik van deze stoffen. Volgens Verordening (EG) nr. 782/2003 konden schepen die eerder met aangroeiwerende verf waren behandeld, tot 1 januari 2008 nog in de EU-wateren terechtkomen, waardoor onvermijdelijk bepaalde hoeveelheden van deze stoffen vrijkwamen. Dit zou het geval kunnen zijn met de wateren van de haven van Nazaré. DG Ondernemingen concludeerde derhalve dat het niet over voldoende bewijsmateriaal beschikte om te concluderen dat de door klager beschreven situatie overeenkwam met een inbreuk op Richtlijn 76/769/EEG betreffende de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten. Desalniettemin voegde het eraan toe dat de lidstaten verplicht zijn toezicht uit te oefenen op de markt voor aangroeiwerende verf.

18. Op 14 augustus 2007 heeft DG Ondernemingen de Portugese autoriteiten schriftelijk erop gewezen dat zij waakzaam moeten blijven om ervoor te zorgen dat aangroeiwerende producten die in Portugal worden verkocht en gebruikt, voldoen aan de communautaire wetgeving, met name Richtlijn 76/769/EEG en Verordening (EG) nr. 782/2003. Voorts verzocht hij hen de Commissie op de hoogte te houden van de toezichtactiviteiten die zijn ondernomen om aan het bovenstaande te voldoen.

19. Op 18 september 2007 schreef klager een brief aan DG Ondernemingen en stelde hij zich op het standpunt dat de verslagen bevestigden dat de verontreinigingsniveaus in de wateren van de haven van Nazaré, een kleine vissershaven, vergelijkbaar waren met die van de haven van Hamburg, een grote wereldhaven. DG Ondernemingen kon derhalve niet tot de conclusie komen dat de concentratie van organotinen in de wateren van de haven van Nazaré en omgeving niet uitzonderlijk hoog was in vergelijking met die welke in andere havens in Portugal waren geregistreerd. Klager kon evenmin aanvaarden dat hij niet had bewezen dat de bron van de verontreiniging aangroeiwerende verf was. Hij verklaarde dat alle scheepsuitrustingswinkels in de buurt van de haven van Nazaré verven verkopen die organische verbindingen bevatten en dat deze verven op schepen worden gebruikt zonder enige vorm van controle. Deze verf, zo beweerde hij, is onjuist geëtiketteerd. De rapporten brachten het bestaan van dergelijke stoffen in de wateren van Nazaré aan het licht en waren in tegenspraak met de conclusie van de Commissie dat de communautaire wetgeving niet was geschonden. De Portugese autoriteiten verstrekten de Commissie derhalve onjuiste informatie en voerden geen controles in het gebied uit. Klager kocht een deel van de genoemde verf om deze naar een laboratorium te sturen voor analyse door deskundigen. Hij verklaarde dat hij de resultaten aan de Commissie zou doorsturen om haar het nodige bewijsmateriaal te verstrekken.

20. Ondertussen wendde hij zich tot de Ombudsman.

Het onderwerp van het onderzoek

21. Klager beweert dat de Commissie haar onvoldoende heeft gemotiveerd waarom zij de uitleg van de Portugese autoriteiten bevredigend achtte. De klager voerde de volgende argumenten aan ter ondersteuning van deze bewering: i) het was duidelijk dat de Portugese autoriteiten de Commissie onjuiste informatie hebben verstrekt; ii) de door een onafhankelijk laboratorium uitgevoerde analyse bevestigde de aanwezigheid van TBT in de wateren van de haven van Nazaré, en iii) de verontreinigingsniveaus beschadigden de kwekerij van tweekleppigen van de klager en zijn gevaarlijk voor de volksgezondheid en het milieu in het algemeen.

22. Klager verzoekt de Commissie hem toe te lichten waarom zij de uitleg van de Portugese autoriteiten bevredigend acht.

Het onderzoek

23. In het licht van de feiten en verklaringen van klager besloot de Ombudsman dat het ook nuttig zou zijn om de Portugese Ombudsman in kennis te stellen van deze klacht, zodat hij kon overwegen of het passend zou zijn een onderzoek in te stellen naar het gedrag van de Portugese autoriteiten. Daarom heeft de Ombudsman, na instemming van klager, de klacht op 31 oktober 2007 doorgestuurd naar de Portugese Ombudsman. Diezelfde dag heeft hij de Commissie ook van de klacht in kennis gesteld en haar verzocht haar binnen een termijn van drie maanden advies uit te brengen.

24. Op 12 december 2007 deelde de Portugese Ombudsman de Ombudsman mee dat hij had besloten de Portugese autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het toezicht op en de controle op het gebruik van aangroeiwerende verf op boten om uitleg te vragen.

25. Op 11 maart 2008 ontving de Ombudsman het advies van de Commissie in het Engels. Op 1 april 2008 ontving hij de Portugese vertaling, die hij met een uitnodiging om opmerkingen in te dienen aan klager doorstuurde. Ter informatie werd een kopie naar de Portugese ombudsman gestuurd.

26. Klager zond zijn opmerkingen op 29 mei 2008, die de Ombudsman ter informatie doorstuurde naar de Portugese Ombudsman.

27. Op 30 juni 2008 ontving de Ombudsman een nota van de Portugese Ombudsman waarin hem werd meegedeeld dat de hem ter beschikking staande feiten niet volstonden om de verantwoordelijkheid voor eventuele schade aan de kwekerij van tweekleppigen van klager aan de Portugese autoriteiten toe te rekenen. In dit verband benadrukte de Portugese Ombudsman dat hij van mening was dat de vorderingen van klager naar behoren waren gevrijwaard, aangezien klager bij de bevoegde administratieve rechtbank een procedure tegen de nationale autoriteiten had ingeleid.

28. Niettegenstaande het bovenstaande heeft de Portugese Ombudsman besloten om, in het licht van de toepasselijke communautaire en nationale wetgeving, te onderzoeken hoe nationale overheidsinstanties de verkoop en het gebruik van organische tinverbindingen in het algemeen controleren en inspecteren. Op 11 maart 2009 hebben de diensten van de Portugese Ombudsman de diensten van de Europese Ombudsman telefonisch meegedeeld dat bovengenoemd onderzoek nog liep.

29. Op 20 mei 2009 heeft de Ombudsman de Commissie verzocht aanvullende opmerkingen in te dienen, vergezeld van de opmerkingen van klager. De Commissie antwoordde op 11 augustus 2009 in het Engels en op 15 september 2009 in het Portugees. Deze laatste versie werd voor opmerkingen aan klager en ter informatie aan de Portugese ombudsman toegezonden.

30. Op 15 oktober 2009 diende klager zijn opmerkingen in over de aanvullende opmerkingen van de Commissie, die ook ter informatie aan de Portugese ombudsman werden toegezonden.

De analyse en conclusies van de OMBUDSMAN

Opmerkingen vooraf

31. De Ombudsman benadrukt in de eerste plaats dat het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en zijn statuut hem de bevoegdheid verlenen om uitsluitend het optreden van de instellingen, organen en instanties van de Unie te onderzoeken. Bijgevolg is de Ombudsman niet bevoegd om de nationale autoriteiten van de lidstaten te onderzoeken. Daarom hebben de onderstaande conclusies uitsluitend betrekking op de maatregelen van de Commissie ten aanzien van klager en zullen zij geen beoordeling van de standpunten van de Portugese autoriteiten omvatten. Deze laatste vallen onder het door de Portugese ombudsman ingeleide onderzoek, overeenkomstig het mandaat van de Portugese ombudsman.

32. In het licht van het bovenstaande acht de Ombudsman het niet nuttig de Commissie aan te bevelen, zoals klager in zijn opmerkingen voorstelt, de haven van Nazaré te bezoeken om ter plaatse de waarheidsgetrouwheid van de verklaringen van de Portugese autoriteiten te verifiëren. Niettemin acht de Ombudsman het van het grootste belang dat de Commissie volledig op de hoogte is van de conclusies van het onderzoek van de Portugese Ombudsman en dat zij, indien nodig, op basis van die conclusies passende maatregelen neemt. De Ombudsman zal derhalve de resultaten van het onderzoek van de Portugese Ombudsman aan de Commissie doen toekomen zodra hij deze heeft ontvangen.

33. Ook in het licht van het feit dat klager een gerechtelijke procedure tegen Portugal heeft ingeleid, zullen het argument van klager betreffende de vermeende schade aan zijn kwekerij van tweekleppigen en het overeenkomstige standpunt van de Commissie over dat argument niet worden beoordeeld in het kader van dit onderzoek [15].

A. De bewering dat de Commissie onvoldoende heeft gemotiveerd waarom zij de toelichtingen van de Portugese autoriteiten en het daarmee verband houdende argument heeft aanvaard

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

34. De Ombudsman begrijpt de bewering van klager als volgt: de Commissie heeft geen overtuigende redenen gegeven om de uitleg van de Portugese autoriteiten als bevredigend te beschouwen, door te stellen dat de wateren in de buurt van de haven van Nazaré geen TBT bevatten die afkomstig was van illegale aangroeiwerende verf die op de lokale markt werd verkocht. De Portugese autoriteiten hebben deze toelichting verstrekt nadat de klager bij de Commissie een inbreukklacht tegen Portugal had ingediend.

35. Klager voerde aan dat de Commissie zijn inbreukklacht niet had mogen afsluiten op basis van verklaringen die hij om de volgende drie redenen kennelijk onjuist achtte: Ten eerste bevestigden de rapporten van een onafhankelijk laboratorium de aanwezigheid van TBT in de wateren van de haven van Nazaré. Ten tweede is deze vervuiling, die de volksgezondheid en het milieu in het algemeen in gevaar brengt en in het bijzonder schade heeft toegebracht aan zijn kwekerij, het gevolg van verkeerd gelabelde aangroeiwerende verven die vrij in het gebied worden verkocht en gebruikt. In de derde plaats hebben de Portugese autoriteiten de teelt van tweekleppigen in de betrokken wateren toegestaan.

36. Klager voerde derhalve aan dat de Commissie een bevredigende rechtvaardiging moest geven voor het aanvaarden van de verklaringen van de Portugese autoriteiten.

37. In haar advies heeft de Commissie verduidelijkt dat zij alle door klager verstrekte informatie heeft onderzocht en dat de in zijn klacht aan de orde gestelde kwesties met een aantal lidstaten gezamenlijk en met de Portugese autoriteiten afzonderlijk zijn besproken. Er werden geen andere klachten ontvangen en er waren geen aanwijzingen dat aangroeiwerende verven die organische tinverbindingen bevatten tussen 2005 en 2007 nog steeds op de communautaire markt beschikbaar waren, en dus ook in Portugal.

38. Voorts achtte de Commissie de verklaringen van de Portugese autoriteiten over de kwaliteit van de wateren van de haven van Nazaré geloofwaardig. In haar advies heeft de Commissie niet betwist dat deze wateren organische tinverbindingen bevatten. Het was het er echter niet mee eens dat de bron van deze vervuiling het voortdurende gebruik van illegale aangroeiwerende verven was. Organostannische verbindingen, namelijk TBT en zware metalen, zijn persistent in het mariene milieu en accumuleren in de sedimenten. De aanwezigheid van dergelijke stoffen in de wateren van de haven van Nazaré kan het gevolg zijn geweest van emissies van schepen die in het verleden de haven zijn binnengekomen. Deze verontreiniging zou naar verwachting beginnen af te nemen in 2008, toen de desbetreffende bepalingen van Verordening (EG) nr. 782/2003 betreffende het verbod op organische tinverbindingen op schepen van toepassing werden op alle schepen die havens en offshoreterminals in de Gemeenschap aandoen.

39. Ten slotte heeft de aanwezigheid van organische tinverbindingen in zwemwater volgens de Commissie geen rechtstreekse negatieve gevolgen voor de volksgezondheid. De volksgezondheid wordt in gevaar gebracht door de absorptie van organische verbindingen uit bronnen zoals verontreinigd voedsel of contact met voorwerpen die deze verbindingen bevatten. De betrokken wateren voldeden aan de voorschriften inzake de kwaliteit van het zwemwater.

40. Niettemin heeft de Commissie toegegeven dat verontreiniging door organische tinverbindingen negatieve gevolgen kan hebben voor de flora en fauna. Daarom hebben zowel de Commissie als de IMO actie ondernomen om het gebruik ervan in aangroeiwerende verf te verbieden. Ongeacht de aanwezigheid van giftige producten in de wateren van de haven van Nazaré zelf, werden de wateren in de omgeving van Nazaré echter niet als schelpdierwater aangemerkt. Bijgevolg was Richtlijn 79/923/EEG, die van toepassing is op schelpdierwater, in dit geval niet van toepassing.

Beoordeling door de Ombudsman

41. Om te beginnen wijst de Ombudsman erop dat de klacht tegen Portugal bij de Commissie betrekking had op schending van a) Richtlijn 76/160/EEG betreffende de kwaliteit van het zwemwater; b) Richtlijn 76/769/EEG betreffende de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten, en de bijbehorende Richtlijnen 1999/51/EG (tin, PCP en cadmium) en 2002/62/EG (organostannische verbindingen), tot aanpassing aan de technische vooruitgang voor respectievelijk het vijfde en het negende maal bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG; en c) Richtlijn 79/923/EEG betreffende de vereiste kwaliteit van schelpdierwater.

42. Het wordt niet betwist dat de klacht van klager over een inbreuk door de Commissie is geregistreerd overeenkomstig haar mededeling aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met klager met betrekking tot inbreuken op het Gemeenschapsrecht [16]. Het werd behandeld door twee bevoegde DG's, namelijk DG Milieu en DG Ondernemingen, die de beweringen van klager onderzochten en beantwoordden. In april 2006 had DG Milieu een ontmoeting met de Portugese autoriteiten en kreeg het officiële, schriftelijke uitleg over de kwesties in verband met de klacht. Op 9 oktober 2006 heeft zij deze toelichtingen aan klager meegedeeld. Op 3 juli 2007 heeft DG Ondernemingen ook een ontmoeting gehad met verschillende lidstaten. Op 12 juli 2007 heeft DG Ondernemingen geantwoord op de brief van klager van 17 mei 2007 en op de verslagen die hij samen met die brief had bijgevoegd. Op 14 augustus 2007 heeft zij de Portugese autoriteiten om nadere inlichtingen verzocht.

43. In het licht van het bovenstaande lijkt de Commissie passende maatregelen te hebben genomen om de door de klager aan de orde gestelde kwesties te verduidelijken. Klager is echter van mening dat de Commissie de situatie verkeerd heeft beoordeeld omdat zij rekening heeft gehouden met onjuiste informatie die door de Portugese autoriteiten is verstrekt. Volgens klager waren de bovengenoemde onderzoeksstappen derhalve ontoereikend om het besluit van de Commissie om zijn inbreukklacht af te sluiten, te rechtvaardigen.

44. Vaststaat dat de Commissie zich op de door de Portugese autoriteiten verstrekte toelichtingen heeft gebaseerd toen zij tot de conclusie kwam dat de in punt 41, onder a) en b), bedoelde richtlijnen niet waren geschonden en dat de onder c) bedoelde richtlijn niet van toepassing is op het geval van klager. In dit verband acht de Ombudsman het nuttig te verwijzen naar het beginsel van loyale samenwerking dat bij artikel 4, lid 3, derde alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie aan de communautaire instellingen en haar lidstaten is opgelegd, zoals bedoeld door het Hof van Justitie van de Europese Unie [17] in het kader van de inbreukprocedure uit hoofde van artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. In bovengenoemd artikel is bepaald dat de lidstaten zich onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.

45. Klager is van mening dat de Portugese autoriteiten de Commissie onjuiste informatie hebben verstrekt. Hij is van mening dat indien de Commissie de nodige zorgvuldigheid had betracht, zij hiervan op de hoogte zou zijn geweest. De Ombudsman zal derhalve het standpunt van de Commissie analyseren op basis van de bovenstaande toelichtingen met betrekking tot de vermeende inbreuk op de in punt 41, onder a), b) en c), genoemde richtlijnen.

46. Wat betreft a) Richtlijn 76/160/EEG betreffende de kwaliteit van het zwemwater acht de Ombudsman de algemene uitleg van de Commissie redelijk. Op basis van de door de Portugese autoriteiten verstrekte informatie was de Commissie het uiteindelijk met klager eens dat het water verontreinigd was met organnostane verbindingen. Hoewel de Commissie de bewering betwistte dat de bovengenoemde verontreiniging rechtstreekse negatieve gevolgen voor de volksgezondheid had, heeft zij erkend dat zij de flora en fauna, en dus ook de tweekleppigen, zou kunnen schaden. Zij was echter niet van mening dat deze richtlijn was geschonden omdat de niveaus van dergelijke verbindingen in het water binnen de in de richtlijn vastgestelde grenzen bleven.

47. In dit verband merkt de Ombudsman op en waardeert hij dat de Commissie, door verdere verzoeken om informatie in te dienen, met name tijdens haar vergadering van 3 juli 2007 en via haar brief van 14 augustus 2007, haar oorspronkelijke standpunt, zoals verwoord in haar brief aan klager van 14 mei 2007, heeft kunnen intrekken dat de Portugese autoriteiten de aanwezigheid van TBT in de wateren van de haven van Nazaré niet hebben bevestigd. Voorts heeft zij bevestigd dat zij, zoals zij reeds in haar brief van 12 juli 2007 had verklaard, heeft aanvaard dat de rapporten de aanwezigheid van organotines in die wateren bevestigden.

48. Wat betreft b) Richtlijn 76/769/EEG betreffende de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten en de daarmee verband houdende Richtlijnen 1999/51/EG (tin, PCP en cadmium) en 2002/62/EG (organostannische verbindingen) tot aanpassing aan de technische vooruitgang voor respectievelijk het vijfde en het negende maal bijlage I bij die richtlijn, merkt de Ombudsman op dat de conclusie van de Commissie dat er op de Portugese markt geen aangroeiwerende verven met TBT beschikbaar waren, voortvloeide uit informatie die haar door de Portugese autoriteiten was verstrekt.

49. Anderzijds waren, overeenkomstig het bewijsmateriaal waarover de Ombudsman beschikte, de verwijzingen van de Commissie naar de historische last en de verontreiniging in het verleden ter rechtvaardiging van de aanwezigheid van TBT in de wateren van de haven van Nazaré gebaseerd op verklaringen van andere lidstaten dan Portugal, met name het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. In dit verband moet echter worden opgemerkt dat het Verenigd Koninkrijk deze verklaring slechts als een mogelijkheid en niet als een feit heeft aangevoerd. Evenzo bevestigde Frankrijk dat, hoewel in "zeer weinig gevallen" sommige "niet-conforme producten " op de communautaire markt werden aangetroffen.[18] De Ombudsman is derhalve verbaasd over het in zijn advies verwoorde assertieve standpunt van de Commissie dat zij " geen enkele klacht of bewijs heeft ontvangen dat in de jaren 2005 tot en met 2007 aangroeiwerende verf met organische tinverbindingen nog steeds op de markt van de Europese Gemeenschap werd gebracht".

50. Niettemin merkt de Ombudsman op dat de Commissie deze kwestie in de onderhavige zaak verder heeft onderzocht en de Portugese autoriteiten op 14 augustus 2007 ook heeft verwezen naar Verordening (EG) nr. 782/2003 betreffende het verbod op organische tinverbindingen op schepen, en hen eraan heeft herinnerd dat het hun verantwoordelijkheid was om toezicht uit te oefenen op aangroeiwerende producten op de nationale markt. Zij heeft de Ombudsman in het kader van dit onderzoek echter niet meegedeeld of de Portugese autoriteiten op deze brief hebben geantwoord. Hieruit volgt dat het niet duidelijk is of de Portugese autoriteiten, naast de in 2005 verrichte inspectie, daadwerkelijk verdere toezichtactiviteiten hebben verricht om ervoor te zorgen dat aangroeiwerende producten die in Portugal worden verkocht en gebruikt, in overeenstemming zijn met Richtlijn 76/769/EEG en Verordening (EG) nr. 782/2003. Hieruit volgt verder dat, ook al kan niet worden uitgesloten dat de historische last en de vervuiling in het verleden inderdaad de werkelijke oorzaken zijn van de TBT-verontreiniging in de haven van Nazaré, evenmin kan worden bevestigd dat er in het gebied nog steeds geen niet-conforme aangroeiwerende verf beschikbaar is.

51. Zoals hierboven echter al is opgemerkt, is het de Portugese Ombudsman en niet de Europese Ombudsman die onderzoekt hoe lokale autoriteiten controle- en inspectieactiviteiten uitvoeren op de nationale organotinemarkt. De Ombudsman is derhalve van mening dat verder onderzoek naar dit aspect van de klacht niet gerechtvaardigd is.

52. Wat ten slotte c) Richtlijn 79/923/EEG betreffende de vereiste kwaliteit van schelpdierwater betreft, merkt de Ombudsman op dat de Commissie van oordeel was dat deze richtlijn in het onderhavige geval niet van toepassing was omdat de Portugese autoriteiten haar hebben meegedeeld dat de wateren in de buurt van de haven van Nazaré geen schelpdierwater zijn.

53. Volgens artikel 1 heeft Richtlijn 79/923/EEG "betrekking op de kwaliteit van schelpdierwater en is zij van toepassing op de kustwateren en brakke wateren die door de lidstaten zijn aangewezen als wateren die bescherming of verbetering behoeven om het leven en de groei van schelpdieren (tweekleppige en gasteropodische weekdieren) te ondersteunen en aldus bij te dragen tot de hoge kwaliteit van schelpdierproducten die rechtstreeks door de mens eetbaar zijn". (nadruk toegevoegd)

54. De Portugese autoriteiten hebben de Commissie uitgelegd dat zij de wateren van de haven van Nazaré niet als schelpdierwater hebben ingedeeld. Hoewel zij in 1995 toestemming verleenden voor het gebruik van het publieke maritieme domein voor een periode van tien jaar voor de bestaande aquacultuurvoorzieningen in de haven van Nazaré, waren deze wateren geen schelpdierwateren, aangezien er zich "geen tweekleppige cultuur ontwikkelde "[19]. Op 9 oktober 2006 heeft de Commissie deze uitleg aan klager meegedeeld en benadrukt dat de productie van tweekleppigen in die wateren niet was toegestaan [20].

55. Volgens het bewijsmateriaal dat klager bij de Ombudsman heeft ingediend en aan de Commissie heeft toegezonden toen het onderhavige onderzoek werd geopend, werd klager echter sinds 1997 door dezelfde Portugese autoriteiten gemachtigd om tweekleppigen in het openbare maritieme domein in de nabijheid van de haven van Nazaré gedurende ten minste vijf jaar te reproduceren [21]. De Ombudsman achtte het daarom nuttig de Commissie in dit verband te raadplegen.

56. In haar antwoord op zijn verzoek om nadere inlichtingen heeft de Commissie verklaard dat i) Richtlijn 79/923/EEG geen bepalingen bevat met betrekking tot de vergunning voor de productie van schaal- en schelpdieren; en ii) het feit dat er een vergunning bestond voor de productie van tweekleppige vis in een gebied dat op grond van bovengenoemde richtlijn niet later als schelpdierwater werd aangemerkt, kan niet worden beschouwd als een inbreuk op het Unierecht, maar moet worden beoordeeld aan de hand van de relevante Portugese wetgeving.

57. Gelet op zijn inleidende opmerking in de punten 31 en 32 hierboven moet de Ombudsman derhalve opnieuw concluderen dat de onderzochte beroepen uitsluitend betrekking hebben op de Portugese autoriteiten en dat zijns inziens dus geen verder onderzoek naar dit aspect van de klacht gerechtvaardigd is.

B. Conclusie

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Verder onderzoek is niet gerechtvaardigd.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Gedaan te Straatsburg op 13 januari 2010

---

[1] De in het Portugese staatsblad Diário da República afgegeven machtiging, die bij de klacht is gevoegd en voor advies aan de Commissie is toegezonden, luidt als volgt (in het oorspronkelijke Portugees): "... autoriza-se [de klager] a instalar um estabelecimento de culturas marinhas (...) numa parcela de terreno do domínio público marítimo localizada junto ao porto da Nazaré, concelho da Nazaré, jurisdição marítima da Capitania do Porto da Nazaré. (...) Para tanto, pelo presente despacho conjunto é autorizada (...) a utilizar a identificada parcela, no regime de licença, pelo prazo de cinco anos, renovável nos termos da legislação em vigor. (...) O estabelecimento vai funcionar no sistema de monocultura, em regime intensivo, para reprodução de bivalves e crustáceos cirrípedes. (...). 17 juli 1997. - Pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas. (...) - O Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território. (...)."

[2] In het origineel Portugees: "maternidade".

[3] Nazaré is een klein stadje gelegen aan de Atlantische kust in het centrum van Portugal.

[4] Overeenkomstig het document "Níveis de composto de butil-estanho em bivalves existentes na Mundinaqua Lda, em água para abastecimento da "nursery" e sedimentos do Porto da Nazaré"van het IPIMAR, dat door klager in zijn klacht bij de Ombudsman is gevoegd en voor advies aan de Commissie is toegezonden.

[5] Richtlijn 79/923/EEG van de Raad van 30 oktober 1979 betreffende de vereiste kwaliteit van schelpdierwater (PB L 281, blz. 47).

[6] In het origineel Portugees: "[n]o ano de 1995 [de bevoegde autoriteit] concedeu autorização para utilização do domínio hídrico, por um período de 10 anos, à instalação de aquicultura existente no Porto de Nazaré (todavia convém esclarecer que as águas da Nazaré não se podem considerar conquícolas, dado nelas não se desenvolver a cultura de bivalves." (onderstreping toegevoegd).

[7] In het origineel Portugees: "(...) não tendo igualmente sido autorizada a produção de bivalves nas [águas da localidade de Nazaré]"(onderstreping toegevoegd).

[8] Richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB 1976, L 31, blz. 1).

[9] Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 2006 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (PB 1976, L 262, blz. 201).

[10] Richtlijn 1999/51/EG van de Commissie van 26 mei 1999 houdende vijfde aanpassing aan de technische vooruitgang van bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG (tin, PCP en cadmium), PB L 142, blz. 22-25.

[11] PB L 183, blz. 58-59.

[12] In de laatste alinea van de ondertekende kopie van de brief van de Commissie van 14 mei 2007, die klager bij zijn klacht heeft gevoegd en aan de Commissie voor advies is toegezonden, is de volgende tekst (in het oorspronkelijke Portugees) opgenomen:

"(...) se porventura as supra referidas análises vierem a assinalar a presença de compostos de TBT - que (...) não foi confirmado pelas autoridades portuguesas - deverá então apresentar a situação, para eventual complemento de averiguação, à Direcção-Geral Empresas (...)."

[13] Het niet-ondertekende afschrift van de brief van de Commissie van 14 mei 2007, waarnaar in voetnoot 13 wordt verwezen, dat door de Commissie bij haar advies is gevoegd en aan klager voor zijn opmerkingen is toegezonden, bevat in de laatste alinea de volgende tekst (in het oorspronkelijke Portugees):

"... tendo em vista o aprofundamento da análise da situação do ponto de vista da eventual utilização de compostos de TBT nos estaleiros navais do porto da Nazaré - o que ... não foi confirmado pelas autoridades portuguesas - decidi transferir a sua carta de 17 de Maio pp. à Direcção-Geral Empresas ..."

[14] Verordening (EG) nr. 782/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 14 april 2003 houdende een verbod op organische tinverbindingen op schepen (PB L 115, blz. 1).

[15] Overeenkomstig artikel 1, lid 3, van het Statuut van de Ombudsman: "[d]e Ombudsman mag niet interveniëren in zaken voor rechtbanken ..." Overeenkomstig artikel 10, lid 3, van de uitvoeringsbepalingen van de Ombudsman: "[i]ndien een gerechtelijke procedure wordt ingeleid met betrekking tot zaken die door de Ombudsman worden onderzocht, sluit hij de zaak af. De uitkomst van alle onderzoeken die hij tot dan toe heeft uitgevoerd, wordt zonder verdere actie ingediend.

[16] COM(2002) 141 definitief. De mededeling voorziet overeenkomstig punt 6 van de preambule in een reeks administratieve maatregelen waaraan de Commissie zich heeft verbonden bij de behandeling en beoordeling van klachten over inbreuken op het Gemeenschapsrecht.

[17] Zie zaak C-10/00, Commissie/Italië, Jurispr. 2002, blz. I-2357, punt 88.

[18] De notulen van de vergadering van 3 juli 2007, die bij het advies van de Commissie zijn gevoegd en voor opmerkingen aan klager zijn toegezonden, bevatten het volgende:

"COM deelde de vergadering mee dat een onderneming bij COM een klacht had ingediend omdat zij problemen had met de installatie van een schelpdierkwekerij in de buurt van een haven in PT vanwege de hoge niveaus van TBT, die negatieve gevolgen hadden voor de schelpdierbroederij. Zij was van mening dat de hoge niveaus te wijten waren aan het illegale gebruik van TBT in de haven voor aangroeiwerende doeleinden op schepen. Bij verificaties door de Portugese autoriteiten zijn echter geen gevallen van niet-naleving van de bestaande regels vastgesteld.

COM verzocht alle lidstaten om informatie over de resultaten van de handhaving van de beperkingen met betrekking tot TBT in aangroeiwerende verf. FR gaf aan dat een aantal lidstaten controles had verricht in het kader van het CLEEN-netwerk. Er bleken zeer weinig gevallen van niet-conforme producten te zijn aangetroffen. UK bevestigde dat de aanwezigheid van TBT in sedimenten langdurig is en dat de historische belasting in het Portugese geval een potentiële bron kan zijn". (nadruk toegevoegd)

[19] De oorspronkelijke Portugese versie van de brief luidt als volgt: " ... as águas da Nazaré não se podem considerar conquícolas, dado nelas não se desenvolver a cultura de bivalves".

[20] In het origineel Portugees: "...não tendo igualmente sido autorizada a produção de bivalves nas mesmas."

[21] Overeenkomstig het bij de klacht gevoegde afschrift van het Portugese Publicatieblad Diário da República, dat voor advies aan de Commissie is toegezonden. In het origineel Portugees: "... autoriza-se [de klager] a instalar um estabelecimento de culturas marinhas ... numa parcela de terreno do domínio público marítimo localizada junto ao porto da Nazaré, concelho da Nazaré, jurisdição marítima da Capitania do Porto da Nazaré. ...Para tanto, pelo presente despacho conjunto é autorizada ... a utilizar a identificada parcela, no regime de licença, pelo prazo de cinco anos, renovável nos termos da legislação em vigor. ...O estabelecimento vai funcionar no sistema de monocultura, em regime intensivo, para reprodução de bivalves e crustáceos cirrípedes..... 17 juli 1997. - Pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas. ...- O Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território....."