Achtergrond

1. Nationale en regionale ombudsmannen in het Europees netwerk van ombudsmannen kunnen de Europese Ombudsman verzoeken om schriftelijke antwoorden op vragen over het EU-recht en de interpretatie ervan, met inbegrip van vragen die rijzen bij de behandeling van specifieke zaken.

2. Op 2 december 2025 heeft de ombudsvrouw van de Republiek Kroatië een dergelijk verzoek ingediend bij de Europese Ombudsman. De vraag betreft de ziektekostenverzekering voor Kroatische studenten die in andere EU-landen studeren.

3. De afgelopen jaren had de Kroatische ombudsvrouw klachten ontvangen van studenten en gezinnen van studenten die hun studie in een ander EU-land voortzetten. Deze klachten hadden betrekking op het verlies van de ziektekostenverzekering voor deze studenten. Terwijl studenten die in een ander EU-land studeren normaal gesproken recht hadden op een ziektekostenverzekering die door de Kroatische staatsbegroting werd gedekt, hebben wijzigingen van de in 2023 ingevoerde nationale wetgeving ertoe geleid dat alle personen die “tijdelijk verlof uit Kroatië” inschrijven, van een dergelijke verzekering zijn uitgesloten. Aangezien de registratie van tijdelijk verlof verplicht was bij het verlaten van het land voor meer dan een jaar en met een jaarlijkse aanwezigheid van minder dan drie maanden, registreerden veel studenten dergelijk tijdelijk verlof en verloren zij als gevolg daarvan hun Kroatische ziektekostenverzekering.

4. De Kroatische ombudsvrouw legde uit dat deze situatie aanzienlijke administratieve en financiële lasten met zich meebrengt voor de betrokken studenten, die hun eigen ziektekostenverzekering moeten dekken, terwijl studenten die in Kroatië blijven, hun ziektekostenverzekering door de staatsbegroting laten dekken. Volgens de Kroatische ombudsvrouw, die deskundigen ter zake had geraadpleegd [1], zou de situatie een inbreuk kunnen vormen op het recht op vrij verkeer van deze studenten [2] en een inbreuk kunnen vormen op de EU-wetgeving inzake de coördinatie van de sociale zekerheid.[3] De ombudsvrouw van de Kroatie schatte dat het probleem betrekking zou hebben op ongeveer 11 000 Kroatische burgers die tijdelijk verlof naar een ander EU-land hadden geregistreerd voor studiedoeleinden, en meer in het algemeen op al degenen die om verschillende redenen (medisch, familie, enz.) dergelijk tijdelijk verlof hadden geregistreerd, maar die nog steeds in Kroatië wonen.

5. De Kroatische ombudsvrouw heeft haar bezorgdheid bij verschillende gelegenheden bij de nationale autoriteiten geuit, maar tevergeefs. In het licht van het bovenstaande vroeg zij de Europese Commissie om advies over de bovengenoemde kwestie, en of de praktijk om in het algemeen geen ziektekostenverzekering te verstrekken aan alle burgers die Kroatië tijdelijk verlaten om in een ander EU-land te studeren, zonder het centrum van belang in elk individueel geval te bepalen, een schending van het EU-recht vormt.

De aan de Commissie gestelde vragen

6. Op basis van de vraag stelde de Europese Ombudsman de Commissie de volgende vragen:

i. Kan de Commissie ingaan op de punten van zorg en de juridische overwegingen die aan de orde zijn gesteld in de vraag (en het juridisch advies) van de Kroatische ombudsman?

ii. In welke omstandigheden en onder welke voorwaarden kan een lidstaat zijn regels inzake verblijf, met inbegrip van tijdelijk verlof, wijzigen voor de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG en de Verordeningen 883/2004 en 987/2009?

iii. Moeten de lidstaten ervoor zorgen dat een of meer van de in artikel 11 van verordening nr. 987/2009 genoemde indicatieve factoren in aanmerking worden genomen alvorens het verblijf van een van hun onderdanen of van personen met een duurzaam verblijfsrecht op hun grondgebied te bepalen?

iv. Kan de in 2023 ingevoerde wijziging van de Kroatische wet inzake verplichte ziektekostenverzekering leiden tot een beperking van het recht op vrij verkeer door bepaalde studenten te benadelen louter omdat zij hun recht op vrij verkeer hebben uitgeoefend, in overeenstemming met de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de EU?

Antwoord van de Commissie

7. Op 10 februari 2026 heeft de Commissie de vraag beantwoord.

8. In haar antwoord legde de Commissie uit dat EU-wetgeving inzake de coördinatie van de sociale zekerheid is vastgesteld om het recht van vrij verkeer van EU-burgers te ondersteunen. De regels zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat personen niet zonder dekking (met inbegrip van ziektekostenverzekering) blijven wanneer zij zich in de EU verplaatsen, maar ook om te garanderen dat zij onderworpen zijn aan het socialezekerheidsstelsel van slechts één land. Het begrip „woonplaats”, gedefinieerd als de plaats waar een persoon zijn gewone verblijfplaats [4] heeft – en waar het gewone centrum van zijn belangen te vinden is [5] – speelt een belangrijke rol bij het bepalen welke nationale wetgeving van toepassing is. De Commissie benadrukte dat het begrip “woonplaats” een autonoom begrip van het EU-recht is en dat het de lidstaten weliswaar vrij staat om hun socialezekerheidsstelsels en regels inzake nationale registratie te wijzigen (binnen de in de rechtspraak vastgestelde grenzen), maar dat zij daarmee de betekenis van “gewone verblijfplaats” niet kunnen wijzigen en deze niet kunnen verwarren met andere soorten verblijfplaatsen, zoals bepaald in het nationale recht.

9. Een cruciaal aspect van het begrip „woonplaats”, zoals gedefinieerd in de Uniewetgeving inzake de coördinatie van de sociale zekerheid, is dat het enkele feit dat een persoon lange tijd in een lidstaat heeft verbleven, niet betekent dat hij zijn gewone verblijfplaats in die lidstaat heeft.

10. Om de woonplaats van een persoon te bepalen, moeten besluitvormers veeleer rekening houden met verschillende factoren, waaronder de gezinssituatie en -banden van de persoon, werk en andere activiteiten, huisvestingssituatie, fiscale woonplaats en hun algemene bedoelingen met betrekking tot de verhuizing. In het geval van studenten moet ook rekening worden gehouden met de bron van hun inkomen.[6] De Commissie benadrukte dat in haar richtsnoeren over het recht op vrij verkeer van EU-burgers en hun gezinnen specifiek melding wordt gemaakt van de situatie van studenten, en stelt dat “…personen die slechts tijdelijk naar een andere lidstaat verhuizen, hun gewone verblijfplaats in hun lidstaat van herkomst behouden en dus onder het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van herkomst vallen (bijvoorbeeld een student die tijdelijk uit zijn lidstaat van herkomst is verhuisd om in een andere lidstaat te studeren, valt onder de lidstaat van herkomst , niet onder de lidstaat waar hij studeert)” (cursivering van mij).[7]

11. De Commissie heeft derhalve geconcludeerd dat het feit dat studenten hun tijdelijk verlof uit Kroatië registreren, op zich geen aanwijzing is dat zij hun gewone verblijfplaats in de zin van het Unierecht hebben gewijzigd. Een automatisch besluit om hun recht op dekking door de Kroatische ziektekostenverzekering op te heffen, waarbij geen rekening wordt gehouden met de in Verordening (EG) nr. 987/2009 genoemde factoren, is niet in overeenstemming met de EU-regels voor de coördinatie van de sociale zekerheid.

12. De Commissie benadrukte niettemin dat de uitoefening van het vrije verkeer geen garantie biedt dat een mobiele burger alle voordelen behoudt die hij voorheen in de lidstaat van herkomst genoot. Het verlies van toegang tot de nationale ziektekostenverzekering, indien dit voortvloeit uit de toepassing van algemene en nationaliteitsneutrale regels, vormt dus niet noodzakelijkerwijs een beperking van het recht op vrij verkeer. De situatie is anders als deze maatregel EU-burgers benadeelt, met name omdat zij dat recht op vrij verkeer hebben uitgeoefend. Hoe dan ook blijven de betrokken socialezekerheidsorganen in het concrete geval verplicht om bij de beoordeling van de „gewone verblijfplaats” van de betrokken studenten rekening te houden met alle relevante criteria van verordening nr. 987/2009 alvorens te besluiten hen uit te sluiten van het nationale stelsel van ziektekostenverzekering.

13. De Commissie dankte de Kroatische ombudsman voor zijn verzoek om advies over de toepassing van het EU-recht in de kwestie in kwestie, en benadrukte dat zij de mogelijkheid om op deze manier bij te dragen aan de nationale handhaving van de EU-regels waardeert.

Conclusie van de Europese Ombudsman

14. Op 19 juni 2026 bevestigde de Kroatische Ombudsman dat het antwoord van de Commissie haar vragen beantwoordde en bedankte hij de Europese Ombudsman voor haar hulp.

15. De Ombudsman is van mening dat de in het verzoek aan de orde gestelde kwesties voldoende zijn opgehelderd. De Ombudsman sluit het verzoek derhalve af.

De Kroatische ombudsman en de Commissie zullen van dit verslag in kennis worden gesteld.

Teresa Anjinho
Europese Ombudsman

Straatsburg, 24/06/2026

[1] Zie het door de Kroatische ombudsman gevraagde en overgedragen deskundigenadvies van de vakgroep Europees publiekrecht van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van Zagreb, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/228169

[2] Zoals gewaarborgd door artikel 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2008/art_21/oj/eng), artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de EU (beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012P/TXT), alsook Richtlijn 2004/38/EG (beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2004/38/oj/eng) 

[3] Verordening 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32004R0883 ; en Verordening (EG) nr. 987/2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32009R0987)

[4] Artikel 1, onder j), van Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32004R0883 

[5] Arrest van het Hof van 5 juni 2014, zaak C-255/13, I tegen Health Service Executive, punten 43-44, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62013CJ0255

[6] Artikel 11 van Verordening 987/2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32009R0987

[7] "Richtsnoeren inzake het recht van vrij verkeer van EU-burgers en hun familieleden". Zie de punten 5.2.2, 11.3 en 11.4., beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202301392.