Achtergrond van de klacht

1. Op 29 september 2016 heeft de Europese Commissie een formele inbreukprocedure tegen Spanje ingeleid door een aanmaningsbrief [1] te sturen wegens niet-naleving van de bepalingen van Richtlijn 2002/49/EG (de “lawaairichtlijn”) [2], met name met betrekking tot het ontbreken van strategische geluidsbelastingkaarten en geluidsacties door Spanje (INFR(2016)2118).

2. Op 19 juli 2018 heeft de Commissie Spanje een met redenen omkleed advies [3] gestuurd [4].

3. Op 24 april 2024 hebben drie Spaanse leden van het Europees Parlement een parlementaire vraag [5] aan de Commissie voorgelegd over de geplande uitbreidingen van de luchthavens Alicante-Elche en Valencia-Manises in Spanje. Zij uitten hun bezorgdheid over het feit dat de verlengingen gevolgen zouden hebben voor de geluidsoverlast en de milieuverontreiniging in de betrokken gebieden, en wilden weten hoe de Commissie ervoor zou zorgen dat Spanje de desbetreffende bepalingen van het EU-recht in dit verband naleeft.

4. Op 3 juli 2024 heeft de Commissie de parlementaire vraag beantwoord.[6] In haar antwoord vermeldde de Commissie dat Spanje, hoewel het aan de kwestie had herinnerd, had verzuimd de meest recente strategische geluidsbelastingkaarten in te dienen, die uiterlijk op 30 juni 2022 moesten zijn ingediend. De Commissie zei ook dat de kwestie van de twee luchthavens wordt behandeld in de lopende inbreukprocedure INFR(2016)2118 tegen Spanje.

5. Op 17 februari 2025 wendde de klager, een groep inwoners van Valenciaanse gemeenten in Spanje die zich verzet tegen de uitbreiding van de twee luchthavens in de regio en pleit voor hun verhuizing, zich tot de Europese Ombudsman.

Het onderzoek

6. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de tijd die de Commissie nodig had om de inbreukprocedure in kwestie af te ronden.

7. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het antwoord van de Commissie op de klacht en vervolgens de opmerkingen van klager in antwoord op het antwoord van de Commissie. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft ook het dossier van de Commissie over deze zaak geïnspecteerd.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Van de Commissie

8. In haar antwoord heeft de Commissie uitgelegd dat de formele inbreukprocedure op eigen initiatief is ingeleid na een EU Pilot-onderzoek [7] (7743/15/ENVI). Volgens de Commissie waren er twee belangrijke redenen voor de tijd die tot nu toe is besteed: de specifieke kenmerken van de onderzoeksprocedure, met name de voortdurende uitwisselingen met Spanje om vrijwillige naleving te waarborgen, alsook de technische complexiteit van de zaak. De zaak heeft betrekking op de strategische geluidsbelastingkaarten en geluidsactieplannen die nodig zijn voor een groot aantal verschillende entiteiten (luchthavens, agglomeraties, belangrijke wegen en belangrijke spoorwegen), waardoor het volume van het materiaal, de tijd die nodig is en de technische complexiteit van de kwesties in kwestie verder toenemen. Bovendien hebben de Spaanse autoriteiten tijdens de procedure de desbetreffende lijst van entiteiten meermaals gewijzigd.

9. De Commissie heeft verklaard dat zij gedurende de gehele procedure een voortdurende dialoog met de Spaanse autoriteiten heeft gevoerd om een oplossing voor de vermeende inbreuk te vinden. In dit verband heeft zij ook rekening gehouden met de feitelijke ontwikkelingen in de zaak, met name wat betreft de lijst van entiteiten waarop de procedure betrekking heeft en de vooruitgang die Spanje in die periode heeft geboekt.

10. Wat de tijdigheid betreft, heeft de Commissie erop gewezen dat artikel 258 VWEU niet voorziet in een vaste termijn voor de duur van inbreukprocedures en heeft zij verwezen naar de toepasselijke rechtspraak van de Unie waarin is vastgesteld dat de Commissie in dergelijke gevallen over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt.[8] Bovendien heeft de precontentieuze procedure tot doel de lidstaat in staat te stellen een einde te maken aan elke vermeende inbreuk, zijn rechten van verdediging uit te oefenen en het voorwerp van het geschil te bepalen.[9] Het doel van de inbreukprocedure is dus naleving te bereiken door middel van samenwerking, dialoog en technische bijstand, zonder noodzakelijkerwijs een beroep te doen op gerechtelijke procedures, tenzij dit strikt noodzakelijk is.

11. Ten slotte heeft de Commissie verklaard dat zij ernaar zal streven zo spoedig mogelijk een besluit te nemen over de volgende stap van de procedure.

Van de klager

12. In zijn opmerkingen bleef de klager bij zijn standpunt dat de procedure onredelijk lang duurt. De klager uitte voorts zijn bezorgdheid over het feit dat Spanje de door de Commissie gevraagde strategische geluidsbelastingkaarten nog steeds niet verstrekt en dat de burgers die door de kwestie worden getroffen, nog steeds te lijden hebben onder de ernstige problemen van geluidsoverlast en luchtverontreiniging als gevolg van de vliegtuigen die boven hun huizen vliegen.

Beoordeling door de Ombudsman

13. De rol van de Ombudsman op het gebied van inbreukprocedures heeft met name betrekking op de administratieve en procedurele behandeling van inbreukprocedures door de Commissie, zoals de tijd die nodig is en de redenen voor eventuele vertragingen. De Ombudsman heeft consequent erkend dat de Commissie discretionaire bevoegdheid heeft bij de behandeling van inbreukprocedures.[10] Indien de tijd die de Commissie heeft genomen om een zaak te behandelen echter onnodig werd verlengd als gevolg van nalatigheid of ongerechtvaardigd uitstel door de Commissie, kan dit neerkomen op wanbeheer.[11] Hetzelfde geldt voor het uitblijven van maatregelen zonder geldige rechtvaardiging.

14. De Ombudsman erkent dat inbreukprocedures in verband met milieukwesties vaak veel tijd in beslag nemen vanwege hun complexe en evoluerende aard. De bestrijding van omgevingslawaai houdt rechtstreeks verband met het bestaan van strategische geluidsbelastingkaarten en actieplannen inzake omgevingslawaai, aangezien het gaat om het meten van de wereldwijde blootstelling aan lawaai in een bepaald gebied op basis van verschillende geluidsbronnen, waaronder vliegtuiglawaai. De Ombudsman heeft aanvaard dat, indien de duur van de procedure te wijten is aan de grondigheid van de beoordeling, extra tijd in het algemeen belang kan zijn [12].

15. In dit geval loopt de inbreukprocedure al meer dan negen jaar. Een dergelijke lange termijn voor de behandeling van een inbreukprocedure lijkt objectief gezien lang. Dit geldt des te meer omdat de kwestie van omgevingslawaai ernstige negatieve gevolgen kan hebben voor het milieu en de volksgezondheid. De Ombudsman herinnert eraan dat het Handvest van de grondrechten van de EU voorziet in een hoog niveau van milieubescherming [13], terwijl het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de ernst van omgevingslawaai heeft erkend door te concluderen dat dit zelfs van invloed kan zijn op het recht van een persoon op eerbiediging van zijn privéleven [14].

16. In repliek heeft de Commissie samengevat uiteengezet dat de duur van de procedure voornamelijk te wijten is aan de complexiteit van de zaak en de noodzaak om de uitwisselingen met Spanje over deze kwestie voort te zetten. De Ombudsman heeft geen reden om aan deze verklaringen als zodanig te twijfelen. Hoewel niets erop wijst dat de Commissie gedurende de gehele periode vanaf de inleiding van de inbreukprocedure inactief zou zijn geweest in het dossier, blijkt uit de onderzochte documenten geen analyse of inhoudelijke actie van de Commissie van juni 2021 tot juni 2024. Het uitblijven van maatregelen tijdens deze periode van drie jaar is met name zorgwekkend, aangezien de Commissie in haar antwoord van 3 juli 2024 op de parlementaire vraag heeft verklaard dat Spanje had nagelaten om het land om de vijf jaar de meest recente strategische geluidsbelastingkaarten en actieplannen mee te delen die op grond van de geluidsrichtlijn vereist waren.[15] Deze moesten uiterlijk op 30 juni 2022 zijn ingediend en de Commissie heeft Spanje daaraan herinnerd.[16] Het dossier van de Commissie bevat echter geen spoor van dergelijke herinneringen die worden verzonden.

17. Met het oog op goed bestuur moeten de EU-instellingen een adequaat register van administratieve procedures bijhouden. In dit geval bleek uit de gecontroleerde documenten echter niet dat de Commissie de zaak van juni 2021 tot juni 2024 nauwlettend en zorgvuldig heeft gevolgd. Bij gebrek aan dergelijk bewijsmateriaal kan de Ombudsman niet bevestigen of de Commissie actie heeft ondernomen en of zij de inbreukprocedure gedurende deze periode van drie jaar actief en zonder onnodige vertraging heeft behandeld [17].

18. De Ombudsman kan dus slechts concluderen dat de Commissie gedurende drie jaar geen actie heeft ondernomen in de zaak, wat een aanzienlijke periode is. Dit is betreurenswaardig.

19. Desondanks veranderde de situatie in juni 2024, toen de Commissie een bijeenkomst met de Spaanse autoriteiten hield, gevolgd door updates over de voortgang van de zaak door Spanje. Uit het onderzoek van de Ombudsman blijkt dat de Commissie vanaf juni 2024 regelmatig updates van Spanje heeft ontvangen en verdere vergaderingen met de Spaanse autoriteiten heeft gehouden. In deze omstandigheden stelt de Ombudsman vast dat de Commissie het onderzoek nu actief voortzet. Dientengevolge concludeert zij dat het in dit geval geen nuttig doel zou dienen om een aanbeveling te doen.

20. Gezien het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat het verzuim van de Commissie om gedurende drie jaar actie te ondernemen in de zaak en om bewijsmateriaal te verstrekken ter rechtvaardiging van haar inactiviteit gedurende deze periode, wanbeheer vormt. Gezien de grote publieke gevolgen van de niet-naleving van de geluidsrichtlijn door een lidstaat, verwacht de Ombudsman dat de Commissie de inbreukprocedure prioritair behandelt.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Het feit dat de Europese Commissie gedurende een periode van drie jaar geen maatregelen heeft genomen en geen bewijsmateriaal heeft verstrekt om haar inactiviteit in de zaak te rechtvaardigen, vormt wanbeheer. Gezien de grote publieke gevolgen van de niet-naleving van de geluidsrichtlijn door een lidstaat, verwacht de Ombudsman dat de Commissie de inbreukprocedure prioritair behandelt.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Teresa Anjinho
Europese Ombudsman

Straatsburg, 12/12/2025

[1] De aanmaningsbrief is de eerste formele stap in een inbreukprocedure, waarop de betrokken lidstaat een gedetailleerd antwoord moet sturen, gewoonlijk binnen twee maanden. Meer informatie over EU-inbreukprocedures is te vinden op de website van de Commissie: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Richtlijn 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Indien de Commissie concludeert dat het land zijn verplichtingen uit hoofde van het EU-recht niet nakomt, kan zij een met redenen omkleed advies sturen: een formeel verzoek om te voldoen aan het EU-recht.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] "EU Pilot" is een eerste informele dialoog tussen de Commissie en de lidstaat waarop een inbreukklacht betrekking heeft.

[8] Arrest van het Hof van Justitie in zaak C-226/01, Commissie/Denemarken: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Arrest van het Hof van Justitie in zaak C-33/04, Commissie/Ierland, punt 18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Zie het besluit van de Ombudsman in zaak 4/2024/JN, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[11] Zie de besluiten van de Ombudsman in zaken 369/2018/JAP, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 en 2029/2022/EIS, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452.

[12] Zie punt 22 van het besluit van de Ombudsman in zaak 950/2023/EIS, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/197517.

[13] Zie artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de EU.

[14] Zie onder meer arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in zaak 16798/90, López Ostra/Spanje, beschikbaar op: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} en in zaak 2345/06, Deés/Hongarije, beschikbaar op: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Deze eis is opgenomen in artikel 7 van de geluidsrichtlijn.

[16] Zie voetnoot 6 hierboven.

[17] Zie ook de punten 18 en 19 van het besluit van de Ombudsman in zaak 1171/2023/JN, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.