Straatsburg, 14 oktober 2004

Geachte mevrouw H.,

Op 26 juni 2003 heeft u bij de Europese Ombudsman een klacht tegen de Europese Commissie ingediend over het besluit van de Commissie om bepaalde uitgaven van communautaire financiering uit te sluiten. Deze klacht is geregistreerd onder nummer 1219/2003/GG. Op 23 juli 2003 heeft u mij op mijn verzoek een aantal bewijsstukken toegezonden.

Op 25 juli 2003 heb ik de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Europese Commissie. De Commissie heeft op 17 november 2003 advies uitgebracht. Ik heb het op 26 november 2003 aan u toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken.

Bij brief van 28 november 2003 deelde u mij mee dat de zaak als afgehandeld moest worden beschouwd. In mijn antwoord van 12 december 2003 heb ik mijn verzoek om opmerkingen over het advies van de Commissie herhaald en u een verlenging van de termijn daarvoor aangeboden. Ik heb u verzocht tot 31 december 2003 contact op te nemen met mijn kantoor voor het geval u van dit aanbod gebruik wenst te maken. Een dergelijk contact is echter niet tot stand gekomen.

Op 2 februari 2004 sloot ik mijn onderzoek naar klacht 1219/2003/GG af met een besluit waarin ik opmerkte dat de zaak door u was geseponeerd.

Op 11 maart 2004 kwam uw persvoorlichter naar Straatsburg om de zaak met mijn diensten te bespreken. Hij deelde mijn diensten mee dat u wenste dat ik mijn onderzoek naar uw klacht zou hervatten.

Ik heb daarom besloten de klacht opnieuw onder bovengenoemde referentie te registreren en mijn onderzoek voort te zetten. Om redenen van proceseconomie meende ik dat het onderzoek moest worden hervat op het punt waar het vorige was stopgezet, dat wil zeggen na het advies van de Commissie te hebben ingewonnen en na u in de gelegenheid te hebben gesteld opmerkingen te maken.

Om met volledige kennis van zaken over de klacht te kunnen beslissen, was ik van mening dat ik nadere informatie moest verkrijgen over het verzoek dat aanleiding had gegeven tot het geschil en over de besprekingen over dit geschil tussen de Commissie en de Duitse autoriteiten. Aangezien uw persvoorlichter mij had meegedeeld dat het bevoegde ministerie in Stuttgart bereid was deze documenten op verzoek door te sturen, heb ik het ministerie op 7 april 2004 schriftelijk om een kopie van deze documenten verzocht. Dienovereenkomstig werd u dezelfde dag op de hoogte gebracht.

Op 25 mei 2004 heeft het ministerie mij een kopie van de relevante documenten toegezonden.

Ik schrijf u nu om u de resultaten te laten weten van de onderzoeken die zijn gedaan.

Het KLACHT

Inleidende opmerkingen

Klager diende in juni 2003 voor het eerst een klacht in bij de Ombudsman (klacht 1219/2003/GG). Deze klacht werd voor advies naar de Commissie gestuurd en het advies van de Commissie werd vervolgens doorgestuurd naar klager om haar de mogelijkheid te geven opmerkingen te maken. Het antwoord van klager deed de Ombudsman geloven dat klager haar klacht wilde laten vallen. Om misverstanden te voorkomen, schreef de Ombudsman klager echter opnieuw een brief en herhaalde hij zijn uitnodiging om opmerkingen te maken. Bij gebreke van een antwoord op deze brief heeft de Ombudsman zijn onderzoek bij besluit van 2 februari 2004 afgesloten (1).

Op 11 maart 2004 werd de Ombudsman ervan in kennis gesteld dat klager wenste dat hij zijn onderzoek naar haar klacht zou hervatten.

De Ombudsman besloot derhalve de klacht opnieuw te registreren onder een aparte referentie (760/204/GG) en zijn onderzoek voort te zetten. Om redenen van proceseconomie was de Ombudsman van mening dat het onderzoek moest worden hervat op het punt waar het vorige onderzoek was stopgezet, dat wil zeggen na het advies van de Commissie te hebben ingewonnen en na klager in de gelegenheid te hebben gesteld opmerkingen te maken.

De klacht

Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming en natuurbeheer (PB L 215, blz. 85) voorzag in een steunregeling ter bevordering van onder meer de extensivering van de landbouw. Landbouwers zouden bijvoorbeeld een subsidie kunnen krijgen als de “vee-eenheden” (LSU’s) per hectare een bepaald cijfer niet overschrijden (1.4). Voor de berekening van het desbetreffende cijfer is in de verordening bepaald dat “paardachtigen ouder dan zes maanden” als 1,0 GVE in aanmerking moeten worden genomen. Schapen en geiten werden geteld als 0,15 GVE.

Een landbouwer in het Karlsruhe-gebied heeft een subsidie op grond van de verordening aangevraagd. Zijn land besloeg 3 hectare, en hij bezat 4 paarden en een dwerg ezel. De boer was van mening dat de ezel ongeveer de grootte van een ooi had. Hij berekende daarom een totaal van 4,15 GVE en dus een gemiddelde GVE per hectare iets onder de relevante drempel van 1,4 GVE/hectare. De bevoegde autoriteit in het gebied (het Landwirtschaftsamt Wildberg) onderzocht de zaak en kwam tot de conclusie dat een GVE van 0,16 geschikt was voor de dwergezel. Dit betekende dat de relevante drempel nog steeds in acht werd genomen.

Een latere controle door de Europese Commissie leidde tot de conclusie dat deze aanpak onjuist was, aangezien de ezel behoorde tot de “paardachtigen” waarvoor een GVE van 1,0 moest worden berekend. Bijgevolg werd de aan de betrokken landbouwer betaalde subsidie teruggevorderd. Volgens klager bedroeg het desbetreffende bedrag 240 DM.

Volgens klager, de voorzitter van het Regierungspräsidium Karlsruhe, voert de Commissie steekproeven uit met betrekking tot door de lidstaten toegekende landbouwsubsidies. Zo worden ongeveer 400 van de 100 000 aanvragen gecontroleerd. Indien blijkt dat 40 van de 400 gecontroleerde aanvragen onjuist zijn toegekend, is de Commissie van mening dat 10 % (40/400) van de totale subsidie onjuist is betaald.

Volgens klager heeft de Commissie in deze context slechts één controle uitgevoerd, namelijk die bij de bovengenoemde landbouwer. Van alle gecontroleerde aanvragen (d.w.z. één) bleek dus 100 % onjuist te zijn behandeld. De klager beweert dat de Commissie daarom tot de conclusie is gekomen dat de gehele aan de deelstaat Baden-Württemberg toegekende subsidie (927 401 EUR) met ingang van het volgende jaar moet worden ingetrokken. Volgens klager zijn verschillende beroepen niet succesvol gebleken.

In haar klacht was klager in wezen van mening dat het oneerlijk en onevenredig was om de deelstaat met bijna 1 miljoen EUR te bestraffen wegens één enkele fout met betrekking tot één enkele aanvraag.

Het onderzoek

Advies van de Commissie

In haar advies maakte de Commissie de volgende opmerkingen:

De klacht betrof de uitsluiting van uitgaven van Duitsland ten bedrage van 927 401 EUR aan communautaire financiering bij Beschikking 2003/364/EG van de Commissie van 15 mei 2003 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht (2). Het besluit om dit bedrag van communautaire financiering uit te sluiten was inmiddels definitief geworden, aangezien Duitsland, de enige partij die tegen het besluit kon opkomen, het niet nodig had geacht beroep in te stellen bij het Hof van Justitie.

Ten gronde verwees de Commissie naar het eindverslag dat op 22 oktober 2002 door het bemiddelingsorgaan was goedgekeurd en op 24 oktober 2002 aan de Duitse autoriteiten was toegezonden. Het bemiddelingsorgaan is opgericht bij Beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 tot instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (3). Haar taak bestond erin de uiteenlopende standpunten van de Commissie en de betrokken lidstaat met betrekking tot besluiten tot weigering van communautaire financiering uit het EOGFL, afdeling Garantie, met elkaar in overeenstemming te brengen.

Uit dit verslag blijkt dat de Duitse autoriteiten de in het individuele geval gemaakte fout die in de onderhavige klacht wordt genoemd, als een “systematische” fout beschouwden, terwijl de Commissie van mening was dat deze een “willekeurige” fout vormde. Bij een aselecte fout in een steekproef wordt ervan uitgegaan dat de fout zich proportioneel reproduceert in alle verrichtingen waarvan de steekproef is genomen. Integendeel, een systematische fout, waarvan de redenen kunnen worden vastgesteld, kan op zichzelf worden beoordeeld, aangezien ervan wordt uitgegaan dat zij alleen betrekking heeft op de verrichtingen waarop deze fout betrekking heeft.

In het rapport van het Bemiddelingsorgaan wordt opgemerkt dat de Duitse autoriteiten tijdens de hoorzitting hebben toegegeven dat de fout, in tegenstelling tot hun oorspronkelijke verklaringen, geen op zichzelf staande fout was geweest, maar dat enkele soortgelijke gevallen waren ontdekt. Volgens de Commissie bevestigde dit de “willekeurige” aard van de fout.

Het bemiddelingsorgaan kwam tot de conclusie dat het niet in staat was een compromis te bereiken tussen de standpunten van beide partijen.

De Commissie handhaafde haar standpunt in haar samenvattend verslag van 28 februari 2003 over de resultaten van de verrichte controles.

Volgens de Commissie was haar aanpak correct, in overeenstemming met de beginselen die aan de controle ten grondslag liggen en naar behoren gemotiveerd. Hij benadrukte dat het bemiddelingsorgaan geen onregelmatigheden met betrekking tot deze aanpak had vastgesteld.

De Commissie voegde daaraan toe dat de goedkeuring van de rekeningen noodzakelijkerwijs betrekking had op een vorig afgesloten begrotingsjaar. In casu betrof het uitgaven die in 2000 waren gedaan. De financiële correctie had dus betrekking op het verleden, ook al werd zij in een later stadium toegepast. De goedkeuring van de rekeningen had geen automatische gevolgen voor de communautaire financiering in de daaropvolgende begrotingsjaren. De uitgaven die in de daaropvolgende jaren werden gedaan, werden op hun beurt achteraf gecontroleerd.

Opmerkingen van klager

Het standpunt van de Commissie werd voor haar opmerkingen aan klager doorgezonden. In haar brief van 28 november 2003 merkte klager op dat zij niet betwistte dat de Commissie formeel correct had gehandeld, maar geen verdere opmerkingen maakte over de inhoud van het standpunt van de Commissie.

Nadere inlichtingen

Na zijn onderzoek te hebben hervat, was de Ombudsman van mening dat hij nadere informatie nodig had over het verzoekschrift dat aanleiding had gegeven tot het geschil en over de besprekingen over dit geschil tussen de Commissie en de Duitse autoriteiten. Aangezien de persvoorlichter van klager de Ombudsman ervan in kennis had gesteld dat het bevoegde Duitse ministerie, het Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum van het Land Baden-Württemberg, bereid was deze documenten op verzoek toe te zenden, heeft de Ombudsman het ministerie op 7 april 2004 schriftelijk om een kopie van deze documenten verzocht.

Op 25 mei 2004 zond het ministerie een kopie van de relevante documenten aan de Ombudsman.

De aan de Ombudsman voorgelegde documenten bevatten een kopie van een brief van 26 februari 2004 waarin het ministerie antwoordde aan een burger die zijn ontevredenheid had geuit over het besluit van de Commissie in het geval van de "dwergezel". In deze brief legde het ministerie uit dat de aftrek die rechtstreeks was veroorzaakt door de fout die was gemaakt met betrekking tot het genoemde dier 858 646 DM bedroeg. Naast andere kleine fouten (die anders niet tot een aftrek zouden hebben geleid) bedroegen de totale door de Commissie niet-toegestane uitgaven 927 401 EUR of 1 813 839 DM. Het ministerie merkte op dat de mogelijkheid om het besluit van de Commissie aan te vechten voor het Hof van Justitie was overwogen. Het wees er echter op dat de Commissie volgens vaste rechtspraak van het Hof slechts hoefde aan te tonen dat er gegronde twijfel bestond over de juistheid van de door de nationale autoriteiten verrichte controles. Van de betrokken lidstaat werd vervolgens verwacht dat hij gedetailleerd bewijsmateriaal indiende om de door de Commissie gesignaleerde tekortkomingen te weerleggen. Het ministerie wees erop dat dit in casu vrijwel onmogelijk zou zijn geweest, aangezien de autoriteiten van de deelstaat 54 000 aanvragen met betrekking tot het betrokken programma hadden moeten behandelen. Zij voegde daaraan toe, dat derhalve was besloten geen beroep tegen de beschikking van de Commissie in te stellen. Het ministerie wees er echter op dat het bij de Duitse Bundesrat een initiatief had ingediend volgens hetwelk de federale regering moest proberen de Commissie ervan te overtuigen dat de opgelegde sancties in verhouding moesten staan tot de fouten of onjuiste betalingen die waren verricht.

BESLUIT

1 Vermeend onbillijk besluit betreffende de goedkeuring van de rekeningen

1.1 Bij Beschikking 2003/364/EG van 15 mei 2003 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht (4), heeft de Europese Commissie besloten de in 2000 door Duitsland gedane uitgaven ten bedrage van 927 401 EUR aan communautaire financiering te onttrekken. In haar klacht bij de Ombudsman voerde klager, de voorzitter van het Regierungspräsidium Karlsruhe, aan dat dit besluit oneerlijk en onevenredig was, aangezien het gebaseerd was op één enkel geval waarin het betrokken bedrag 240 DM bedroeg.

1.2 In haar advies lichtte de Commissie de redenen voor haar besluit toe en was zij van mening dat haar aanpak correct was, in overeenstemming met de beginselen die aan de audit ten grondslag liggen en naar behoren met redenen was omkleed.

1.3 De Ombudsman merkt op dat de zaak die tot het besluit van de Commissie heeft geleid, betrekking had op een subsidieaanvraag op grond van verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming en natuurbeheer (PB L 215, blz. 85). Deze verordening voorzag in een steunregeling ter bevordering van onder meer de extensivering van de landbouw. Landbouwers zouden bijvoorbeeld een subsidie kunnen krijgen als de “vee-eenheden” (LSU’s) per hectare een bepaald cijfer niet overschrijden (1.4). Voor de berekening van het desbetreffende cijfer is in de verordening bepaald dat “paardachtigen ouder dan zes maanden” als 1,0 GVE in aanmerking moeten worden genomen. Het staat buiten kijf dat deze categorie ten tijde van de feiten ook betrekking had op ezels. Schapen en geiten werden geteld als 0,15 GVE. Een landbouwer in het Karlsruhe-gebied, wiens grond 3 hectare besloeg en die een subsidie in het kader van de verordening had aangevraagd, bezat 4 paarden en een dwergezel. Aangezien de ezel ongeveer de grootte van een ooi had, berekende hij in totaal 4,15 GVE en dus een gemiddelde GVE per hectare, iets onder de relevante drempel van 1,4 GVE/hectare. De bevoegde autoriteit in het gebied (het Landwirtschaftsamt Wildberg) onderzocht de zaak en kwam tot de conclusie dat een GVE van 0,16 geschikt was voor de dwergezel. Dit betekende dat de relevante drempel nog steeds in acht werd genomen. De fout werd bij een latere controle ontdekt en de landbouwer werd verzocht het onverschuldigd betaalde bedrag (240 DM) terug te betalen. De Commissie was echter van mening dat de relevante fout een aselecte fout was die in een steekproef was aangetroffen en dat ervan moest worden uitgegaan dat zij zich proportioneel had gereproduceerd in alle verrichtingen waarvan de steekproef was genomen.

1.4 De Ombudsman is van mening dat het besluit van de Commissie op het eerste gezicht inderdaad moeilijk verenigbaar lijkt te zijn met het gezond verstand. Het feit dat een vergissing met betrekking tot een betrekkelijk onbeduidend bedrag zou moeten leiden tot de afwijzing van een aanzienlijk geldbedrag (ongeacht of men zich baseert op het totale bedrag van 927 401 EUR of op het bedrag van 858 646 DM dat rechtstreeks aan die vergissing te wijten lijkt te zijn), is verrassend, temeer daar mag worden aangenomen dat de vergissing met betrekking tot de dwergezel zeer waarschijnlijk de enige in zijn soort is geweest.

1.5 De Ombudsman merkt echter op dat de Commissie heeft uitgelegd dat zij de zaak vanuit een andere invalshoek heeft bekeken. Vanuit dit perspectief bezien hadden de nationale autoriteiten een fout gemaakt. Deze fout was ontdekt bij het bekijken van een steekproef van de relevante toepassingen. De Commissie mocht er dus van uitgaan dat ook andere fouten waren gemaakt. Volgens de Commissie was het relevante feit niet dat de fout in de onderhavige zaak betrekking had op een dwergezel, maar dat er een fout was gemaakt.

1.6 De Ombudsman merkt op dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie de Commissie, om een inbreuk op de regels inzake de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten aan te tonen, niet verplicht is om uitputtend aan te tonen dat de door de nationale autoriteiten verrichte controles ontoereikend zijn of dat de door hen verstrekte gegevens onjuist zijn, maar om bewijs te leveren van ernstige en redelijke twijfel van haar kant over de controles of gegevens. De reden voor deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is dat het de lidstaat is die het best in staat is om de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen vereiste gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat het aan die lidstaat staat om het meest gedetailleerde en volledige bewijs te leveren dat zijn controles of gegevens juist zijn en, in voorkomend geval, dat de verklaringen van de Commissie onjuist zijn (zie met name arresten van 13 december 2001, Nederland/Commissie, C-278/98, Jurispr. blz. I-1501, punten 39-41, en 14 december 2003, Spanje/Commissie, C-329/00, Jurispr. blz. I-6103, punt 68).

1.7 De Ombudsman merkt op dat de Duitse autoriteiten tijdens hun besprekingen met de Commissie (tijdens de hoorzitting van het zogenaamde bemiddelingsorgaan) hebben aanvaard dat de fout, in tegenstelling tot hun oorspronkelijke verklaringen, geen op zichzelf staande fout was geweest, maar dat een aantal soortgelijke gevallen (hoewel niet met betrekking tot andere dwergezels) waren ontdekt. In haar opmerkingen over het advies erkende klager dat de Commissie formeel correct had gehandeld.

1.8 In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat de aanpak van de Commissie in deze zaak geen geval van wanbeheer vormt.

1.9 De Ombudsman acht het nuttig erop te wijzen dat het probleem dat aanleiding heeft gegeven tot deze zaak naar alle waarschijnlijkheid had kunnen worden voorkomen indien in de desbetreffende verordening rekening was gehouden met de mogelijkheid dat aanvragers van een subsidie dwergezels bezaten. Hij vertrouwt erop dat de Commissie hiermee rekening zal houden in toekomstige wetgevingsvoorstellen op dit gebied.

2 Conclusie

Op basis van het onderzoek van de Ombudsman naar deze klacht lijkt er geen sprake te zijn geweest van wanbeheer door de Europese Commissie. De Ombudsman sluit daarom de zaak.

De voorzitter van de Europese Commissie zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

Met vriendelijke groet,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Het besluit is beschikbaar op de website van de Ombudsman (http://www.ombudsman.europa.eu/).

(2) PB L 124, blz. 45.

(3) PB L 182, blz. 45.

(4) PB L 124, blz. 45.