Achtergrond van de klacht

1. Klager is een adviesbureau dat gespecialiseerd is in ontwikkelingshulpprojecten.Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) heeft een onderzoek geopend naar vermoedens van onregelmatigheden met betrekking tot door de EU gefinancierde projecten en aan klager gegunde contracten.Klager werd derhalve beschouwd als een „betrokkene” in het OLAF-onderzoek in de zin van Verordening (EU) nr. 883/2013 [2].

2. Op 31 juli 2024 heeft OLAF de klager meegedeeld dat het het onderzoek had afgesloten en dat het financiële en administratieve aanbevelingen met betrekking tot de klager had gedaan aan de betrokken directoraten-generaal van de Europese Commissie. OLAF heeft ook informatie verstrekt over de mogelijkheid voor de klager om zich tot de Toezichthouder op de procedurewaarborgen te wenden [3].

3. Op 26 augustus 2024 heeft de klager een klacht ingediend bij de verwerkingsverantwoordelijke. Zij heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van OLAF om het onderzoek af te sluiten op basis van een samenvatting van de feiten die volgens haar onduidelijke en vage verklaringen bevatte, waardoor OLAF geen geïnformeerde opmerkingen kon maken.

4. Op 9 september 2024 heeft de Toezichthouder de klacht niet-ontvankelijk verklaard. De Toezichthouder legde uit dat de klacht verjaard was omdat deze werd ingediend na de termijn van één maand na de afsluiting van het onderzoek. De Toezichthouder merkte met name op dat het onderzoek op 22 juli 2024 werd afgesloten en dat de termijn voor het indienen van een klacht daarom op 23 augustus 2024 verstreek.

5. In antwoord hierop voerde de klager aan dat de brief van OLAF waarin het in kennis werd gesteld van de afsluiting van het onderzoek, op 31 juli 2024 was verzonden en dat deze geen informatie bevatte dat het onderzoek op 22 juli 2024 was afgesloten.

6. De Toezichthouder legde uit dat in Verordening (EU) nr. 883/2013 [4] een duidelijke termijn is vastgesteld voor het indienen van een klacht bij de Toezichthouder, die ingaat op de datum van afsluiting van het onderzoek en niet op de datum waarop de betrokkene in kennis is gesteld van of kennis heeft gekregen van de sluitingsdatum van het onderzoek.

7. Klager betwistte het besluit van de Toezichthouder. Zij voerde aan dat OLAF de betrokkene binnen een week na de afsluiting van het onderzoek in kennis moest stellen en dat de termijn van één maand om een klacht in te dienen bij de Toezichthouder moest ingaan op de datum van kennisgeving. Bovendien voerde zij aan dat de termijn van één maand op zich te kort is en dat zij niet eerlijk is behandeld en evenmin voldoende gelegenheid heeft gekregen om zich te verdedigen.

8. Ontevreden over de wijze waarop de Toezichthouder en OLAF de zaak hebben behandeld, wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderzoek

9. De Ombudsman opende een onderzoek naar de wijze waarop OLAF klager informeerde over de afsluiting van het onderzoek en de mogelijkheid om zich tot de Toezichthouder te wenden.  

10. In het onderzoek werd niet ingegaan op het besluit van de Toezichthouder om de klacht van klager niet-ontvankelijk te verklaren, aangezien de Ombudsman van mening was dat dit niet kennelijk onjuist was. De Toezichthouder heeft gehandeld in overeenstemming met de formulering van Verordening (EU) nr. 883/2013. Het onderzoek naar deze klacht was dus uitsluitend gericht op het optreden van OLAF ter zake.

11. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman het dossier van de zaak geïnspecteerd. OLAF heeft hierover ook schriftelijk verduidelijkingen verstrekt. Het antwoord werd gedeeld met de klager, die opmerkingen heeft ingediend.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Door OLAF

12. OLAF voerde aan dat, aangezien de klager een “betrokkene” is bij een OLAF-onderzoek, hij de regels van Verordening (EU) nr. 883/2013 had moeten kennen, met inbegrip van de termijnen voor het indienen van een klacht bij de Toezichthouder. Klager werd ook in kennis gesteld van deze regels in het kader van een eerdere klacht bij de Toezichthouder, die ook niet-ontvankelijk was verklaard omdat deze te laat was ingediend.  

13. Bovendien heeft OLAF uitgelegd dat het de klager in zijn brief van 31 juli 2024 waarin het hem in kennis stelde van de afsluiting van het onderzoek, had geïnformeerd over de mogelijkheid om zich tot de Toezichthouder te wenden en over de relevante termijnen voor het indienen van een klacht.

14. Daarnaast merkte OLAF op dat, hoewel de brief waarin de klager in kennis werd gesteld van de afsluiting van het onderzoek op 31 juli 2024 werd verzonden, deze gedateerd was op 24 juli 2024. Daarom was OLAF van mening dat het de klager duidelijk had moeten zijn dat het onderzoek uiterlijk op 24 juli 2024 was afgerond.

15. OLAF gaf echter toe dat het in de brief waarin de klager in kennis werd gesteld van de afsluiting van het onderzoek, de sluitingsdatum van het onderzoek, namelijk 22 juli 2024, niet duidelijk had vermeld. OLAF erkende dat de klager zonder deze informatie niet had kunnen weten dat de termijn voor het indienen van een klacht liep van 22 juli 2024 tot en met 23 augustus 2024. Bovendien merkte OLAF op dat, zelfs als het onderzoek was afgesloten op 24 juli 2024, de datum van de brief aan de klager, de termijn om zich tot de Toezichthouder te wenden nog steeds 26 augustus 2024 zou zijn geweest, de datum waarop de klager zijn klacht bij de Toezichthouder heeft ingediend.

16. Niettemin merkte OLAF op dat, zelfs indien de klager zich binnen een maand na de einddatum van het onderzoek tot de Toezichthouder had gewend, sommige van de door hem aangevoerde argumenten nog steeds als niet-ontvankelijk zouden zijn beschouwd. Krachtens Verordening (EU) nr. 883/2013 moet een klager zich immers tot de Toezichthouder wenden binnen één maand nadat hij kennis heeft gekregen van de betrokken feiten, en in elk geval niet later dan één maand na de afsluiting van het onderzoek. Aangezien de klager in maart 2024 al in kennis was gesteld van bepaalde feiten, zouden alle argumenten in verband met deze feiten als te laat ingediend worden beschouwd.

17. OLAF erkende derhalve dat, omdat het de datum van afsluiting van het onderzoek niet had vermeld en gezien de letterlijke interpretatie van de regels door de Toezichthouder, de klager niet in staat was zijn klacht binnen de toepasselijke termijn bij de Toezichthouder in te dienen, maar slechts voor een deel van zijn vorderingen.

18. Hoewel OLAF benadrukte dat tijdige kennisgeving belangrijk is om ervoor te zorgen dat personen die bij een OLAF-onderzoek betrokken zijn, zich binnen de toepasselijke termijn tot de Toezichthouder kunnen wenden, merkte het op dat er overeenkomstig Verordening (EU) nr. 883/2013 geen vaste termijn is vastgesteld om een betrokken persoon in kennis te stellen van de afsluiting van een onderzoek wanneer OLAF aanbevelingen doet.[5] In dit geval heeft OLAF, wanneer het aanbevelingen heeft gedaan, de klager nog steeds binnen zes werkdagen in kennis gesteld.

19. Daarnaast merkte OLAF op dat de klager hem op 26 augustus 2024 een e-mail had gestuurd waarin de klacht aan de Toezichthouder werd weerspiegeld. OLAF heeft de klager op 19 september 2024 geantwoord. Hoewel OLAF erkende dat zijn antwoord niet kan worden beschouwd als gelijkwaardig aan een besluit van de Toezichthouder, merkte het op dat het nog steeds een gedetailleerd antwoord op de beweringen van klager had verstrekt.

Door de klager

20. De klager merkte op dat de datum van de brief, 24 juli 2024, niet de datum is waarop het onderzoek werd afgesloten. Zij voerde aan dat OLAF, door haar niet in kennis te stellen van de einddatum van het onderzoek, niet in overeenstemming met de beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld. Dit ontnam haar de mogelijkheid om zich tot de verwerkingsverantwoordelijke te wenden.

21. Bovendien voerde de klager aan dat het antwoord van OLAF aan de klager van 19 september 2024 niet kan worden beschouwd als gelijkwaardig aan een besluit van een onafhankelijke autoriteit zoals de Toezichthouder. OLAF kan niet zelf nagaan of het de procedurele waarborgen van bij een onderzoek betrokken personen in acht neemt.

Beoordeling door de Ombudsman

22. Dit onderzoek heeft uitsluitend betrekking op het optreden van OLAF. Aangezien deze acties echter verband houden met de mogelijkheid om zich tot de Toezichthouder op de procedurewaarborgen te wenden, moet eerst de rol van de Toezichthouder worden vastgesteld. De Toezichthouder is opgericht om degenen die betrokken zijn bij OLAF-onderzoeken te voorzien van een specifiek en onafhankelijk mechanisme om vermeende schendingen van hun procedurele waarborgen aan te vechten. Volgens de toepasselijke wetgeving kunnen klachten bij de Toezichthouder alleen worden ingediend door betrokken personen en moeten zij worden ingediend binnen een maand nadat zij kennis hebben gekregen van de relevante feiten, en in elk geval niet later dan een maand na de afsluiting van het onderzoek [6].

23. Om ervoor te zorgen dat dit belangrijke onafhankelijke verhaalmechanisme relevant is voor degenen die bij OLAF-onderzoeken betrokken zijn, moet OLAF hen tijdig informeren over het bestaan van de Toezichthouder en over alle relevante informatie beschikken die nodig is om een klacht in te dienen.

24. Zoals OLAF heeft uitgelegd, is er, wanneer het een aanbeveling doet in een onderzoek, binnen het toepasselijke rechtskader geen vastgestelde termijn om de betrokken persoon in kennis te stellen van de afsluiting van het onderzoek. Er is alleen een specifieke termijn in gevallen waarin geen aanbevelingen worden gedaan.[7]

25. Dit betekent in de praktijk dat een bij een OLAF-onderzoek betrokken persoon pas na het verstrijken van de termijn om zich tot de Toezichthouder te wenden, kennis kan nemen van de afsluiting van het OLAF-onderzoek, waardoor hij zich na de afsluiting van het onderzoek helemaal niet meer tot de Toezichthouder kan wenden. Dit wijst op een bredere kwestie met betrekking tot procedurele waarborgen in OLAF-onderzoeken [8].

26. In de onderhavige zaak heeft OLAF de klager op 31 juli 2024 in kennis gesteld van de afsluiting van het onderzoek, binnen de termijn om zich tot de Toezichthouder te wenden. Zoals OLAF heeft erkend, bevatte de kennisgevingsbrief echter niet de sluitingsdatum van het onderzoek, maar alleen de datum waarop de brief werd ondertekend, namelijk 24 juli 2024. Deze datum is drie keer in de brief vermeld en heeft de klager begrijpelijkerwijs doen geloven dat dit de sluitingsdatum van het onderzoek was. Klager beschikte dus niet over alle noodzakelijke en correcte informatie om een ontvankelijke klacht bij de Toezichthouder in te dienen, dat wil zeggen binnen de termijn.

27. Het was voor de klager van essentieel belang de werkelijke datum van afsluiting van het onderzoek te kennen om zich binnen de termijn tot de Toezichthouder te kunnen wenden. Klager wendde zich uiteindelijk drie dagen na het verstrijken van de termijn tot de Toezichthouder. Het valt dan ook niet te ontkennen dat het ontbreken van informatie over het tijdstip waarop het onderzoek werd afgesloten, van invloed was op het vermogen van de klager om zich tot de Toezichthouder te wenden.  

28. Deze situatie had gemakkelijk kunnen worden vermeden door in de brief waarin de klager van de afsluiting van het onderzoek in kennis wordt gesteld, eenvoudigweg de werkelijke datum van afsluiting van het onderzoek op te nemen. Tegen deze achtergrond is de Ombudsman van oordeel dat het verzuim van OLAF om klager in kennis te stellen van de einddatum van het onderzoek neerkomt op wanbeheer.

29. Hoewel OLAF heeft geantwoord op de brief van de klager van 26 augustus 2024, waarin de klacht bij de Toezichthouder werd weerspiegeld, en de klager nuttige verduidelijkingen heeft verstrekt, is de Ombudsman van mening dat dit in dit geval niet als een voldoende remedie kan worden beschouwd. De Toezichthouder is specifiek opgericht om op te treden als een onafhankelijk mechanisme voor de behandeling van klachten tegen OLAF. Als zodanig kan de beoordeling van OLAF van een klacht niet in de plaats komen van die van de Toezichthouder. 

30. De Ombudsman is echter van mening dat er geen passende aanbeveling is om dit wanbeheer aan te pakken. Zoals hierboven vermeld, was de reikwijdte van het onderzoek beperkt tot het optreden van OLAF, aangezien de Ombudsman van oordeel was dat de Toezichthouder, door de klacht niet-ontvankelijk te verklaren, niet kennelijk ongelijk had. De Ombudsman zal OLAF niettemin een suggestie doen om te voorkomen dat zich in de toekomst een soortgelijke situatie voordoet. 

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende bevinding:

Door de klager niet in kennis te stellen van de einddatum van het onderzoek, heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) wanbeheer gepleegd.

Klager en OLAF zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggestie voor verbetering

OLAF moet ervoor zorgen dat het, wanneer het een betrokken persoon in kennis stelt van de afsluiting van een onderzoek, tijdig duidelijke en volledige informatie verstrekt over de mogelijkheid om zich tot de Toezichthouder te wenden. Dit houdt onder meer in dat de einddatum van het onderzoek moet worden vermeld.

Teresa Anjinho
Europese Ombudsman

Straatsburg, 19/09/2025

[2] Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/883/oj/eng, artikel 2, lid 5: “betrokken persoon”: elke persoon of marktdeelnemer die ervan wordt verdacht fraude, corruptie of enige andere onwettige activiteit te hebben gepleegd waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad en die derhalve aan een onderzoek door het Bureau wordt onderworpen”.

[3] De Toezichthouder op de procedurewaarborgen onderzoekt klachten van personen die betrokken zijn bij onderzoeken van OLAF, met name over de naleving door OLAF van de procedurewaarborgen en de regels die van toepassing zijn op onderzoeken. Meer informatie vindt u hier: https://supervisory-committee-olaf.europa.eu/controller-procedural-guarantees_en

[4] Artikel 9 ter, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2223 van het Europees Parlement en de Raad van 23 december 2020 tot wijziging van Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 wat betreft samenwerking met het Europees Openbaar Ministerie en de doeltreffendheid van de onderzoeken van het Europees Bureau voor fraudebestrijding: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/2223/oj. 

[5] artikel 11 van Verordening (EU) nr. 883/2013; Artikel 29 van de richtsnoeren van OLAF inzake onderzoeksprocedures voor OLAF-personeel: https://anti-fraud.ec.europa.eu/guidelines-investigations-olaf-staff_en.

[6] Artikel 9 ter, lid 3, van Verordening (EU) nr. 883/2013.

[7] artikel 11 van Verordening (EU) nr. 883/2013; Artikel 29 van de richtsnoeren van OLAF inzake onderzoeksprocedures voor OLAF-personeel.

[8] Deze kwestie werd door de Ombudsman aan de orde gesteld in het kader van de huidige evaluatie van de OLAF-verordening, als een kwestie die door de wetgevers moet worden aangepakt.