Achtergrond van de klacht

1. Wanneer mensen die asiel aanvragen in de EU aankomen, moeten de lidstaten hen “opvangvoorzieningen” bieden. Deze omvatten voedsel, kleding, accommodatie, evenals toegang tot gezondheidszorg en onderwijs voor minderjarigen. Overeenkomstig het Verdrag van Genève van 1951 [1] spelen opvangvoorzieningen een cruciale rol om ervoor te zorgen dat vluchtelingen toegang hebben tot waardige levensomstandigheden.

2. De afgelopen jaren hebben zowel het maatschappelijk middenveld als internationale organisaties hun bezorgdheid geuit over de opvangvoorzieningen in faciliteiten voor migratiebeheer op Cyprus. In 2024 beschreef het Comité tegen foltering van de Raad van Europa de levensomstandigheden in een van deze faciliteiten als “een belediging van de menselijke waardigheid [die] kan neerkomen op onmenselijke en vernederende behandeling”.[2]

3. Het Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA) is aanwezig in Cyprus, waar het steun verleent aan nationale autoriteiten om de opvangvoorzieningen te verbeteren in overeenstemming met de asielwetgeving van de EU.

4. In september 2023 verzocht klager, een journalist, om toegang van het publiek [3] tot documenten van het EUAA met betrekking tot migratiebeheer- en opvangcentra op Cyprus. Het verzoek had betrekking op “alle notulen van vergaderingen en/of andere documenten die in het bezit zijn van het EUAA en alle correspondentie (met inbegrip van, maar niet beperkt tot, verslagen, brieven, e-mails, notulen van vergaderingen en eventuele bijlagen) die is uitgewisseld tussen vertegenwoordigers van het EUAA en vertegenwoordigers van het DG Migratie en Binnenlandse Zaken (HOME) van [de Europese Commissie] (met inbegrip van kabinetsambtenaren) over, verband houdt met of melding maakt van de eerste opvang en opvangvoorzieningen in bestaande en toekomstige migratieopvangcentra op Cyprus – met inbegrip van Limnes, het eerste opvangcentrum van Pournara en het opvangcentrum van Kofinou”. Het verzoek had betrekking op de periode van 1 februari 2023 tot en met 12 september 2023.

5. Aangezien het EUAA niet binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijn had geantwoord, heeft de klager het EUAA in januari 2024 verzocht de impliciet geweigerde toegang te herzien (door een “bevestigend verzoek” in te dienen).

6. In zijn antwoord stelde het EUAA vast dat 76 documenten binnen het toepassingsgebied van het verzoek om toegang van het publiek vielen, waarvan de overgrote meerderheid e-mailuitwisselingen waren waarbij de Europese Commissie betrokken was, alsook de bijlagen daarbij. Het EUAA weigerde toegang tot alle documenten, op twee na, waartoe het ruime gedeeltelijke toegang verleende en alleen persoonsgegevens bewerkte. Bij de weigering van toegang tot de overige 74 documenten heeft het EUAA zich gebaseerd op de noodzaak om het openbaar belang te beschermen wat betreft de openbare veiligheid [4] persoonsgegevens [5] en zijn besluitvorming (zowel lopende als afgeronde).[6]

7. Ontevreden over de wijze waarop het EUAA haar verzoek om toegang had behandeld en over het resultaat daarvan, wendde klager zich in april 2024 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

8. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de weigering van het EUAA om de litigieuze documenten openbaar te maken op basis van de noodzaak om de openbare veiligheid en zijn besluitvorming te beschermen. De redactie van persoonsgegevens werd door klager niet betwist en maakte derhalve geen deel uit van het onderzoek.

9. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman de 74 litigieuze documenten [7] geïnspecteerd, die bestonden uit:

i. negen e-mailuitwisselingen tussen het EUAA en de Commissie over ontvangst;

ii. twee uitwisselingen tussen het EUAA en de Commissie tijdens een bezoek van de Commissie;

iii. drie andere e-mailberichten;

iv. 27 e-mails ontvangen van de Commissie;

v. 33 e-mails aan de Commissie

10. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft ook de opmerkingen van de derden geïnspecteerd, die het EUAA over het verzoek om toegang had geraadpleegd. Daarnaast ontving de Ombudsman in de loop van het onderzoek het antwoord van het EUAA op de klacht.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

11. Klager voerde aan dat het EUAA de uitzonderingen op de toegang van het publiek te ruim had toegepast en niet had aangetoond welke risico’s (gedeeltelijke) openbaarmaking zou inhouden voor de aangevoerde beschermde belangen. Wat de bescherming van de besluitvorming betreft, was de klager voorts van mening dat er een hoger openbaar belang bestond om de documenten openbaar te maken, namelijk de noodzaak om transparantie te waarborgen over door de EU gefinancierde activiteiten op het gebied van migratiebeheer op Cyprus. Zij verklaarde dat dit met name het geval was vanwege de aantijgingen van schendingen van de rechten in deze faciliteiten, en in het licht van de samenwerking van Cyprus met Griekenland op dit gebied, die volgens haar aanleiding gaf tot extra bezorgdheid met betrekking tot mogelijke grondrechtenkwesties en opriep tot nog meer transparantie ten aanzien van EU-burgers. Ten slotte voerde de klager aan dat het EUAA had nagelaten gedeeltelijke toegang tot de documenten te verlenen om grotendeels administratieve redenen, waarbij een dergelijke exercitie een buitensporige administratieve last zou vormen.

12. Het EUAA voerde aan dat het niet mogelijk was het publiek toegang te verlenen tot de litigieuze documenten zonder de bescherming van de openbare veiligheid en zijn besluitvormingsproces in gevaar te brengen. Wat meer bepaald de openbare veiligheid betreft, heeft het EUAA uitgelegd dat 12 van de betrokken documenten niet-openbare informatie bevatten over de kenmerken van een opvangcentrum, met inbegrip van informatie van derden. De openbaarmaking ervan zou zowel een fysiek veiligheidsrisico vormen als de samenwerking tussen het EUAA en deze derden in gevaar brengen, wat op zijn beurt de activiteiten van het EUAA op Cyprus ernstig zou belemmeren. Wat zijn besluitvorming betreft, heeft het EUAA uitgelegd dat alle 74 documenten informatie en uitwisselingen van voorlopige aard bevatten en dat na het overleg dat het met derden had gevoerd, duidelijk was geworden dat indien het Agentschap dergelijke informele uitwisselingen openbaar zou maken, er een ernstig risico zou bestaan dat het personeel van de betrokken derden zou ophouden hun standpunten ten aanzien van het EUAA kenbaar te maken. Dit zou de informatiestroom naar het EUAA verminderen en ernstige negatieve gevolgen hebben voor de werking van het EUAA in het algemeen.

13.  Het EUAA erkende het bestaan van een algemeen openbaar belang bij kwesties in verband met grondrechten, migratiebeheer en opvang. Het benadrukte echter dat dit niet betekent dat er automatisch een hoger openbaar belang bestaat dat openbaarmaking van alle documenten met betrekking tot deze aangelegenheden gebiedt. In dit geval merkte het EUAA op dat deze kwesties niet in alle geïdentificeerde documenten rechtstreeks aan bod kwamen. Het Agentschap was voorts van mening dat klager haar argumenten met betrekking tot de dwingende aard van het betrokken openbaar belang onvoldoende had onderbouwd. Het concludeerde dat, aangezien de litigieuze documenten niet definitief waren, de openbaarmaking ervan geen bijzonder duidelijk openbaar belang leek te dienen.

14. Wat de gedeeltelijke toegang betreft, voerde het EUAA aan dat zelfs in het theoretische scenario waarin zeer beperkte toegang kon worden verleend, de documenten zinloos zouden worden vanwege het aantal noodzakelijke bewerkingen. In zijn antwoord op de klacht voegde het EUAA eraan toe dat de (on)evenredigheid van de administratieve lasten als gevolg van gedeeltelijke openbaarmaking in dergelijke gevallen moet worden beoordeeld in het licht van de relatief beperkte middelen waarover EU-agentschappen beschikken.

15. Tot slot bood het EUAA klager zijn excuses aan voor de vertraging bij de behandeling van haar verzoek om toegang. 

Voorstel van de Ombudsman voor een oplossing

16. Op basis van de inzage in de documenten was de Ombudsman er niet van overtuigd dat de twee door het EUAA aangevoerde uitzonderingen op de toegang van het publiek betrekking hadden op alle betrokken documenten. Zij was dan ook van mening dat het EUAA een breed publiek toegang tot deze documenten moest verlenen.

17. Wat meer in het bijzonder de bescherming van de openbare veiligheid betreft, was de Ombudsman van oordeel dat, met uitzondering van één document [8], de meeste informatie in de documenten zowel generiek van aard leek als, voor een groot deel, reeds beschikbaar was voor het publiek, heel vaak op de website van het EUAA zelf. Het was dus onduidelijk hoe de openbaarmaking van deze documenten een risico voor de openbare veiligheid kon vormen.

18. Wat de bescherming van de besluitvorming betreft, herinnerde de Ombudsman eraan dat het voorlopige karakter van een document als zodanig niet volstaat om de niet-openbaarmaking ervan te rechtvaardigen. Elke weigering van toegang van het publiek moet veeleer gebaseerd zijn op de specifieke inhoud van dat document. Ook het niet-definitieve karakter van een document sluit het bestaan van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking niet uit.

19. De Ombudsman herhaalde haar opmerking dat sommige van de in deze zaak aan de orde zijnde documenten elementen bevatten waartoe het EUAA het publiek reeds op verschillende manieren toegang had verleend. Meer in het algemeen leek de meeste informatie in de documenten generiek van aard, bekend bij het publiek en/of waarschijnlijk verouderd. De Ombudsman achtte het argument dat personeelsleden deze uitwisselingen zouden staken indien zij wisten dat zij openbaar konden worden gemaakt, derhalve ongeloofwaardig. Daarom was het onduidelijk hoe de openbaarmaking van de overgrote meerderheid van deze documenten de besluitvorming van het EUAA ernstig zou kunnen ondermijnen.

20. Tot slot was de Ombudsman het er niet mee eens dat de argumenten van klager ten gunste van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking te algemeen waren. De Ombudsman benadrukte de betreffende bevindingen van het Comité tegen foltering van de Raad van Europa, het absolute karakter van het verbod op onmenselijke en vernederende behandeling, de moeilijkheid voor het maatschappelijk middenveld om toezicht te houden op de situatie in Cypriotische faciliteiten en - last but not least - het feit dat deze faciliteiten EU-financiering ontvangen, en was van mening dat dit alles wees op het bestaan van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking van alle documenten of delen daarvan die niet onder de uitzondering met betrekking tot de openbare veiligheid vallen.

21. Op basis van dit alles stelde de Ombudsman als oplossing [9] voor dat het EUAA zijn besluit over dit verzoek om toegang van het publiek zou heroverwegen, teneinde de toegang van het publiek tot de betrokken documenten aanzienlijk te verbeteren.

Antwoord van het EUAA en beoordeling van de Ombudsman na het voorstel voor een oplossing

22. In zijn antwoord [10] stemde het EUAA ermee in klager zeer ruime toegang te verlenen tot 64 van de 74 documenten, waarbij alleen persoonsgegevens en, in één document, beperkte informatie werden bewerkt om het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid te beschermen.

23. De klager was tevreden met dit resultaat en heeft geen verdere opmerkingen gemaakt.

24. De Ombudsman is ingenomen met het positieve antwoord van het EUAA op haar voorstel voor een oplossing en met de ruime toegang die is verleend en die volgens haar de klacht heeft opgelost. De Ombudsman waardeert de constructieve inzet van het EUAA tijdens dit onderzoek.

25. Met het oog hierop sluit de Ombudsman de zaak.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Het Asielagentschap van de Europese Unie heeft het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing aanvaard door klager ruime publieke toegang tot de betrokken documenten te verlenen.

De klager en het EUAA zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 21/02/2025

[1] Beschikbaar op: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Verslag aan de regering van Cyprus over het bezoek aan Cyprus van het Europees Comité ter voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van 9 tot en met 17 mei 2023, punt 209, beschikbaar op: https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] Krachtens Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[5] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Overeenkomstig artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[7] Tijdens de inspectie en naar aanleiding van een verzoek om verduidelijking van het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft het EUAA 14 aanvullende documenten geïdentificeerd. Het EUAA stelde voor contact op te nemen met de klager over deze documenten en deze vervolgens te beoordelen in het kader van een nieuw verzoek om toegang. De 14 aanvullende documenten vallen dus niet binnen het toepassingsgebied van dit onderzoek.

[8] Document 56, dat een gedetailleerde kaart van de kampindeling bevatte.

[9] Voorstel voor een oplossing beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Antwoord van de oplossing beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; corrigendum beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730