Achtergrond

1. In maart 2023 lanceerde de Ombudsman een strategisch initiatief over de manier waarop de Europese Commissie omgaat met werkreizen van haar personeelsleden, dat (deels) door derden wordt betaald.^[1] Het initiatief kwam naar aanleiding van onthullingen dat de directeur-generaal van het directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer (DG MOVE) van de Commissie negen keer businessclassvluchten en gastvrijheid in luxehotels van de Qatarese regering en een entiteit die eigendom is van de Qatarese overheid heeft aanvaard. Zes van deze reizen vonden plaats tijdens de onderhandelingen van DG MOVE over de luchtvervoersovereenkomst tussen de EU en Qatar [2].

2. In antwoord op de onthullingen verklaarde de Commissie dat zij mogelijke belangenconflicten in overweging had genomen en had uitgesloten omdat de directeur-generaal niet betrokken was geweest bij de onderhandelingen over de luchtvervoersovereenkomst tussen de EU en Qatar [3]. ^De Commissie beweerde ook dat de betrokken werkreizen waren toegestaan en uitgevoerd in overeenstemming met de toen geldende regels.

3. Op 7 maart 2023 heeft de Commissie instructies gegeven met betrekking tot werkreizen met bijdragen van derden om belangenconflicten in de toekomst te voorkomen en de toepasselijke regels effectief bij te werken.[4] Deze instructies beperken de mogelijkheid dat derden bijdragen aan werkreizen tot gevallen waarin er op het eerste gezicht geen perceptie van belangenconflicten bestaat. Bij de afsluiting van bovengenoemd strategisch initiatief in december 2023 concludeerde de Ombudsman dat deze regels, indien zorgvuldig toegepast, zullen voorkomen dat bijdragen van derden aan werkreizen tot belangenconflicten leiden.

4. Uit de statistische informatie over werkreizen in de jaren 2021, 2022 en 2023, die de Commissie tijdens haar strategisch initiatief met de Ombudsman heeft gedeeld, werd duidelijk dat er een aantal reizen waren, onder meer op het hoogste managementniveau van de Commissie, waarbij bijdragen van derde landen en belangen van de particuliere sector betrokken waren.

5. Tegen deze achtergrond heeft de Ombudsman besloten een onderzoek op eigen initiatief in te stellen om na te gaan of en hoe de Commissie eventuele risico’s op belangenconflicten heeft beperkt.

Het onderzoek

6. In de loop van het onderzoek heeft de Commissie de Ombudsman een lijst verstrekt van werkreizen van hooggeplaatste personeelsleden die tussen 1 januari 2021 en 7 maart 2023 hebben plaatsgevonden en waarvoor derden (met inbegrip van regeringen van buiten de EU of andere particuliere belangen [5])(delen van) de reiskosten hebben gedekt.[6] De Commissie heeft deze lijst als vertrouwelijk aangemerkt [7].

7. Op basis van de lijst verzocht de Ombudsman om inzage in 28 dossiers met betrekking tot werkreizen van hooggeplaatste personeelsleden.[8] Zij verzocht de Commissie ook om een update over de herziening van haar “gids voor dienstreizen”.

Argumenten van de Commissie

8. In het kader van het vorige initiatief van de Ombudsman had de Commissie al de regels vastgesteld die van toepassing zijn op werkreizen die worden betaald met bijdragen van derden – vóór en na 7 maart 2023. Het gaat onder meer om de „gids voor dienstreizen en toegestane reizen” ^{van de Commissie [9]}; de richtsnoeren van de Commissie inzake geschenken en gastvrijheid ^[10]; en het Statuut van de ambtenaren ^{van de EU [11]} (zie bijlage).

9. In antwoord op dit onderzoek herinnerde de Commissie eraan dat de reiskosten van haar personeelsleden in de regel bijna altijd door de EU-begroting worden gedekt. Onder specifieke voorwaarden kan een deel van deze kosten echter worden gedekt door derden, met name organisatoren van evenementen die worden bijgewoond door het personeelslid dat naar zijn werk reist. Dit is geregeld in de “gids voor dienstreizen”.

10. De Commissie heeft beklemtoond dat de aanvaarding van bijdragen van derden voornamelijk voor diplomatieke of hoffelijke doeleinden is en door het personeelslid dat naar zijn werk reist, als onderdeel van het „dienstreisbevel” en de „kostenstaat” wordt aangegeven. Zowel de opdrachtopdracht als de kostenstaat worden ondertekend door de hiërarchische meerderen en zijn dus onderworpen aan een „twee paar ogen”-controle. Zowel het personeelslid dat naar zijn werk reist als de hiërarchische meerdere moeten bij de aanvaarding van een dergelijke bijdrage van derden bevestigen dat er geen sprake is van een belangenconflict. De Commissie herinnerde eraan dat het aantal werkreizen met bijdragen van derden een uiterst klein deel uitmaakt van alle zakenreizen die door personeel van de Commissie worden gemaakt.

11. De Commissie legde uit dat, hoewel directeuren-generaal in het verleden hun eigen werkreizen konden aftekenen, aangezien zij verantwoordelijk zijn voor de begroting van hun respectieve diensten, deze regel geen afbreuk deed aan de algemene verplichting om elk persoonlijk belang aan te geven dat de onafhankelijkheid van een ambtenaar in het gedrang zou kunnen brengen. Meer in het algemeen zijn personeelsleden in geval van twijfel verplicht advies van het politieke niveau in te winnen op basis van de horizontale regel inzake het vermijden van belangenconflicten die is vastgelegd in het Statuut van de ambtenaren van de EU.

12. De Commissie herinnerde er ook aan dat zij op 7 maart 2023 haar regels voor werkreizen met onmiddellijke ingang heeft geactualiseerd om ervoor te zorgen dat het beginsel van twee paar ogen op elk niveau wordt geëerbiedigd, ook voor directeuren-generaal en diensthoofden, met als doel niet alleen echte of potentiële belangenconflicten uit te bannen, maar ook elke perceptie daarvan.

13. In dit verband wordt in de geactualiseerde regels verduidelijkt dat directeuren-generaal of diensthoofden hun werkreizen met bijdragen van derden niet langer zelfstandig kunnen toestaan. In plaats daarvan hebben ze de goedkeuring nodig van het kabinetshoofd van de verantwoordelijke commissaris.

14. In de geactualiseerde regels wordt verder verduidelijkt dat derden die kunnen bijdragen aan werkreizen van personeelsleden van de Commissie, beperkt zijn tot de autoriteiten van de EU-lidstaten; autoriteiten van EER- en EVA-landen; internationale organisaties (VN) of fora (G7/G20); openbare of particuliere universiteiten wanneer de missie wordt uitgevoerd voor academische doeleinden.

15. Als zodanig is de Commissie van mening dat werkreizen waarbij derden de kosten dekken, in de toekomst in beginsel geen risico op belangenconflicten of de perceptie daarvan mogen opleveren. De Commissie dekt de kosten van de werkreizen van hun personeelsleden die noodzakelijk worden geacht en die worden georganiseerd door entiteiten die niet in de bovenstaande lijst zijn opgenomen.

Beoordeling door de Ombudsman

16. In het onderzoek van de Ombudsman werd een steekproef onderzocht van 28 werkreisarrangementen van hooggeplaatste personeelsleden van de Commissie, waaraan derden hebben bijgedragen. Al deze werkreizen vonden plaats voordat de Commissie haar regels op 7 maart 2023 heeft herzien. Geen van deze bijdragen van derden zou op grond van de nieuwe regels zijn toegestaan, aangezien bijdragen niet langer kunnen worden aanvaard van andere derden dan autoriteiten van de EU-lidstaten, autoriteiten van EER- en EVA-landen, internationale organisaties (VN) of fora (G7/G20), alsook van openbare of particuliere universiteiten wanneer de werkreizen voor academische doeleinden worden uitgevoerd.

17. De meeste onderzochte zaken gaven geen aanleiding tot bezorgdheid over belangenconflicten, zoals die van de voormalige directeur-generaal die in het vorige initiatief van de Ombudsman aan de orde was (zie voetnoot 1).

18. De overige zaken hadden betrekking op de onthullingen die aanleiding hebben gegeven tot het vorige initiatief, maar gaven aan dat de kwesties een breder toepassingsgebied hadden. Aangezien het Europees Bureau voor fraudebestrijding de zaak heeft onderzocht en het Europees Openbaar Ministerie ook onderzoek doet, is verder onderzoek door de Ombudsman naar de zaak niet gerechtvaardigd.

19. Uit de inspectie van de 28 dossiers bleek ook dat er tekortkomingen waren in de manier waarop de Commissie haar beoordeling van (mogelijke) belangenconflicten vastlegde voordat zij toestemming gaf voor werkreizen die gedeeltelijk door derden waren betaald.

20. Met name bevatten de geïnspecteerde dossiers geen bewijs dat het betrokken personeelslid of de hiërarchische meerdere een inhoudelijke beoordeling had uitgevoerd van de risico’s van (mogelijke) belangenconflicten als gevolg van de derdenbijdrage. Bijna alle werkreisarrangementen in kwestie bevatten een verklaring dat er geen belangenconflicten waren of dat eventuele vastgestelde belangenconflicten de onafhankelijkheid van de Commissie niet zouden ondermijnen.[12] In de verklaringen was echter geen inhoudelijke beoordeling opgenomen, waarin werd uiteengezet waarom er geen belangenconflicten waren vastgesteld die de onafhankelijkheid van de Commissie zouden ondermijnen.

21. Er waren ook een aantal gevallen waarin de door de Commissie verstrekte documentatie over de verklaring betreffende mogelijke belangenconflicten niet de handtekening van de hiërarchische meerdere bevatte. In verschillende gevallen werd in de opdrachtopdracht of in de kostenstaat geen informatie opgenomen over de aard of de waarde van de bijdrage van de derde (bijvoorbeeld reis, accommodatie, gastvrijheid).

22. Zoals hierboven opgemerkt, zijn de soorten bijdragen van derden die de Ombudsman bij haar inspectie heeft gezien niet langer toegestaan, maar is de Ombudsman van mening dat haar bovenstaande opmerkingen nog steeds relevant zijn in het kader van de geactualiseerde regels van de Commissie. Hoewel het minder waarschijnlijk is, is het niet uitgesloten dat bijdragen aan werkreizen van nationale autoriteiten van EU-lidstaten, de Europese Economische Ruimte of de Europese Vrijhandelsruimte, en internationale organisaties en openbare of particuliere universiteiten aanleiding kunnen geven tot risico’s op belangenconflicten. In dergelijke gevallen moet de Commissie ervoor zorgen dat haar inhoudelijke beoordeling van dergelijke risico’s naar behoren wordt geregistreerd voordat zij de betrokken bijdrage goedkeurt. De Ombudsman zal daartoe twee suggesties voor verbetering doen.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Verder onderzoek is niet gerechtvaardigd.

De Commissie zal van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggesties voor verbetering

1. Om de beoordeling van de risico's van belangenconflicten met betrekking tot werkreizen door haar personeel te kunnen controleren, moet de Commissie haar inhoudelijke beoordeling registreren.

2. De Commissie moet ervoor zorgen dat de aard en de waarde van de bijdragen van derden aan werkreizen naar behoren worden geregistreerd in de “dienstreisopdracht” en de “verklaring van de kosten van dienstreizen”, en dat alle vergunningen op het passende niveau plaatsvinden.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 10/01/2025

 

Bijlage - Regels die van toepassing zijn op door derden betaalde werkreizen

Gids voor missies

Volgens de gids was de aanvaarding van bijdragen van derden aan missies voornamelijk voor diplomatiek of beleefdheidsgebruik. Dienstreiskosten kunnen alleen door derden aan personeelsleden worden betaald als de gedelegeerd ordonnateur (bijvoorbeeld een DG) van oordeel is dat een dergelijke betaling geen risico op belangenconflicten met zich meebrengt. Bijdragen van derden moeten worden gedeclareerd als onderdeel van de opdracht en de kostenstaat van de missie. Zowel de uitvoerder van de missie als de hiërarchische meerdere moeten bij de aanvaarding van dergelijke bijdragen van derden bevestigen dat er geen sprake is van belangenconflicten. De beoordeling van belangenconflicten moet van tevoren plaatsvinden, voordat het dienstreisbevel is gevalideerd.

In gevallen waarin een directeur-generaal of diensthoofd de opdracht uitvoerde, was de beoordeling van belangenconflicten in de eerste plaats gebaseerd op hun gezonde oordeel, op basis van hun ervaring en als onderdeel van hun verantwoordelijkheden. In geval van twijfel over een mogelijk belangenconflict hadden zij echter advies moeten inwinnen bij het politieke niveau en/of de centrale ethische dienst van de Commissie ^[13].

Richtlijnen voor geschenken en gastvrijheid

Volgens de richtlijnen wordt een geschenk gedefinieerd als een geldsom of een fysiek object, of de mogelijkheid om gratis deel te nemen aan evenementen die open zijn voor het publiek of privé van aard zijn, alleen toegankelijk zijn tegen betaling en een bepaalde waarde vertegenwoordigen (zoals gratis tickets voor sportevenementen, concerten, theater, conferenties, enz.), of enig ander voordeel met een geldelijke waarde zoals transportkosten.

Gastvrijheid wordt gedefinieerd als een aanbod van eten, drinken, accommodatie en / of entertainment uit elke bron buiten de instelling, die wordt beschouwd als een soort gunst. De opdracht moet normaal gesproken betrekking hebben op alle voorspelbare aanbiedingen van gastvrijheid, met name maaltijden, accommodatie en vervoer, op basis van het programma van de opdracht. Wanneer de missie is toegestaan, worden deze niet als gastvrijheidsaanbiedingen beschouwd, aangezien zij deel uitmaken van de uitvoering van zijn taken in het belang van de dienst. De aanvaarding van deze offertes moet in de kostenstaat van de opdracht worden vermeld.

Rechtstreekse geschenken en gastvrijheid, die aan het EU-personeelslid worden aangeboden, en indirecte geschenken of gastvrijheid, die aan een nauw contact van het personeelslid, bijvoorbeeld een echtgenoot, worden aangeboden, vallen hieronder. Personeelsleden van de EU mogen geen directe of indirecte geschenken of gastvrijheid aanvaarden die door derden worden aangeboden. Dit is het duidelijkst wanneer geschenken worden aangeboden door derden die betrokken zijn bij of een officieel optreden van de Commissie nastreven, met name op een gevoelig gebied waarop het personeelslid in de nabije toekomst actief is, is of waarschijnlijk zal zijn. Al deze geschenken moeten in principe worden geweigerd.

Elke situatie waarin de aanvaarding van een geschenk of gastvrijheid kan leiden tot feitelijke, potentiële of vermeende belangenconflicten, moet worden vermeden. Geschenken die een geldsom met zich meebrengen, ongeacht het bedrag, moeten worden geweigerd.

De aanvaarding van geschenken of gastvrijheid kan bij wijze van uitzondering worden toegestaan wanneer duidelijk is dat dit de objectiviteit en onafhankelijkheid van het personeelslid niet in gevaar brengt of redelijkerwijs niet lijkt te doen, en dat dit de reputatie van de Commissie niet zal schaden. Deze evaluatie is in de eerste plaats gebaseerd op een goed oordeel van het personeelslid en wordt vervolgens bevestigd door zijn hiërarchie in de Commissie.

Bepaalde factoren kunnen wijzen op de waarschijnlijkheid dat een vergunning kan worden verleend, bijvoorbeeld wanneer het aanbod van een geschenk of gastvrijheid een geringe waarde heeft of aan een groot aantal personen is gericht. Diezelfde factoren wijzen er echter ook op wanneer een vergunning kan worden geweigerd, bijvoorbeeld wanneer het aanbod van een geschenk of gastvrijheid een hoge waarde heeft of aan één personeelslid is gericht.

Andere factoren die de analyse per geval moeten leiden om te bepalen of een geschenk of gastvrijheid kan worden verleend, zijn onder meer, maar niet noodzakelijkerwijs beperkt tot:

• aard van de bron die het geschenk of de gastvrijheid aanbiedt (privé of publiek);
• duidelijk motief achter het aanbod van de gift of gastvrijheid;
• verband tussen de entiteit die het geschenk of de gastvrijheid aanbiedt en de Commissie (bv. aanbestedingsprocedures, onderzochte zaken, financiële belangen);
• aard en geschatte waarde van het geschenk of de gastvrijheid, met inbegrip van de vraag of er een of meer aanbiedingen uit dezelfde bron zijn geweest;
• individuele of collectieve bestemming van het aanbod;
• functies van het personeelslid;
• voordelen voor de dienst die worden verwacht van de deelname van het personeelslid aan het evenement in kwestie.

Er moet ook toestemming worden gevraagd voor geschenken met een waarde van 50 tot 150 euro. Vergunningen voor geschenken met een waarde van meer dan 150 euro worden geweigerd. Een personeelslid aan wie een dergelijk geschenk wordt aangeboden, moet zijn hiërarchische meerdere, bij voorkeur schriftelijk, ervan in kennis stellen dat het geschenk is geweigerd. De waarde van geschenken moet te goeder trouw worden geschat.

In geval van twijfel over de vraag of de weigering van een geschenk in strijd zou zijn met sociaal, beleefdheids- of diplomatiek gebruik of anderszins reputatierisico zou kunnen veroorzaken, moet de zaak onder de aandacht van de Commissie worden gebracht, die vervolgens over een mogelijke weigering zal beslissen.

Ambtenarenstatuut

Het Statuut ^[14] bevat algemene verplichtingen die gelden voor alle personeelsleden van de EU. Met betrekking tot dit onderzoek is artikel 11 van bijzonder belang, dat bepaalt dat "[a]n ambtenaar [...] zonder toestemming van het tot aanstelling bevoegde gezag van geen enkele regering of van enige andere bron buiten de instelling waartoe hij behoort, eerbewijzen, onderscheidingen, gunsten, giften of betalingen van welke aard ook [mogen] aanvaarden, met uitzondering van diensten die vóór zijn aanstelling of tijdens bijzonder verlof voor militaire of andere nationale dienst en met betrekking tot die dienst zijn verricht".

Indien een personeelslid van de EU in strijd met artikel 11 handelt, kan tegen hem een tuchtmaatregel worden genomen ^[15].

 

[1] Zie: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63485.

[2] De onderhandelingen zijn in 2016 van start gegaan en in 2019 afgerond. Vanwege het geschil tussen Spanje en het VK over de luchthaven van Gibraltar kon de EU de overeenkomst niet vóór 18 oktober 2021 ondertekenen. Zie: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Zie de notulen van de 2452e vergadering van de Commissie (Brussel, 29 maart 2023), die hier beschikbaar zijn: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=en.

[4] Zie blz. 19 en 20 van het antwoord van de Europese Commissie op strategisch initiatief SI/2/2023/KR, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934.

[5] Particuliere belangen omvatten, maar zijn niet noodzakelijkerwijs beperkt tot, bedrijven, organisaties en verenigingen.

[6] Zie: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187444.

[7] Het verzoek om toegang van het publiek, waarmee details over de in het onderdeel “Achtergrond” bedoelde missies openbaar werden, had betrekking op de periode 2015-2021. Zie: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. Er is slechts één missie die overlapt met de dossiers die de Commissie ter inzage aan de Ombudsman heeft voorgelegd.

[8] Zie: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187337. Het inspectieverzoek werd door de Commissie verduidelijkt en er werd overeengekomen “alle relevante documenten op te nemen om inzicht te krijgen in de procedure van de Commissie voor de goedkeuring van de verzoeken om inspectiebezoeken in kwestie [..], met inbegrip van de beoordeling door de Commissie van de risico’s op belangenconflicten en de goedkeuring”.

[9] C(2017)5323 Besluit van de Commissie van 27.9.2017 betreffende de algemene bepalingen voor de toepassing van de artikelen 11, 12 en 13 van bijlage VII bij het Statuut van de ambtenaren (dienstreizen) en betreffende de reisgids voor dienstreizen en toegestane reizen, dat als bijlage is gevoegd bij het antwoord van de Commissie aan de Ombudsman in het kader van het eerdere strategische initiatief: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934 (zie bijlagen 3 en 4). Een „missie” is een verplaatsing van het werk van de standplaats, uitsluitend in het belang van de instelling van de Unie, in opdracht van een lijnmanager. Het wordt normaal gesproken betaald uit de EU-begroting. “Toegestane reizen” zijn op vrijwillige basis, buiten de standplaats, voornamelijk in het belang van het personeelslid, maar brengen ook bepaalde voordelen voor de EU-instelling met zich mee.

[10] Mededeling van vicevoorzitter Šefčovič aan de Commissie over richtsnoeren inzake geschenken en gastvrijheid voor personeelsleden - SEC(2012)167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Zie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] In de verklaring staat: “Door de ondertekening van dit werkbezoek verklaart de ordonnateur op de hoogte te zijn gebracht van het feit dat dit werkbezoek met door de organisator betaalde kosten geen potentieel belangenconflict vormt of, indien dit het geval is, dat dit geen afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van de Commissie.” Deze verklaring werd opgenomen in alle geïnspecteerde dossiers, op één na.

[13] Gebaseerd op de algemene regel inzake belangenconflicten, zoals beschreven in de ethische gids van 2019 op blz. 5, 31 en 48.

[14] Zie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] Overeenkomstig artikel 86 en bijlage IX van het Statuut, zie voetnoot 25.