Achtergrond: Transparantie van de wetgeving in de EU

1. Tijdige toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten is van essentieel belang voor burgers om hun op het Verdrag gebaseerde recht op deelname aan het democratische leven van de EU uit te oefenen [1] door alle informatie die aan een wetgevingshandeling ten grondslag ligt, te controleren.^[2] Transparantie van de wetgeving stelt het publiek ook in staat de EU-wetgevers ter verantwoording te roepen voor hun daden.

2. Het beginsel van transparantie van de wetgeving is verankerd in de EU-Verdragen [3] en komt tot uiting in de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten (Verordening (EG) nr. 1049/2001)[4], waarin is bepaald dat “wetgevingsdocumenten” rechtstreeks toegankelijk moeten zijn voor het publiek, tenzij openbaarmaking ervan een of meer uitdrukkelijk beschermde publieke of particuliere belangen zou ondermijnen [5].

3. Volgens Verordening (EG) nr. 1049/2001 en vaste rechtspraak zijn "wetgevingsdocumenten"documenten die door EU-instellingen zijn opgesteld of van derden zijn ontvangen in het kader van procedures voor de vaststelling van wetgevingshandelingen en, meer in het algemeen, handelingen die juridisch bindend zijn voor of in de EU-lidstaten.[6] In de EU-jurisprudentie is vastgesteld dat "wetgevingsdocumenten" niet alleen documenten zijn die door de EU-instellingen zijn opgesteld of ontvangen na de vaststelling van een wetgevingsvoorstel, maar ook documenten die door de Europese Commissie zijn opgesteld of ontvangen als "belangrijke speler in het wetgevingsproces"[7] in het kader van de voorbereiding van een wetgevingsvoorstel [8].

4. In Verordening (EG) nr. 1049/2001 is bepaald dat verzoeken om toegang van het publiek “onverwijld” moeten worden behandeld. Er geldt een termijn van 15 werkdagen voor een besluit van een instelling, zowel op het initiële verzoek om toegang als op latere verzoeken om herziening (“bevestigende verzoeken”), wanneer de instelling aanvankelijk (volledige) toegang heeft geweigerd. Elke termijn kan in “uitzonderlijke gevallen” met nog eens 15 werkdagen worden verlengd, wat betekent dat van de EU-instellingen wordt verwacht dat zij in de initiële en in de confirmatieve fase binnen maximaal 30 werkdagen een besluit nemen.

5. Hoewel Verordening (EG) nr. 1049/2001 een uitputtende lijst van uitzonderingen op het recht van toegang van het publiek tot documenten bevat, moeten deze uitzonderingen strikt worden uitgelegd en toegepast.[9] De toegang van het publiek kan alleen worden geweigerd in gevallen waarin de openbaarmaking van de documenten een redelijkerwijs voorzienbaar, daadwerkelijk en specifiek risico zou inhouden voor de belangen die uitdrukkelijk door Verordening (EG) nr. 1049/2001 worden beschermd [10].

6. Voor wetgevingsdocumenten moeten deze uitzonderingen “des te strikter”[11] worden uitgelegd om de hoogste mate van transparantie van dergelijke documenten te waarborgen. Tenzij tastbaar, concreet en specifiek bewijs [12] van uitzonderlijke omstandigheden kan worden aangetoond, zijn de EU-instellingen wettelijk verplicht de gevraagde wetgevingsdocumenten onverwijld openbaar te maken.

7. Bovendien kan, met betrekking tot enkele van de uitzonderingen op de toegang van het publiek - zoals de noodzaak om een lopend besluitvormingsproces, juridisch advies of commerciële belangen te beschermen - waar een groot openbaar belang bij openbaarmaking bestaat, dit voorrang hebben op de uitzonderingen.[13]

Het onderzoek op eigen initiatief

8. De Ombudsman heeft consequent aangedrongen op meer transparantie van het wetgevingsproces van de EU. Zij blijft klachten ontvangen over weigeringen om het publiek toegang te verlenen tot wetgevingsdocumenten en de tijd die nodig is om deze openbaar te maken. In veel van dergelijke gevallen constateerde de Ombudsman wanbeheer of bekritiseerde hij de instellingen voor de tijd die nodig was om de verzoeken te verwerken en hoe zij de uitzonderingen op de toegang van het publiek toepasten [14].

9. Tegen deze achtergrond startte de Ombudsman dit onderzoek op eigen initiatief om de praktijken van de drie instellingen bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten vanuit een systemisch oogpunt te onderzoeken. De Ombudsman wilde met name onderzoeken of de instellingen volledige uitvoering geven aan de uitgebreide EU-jurisprudentie inzake Verordening (EG) nr. 1049/2001, volgens welke wetgevingsdocumenten de hoogste mate van transparantie genieten.

10. Als eerste stap heeft de Ombudsman het Parlement, de Raad en de Commissie verzocht informatie te verstrekken over hun antwoorden op verzoeken om toegang van het publiek met betrekking tot de vaststelling van de volgende drie wetgevingshandelingen:

• de wet inzake digitale markten [15];
• de herziening van de richtlijn inzake de regeling voor de handel in emissierechten [16], en
• De richtlijn betreffende het minimumloon.[17]

11. De Ombudsman heeft voor deze drie wetgevingshandelingen gekozen omdat zij betrekking hadden op belangrijke kwesties die aanleiding geven tot aanzienlijk algemeen belang bij verschillende categorieën belanghebbenden met betrekking tot nieuwe technologieën, klimaatactie en sociale en economische ongelijkheid.

12. Het Parlement heeft de Ombudsman meegedeeld [18] dat het slechts vijf verzoeken om toegang van het publiek heeft ontvangen die binnen het toepassingsgebied van het onderzoek vallen.[19] De Ombudsman was van mening dat dit lage aantal verzoeken niet representatief is en daarom heeft zij haar onderzoek naar de praktijken van het Parlement niet voortgezet.

13. Op basis van de door de Raad [20] en de Commissie [21] verstrekte informatie heeft de Ombudsman getracht een steekproef van hun antwoorden op verzoeken om toegang van het publiek te inspecteren. In enkele dossiers met betrekking tot de Commissie heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman ook de documenten geïnspecteerd die volgens de Commissie binnen het toepassingsgebied van de verzoeken vielen.

Antwoorden op door de Ombudsman onderzochte verzoeken

Algemene informatie

14. De Raad heeft 101 initiële verzoeken om toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten en drie confirmatieve verzoeken vastgesteld die relevant zijn voor dit onderzoek. Zij heeft ook informatie verstrekt over het aantal documenten dat zij (geheel of gedeeltelijk) openbaar heeft gemaakt of heeft geweigerd openbaar te maken. Uit deze informatie blijkt dat de Raad in antwoord op de meeste verzoeken om toegang van het publiek wetgevingsdocumenten volledig openbaar heeft gemaakt [22].

15. Het onderzoeksteam van de Ombudsman onderzocht een steekproef van eerste antwoorden van de Raad (47 antwoorden), zoals uitgelegd in de onderstaande grafiek. Alle drie de „bevestigende besluiten” van de Raad waren reeds door de Ombudsman onderzocht in het kader van eerdere onderzoeken op basis van klachten, zodat zij niet opnieuw werden onderzocht in het kader van dit onderzoek [23].

16. De Commissie heeft 58 initiële antwoorden en vijf bevestigende besluiten vastgesteld die relevant zijn voor dit onderzoek.

17. In de meeste gevallen heeft de Commissie, zoals blijkt uit de onderstaande grafiek, gedeeltelijke toegang verleend tot de gevraagde wetgevingsdocumenten, d.w.z. alleen toegang tot sommige van de gevraagde documenten, of toegang tot delen van (een aantal van) de documenten.

18. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft alle 58 initiële antwoorden en vijf bevestigende besluiten van de Commissie geïnspecteerd. Het onderzoeksteam heeft ook documenten geïnspecteerd die onder verschillende verzoeken vielen.

De tijd die nodig is om verzoeken te beantwoorden

19. Volgens de door de Raad verstrekte gegevens kon de Raad gemiddeld de wettelijke termijn van 15 werkdagen in acht nemen voor de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek tot de wetgevingsdocumenten die binnen het toepassingsgebied van dit onderzoek vallen.

20. Volgens de gegevens uit de antwoorden van de Commissie heeft de Commissie meer dan de helft van de litigieuze verzoeken te laat behandeld. In het beginstadium was er in negen gevallen - na het verstrijken van de verlengde termijn - sprake van een vertraging van minder dan 15 werkdagen. In zeven gevallen was er een vertraging van 15-30 werkdagen. In acht gevallen was er een vertraging van 30-45 werkdagen. In drie gevallen was er een veel grotere vertraging van ongeveer 60, 90 en 120 werkdagen.  In de confirmatieve fase liep de Commissie even grote vertragingen op.

Uitzonderingen op de toegang van het publiek waarop de Raad en de Commissie zich beroepen

21. Bij het weigeren van (volledige) toegang van het publiek heeft de Raad gewezen op de noodzaak om i) lopende besluitvormingsprocessen [24] te beschermen, en ii) juridisch advies en gerechtelijke procedures [25] te beschermen.

22. De Commissie heeft zich beroepen op de noodzaak om i) lopende besluitvormingsprocessen, ii) commerciële belangen [26] en iii) persoonsgegevens te beschermen. [27] In enkele gevallen heeft de Commissie zich ook op andere uitzonderingen beroepen.

23. De onderstaande grafiek toont de uitzonderingen op de toegang van het publiek waarop de Raad en de Commissie zich beroepen in de eerste antwoorden en bevestigende besluiten die in het kader van dit onderzoek zijn onderzocht [28].

24. De Raad en de Commissie hebben in geen van de gevallen een hoger openbaar belang vastgesteld dat openbaarmaking gebiedt.

Argumenten van de Raad

25. De Raad heeft in 32 gevallen een beroep gedaan op de uitzondering betreffende de bescherming van een lopend besluitvormingsproces. De in die zaken gevraagde documenten hadden betrekking op vragen en opmerkingen van de lidstaten over wetgevingsvoorstellen, adviezen van zijn juridische dienst en de werkzaamheden van zijn voorbereidende instanties of onderhandelingen tussen de Raad en het Parlement.

26. De Raad heeft in wezen het volgende betoogd:

• de gevraagde documenten voorlopige en interne standpunten bevatten;
• de in deze documenten behandelde kwesties waren complex en controversieel;
• openbaarmaking van deze documenten haar personeel en leden aan externe druk zou kunnen blootstellen;
• openbaarmaking van deze documenten kan de kans verkleinen dat er binnen de Raad en met het Parlement overeenstemming wordt bereikt over de wetgevingsvoorstellen in kwestie.

27. In 14 gevallen heeft de Raad een beroep gedaan op de wettelijke uitzondering inzake de bescherming van juridisch advies om de toegang van het publiek tot adviezen van zijn juridische dienst te weigeren.

28. Zij voerde aan dat dit advies tot de leden van de Raad was gericht en dat de openbaarmaking ervan de leden van haar juridische dienst aan externe druk zou onderwerpen, waardoor het vermogen van de Raad om in de toekomst eerlijk, objectief en volledig juridisch advies in te winnen, zou worden ondermijnd. De Raad voerde voorts aan dat openbaarmaking van juridische adviezen afbreuk zou doen aan het vermogen van zijn Juridische Dienst om de handelingen van de Raad voor de rechterlijke instanties van de EU te verdedigen.

Argumenten van de Commissie

29. De Commissie heeft zich in 15 gevallen gebaseerd op de uitzondering betreffende de bescherming van een lopend besluitvormingsproces om het publiek de toegang te weigeren tot verslagen van uitwisselingen met belangenvertegenwoordigers en lidstaten, alsook tot andere documenten die door de diensten van de Commissie zijn opgesteld bij de voorbereiding van een wetgevingsvoorstel of tijdens de wetgevingsprocedure.

30. Door de toegang te weigeren, heeft de Commissie in wezen aangevoerd dat:

• de gevraagde documenten voorlopige standpunten bevatten, opgesteld voor intern gebruik, en dat de inhoud ervan nog kan veranderen;
• de Commissie heeft ruimte nodig om na te denken over alle mogelijke opties, en openbaarmaking van de documenten zou haar personeel ervan kunnen weerhouden om in de toekomst eerlijk hun mening te geven;
• het publiek de voorlopige standpunten in de documenten in een vroeg stadium van het besluitvormingsproces verkeerd zou interpreteren, en vroegtijdige openbaarmaking tot speculatie zou kunnen leiden;
• openbaarmaking van de gevraagde documenten zou de Commissie blootstellen aan externe druk;
• de wetgevingsvoorstellen waarop de documenten betrekking hadden, waren zeer gevoelig.

31. In sommige gevallen heeft de Commissie deze uitzondering toegepast zonder een andere rechtvaardiging te geven dan dat de desbetreffende besluitvormingsprocedure aan de gang was.

32. De Commissie heeft zich ook gebaseerd op de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen om het publiek de toegang te weigeren tot uitwisselingen met en opmerkingen van derden (vaak grote technologische bedrijven) die lobbyen voor wijzigingen van het ontwerp van wet inzake digitale markten.

33. In deze zaken voerde de Commissie aan dat de gevraagde documenten “informatie bevatten over bedrijfsstrategieën, de concurrentiesituatie op de markt en andere commerciële belangen van ondernemingen, met inbegrip van intellectuele eigendom” of “strategische informatie [...] over de exploitatie en ontwikkeling van hun activiteiten”. Bovendien voerde de Commissie aan dat de informatie niet openbaar is en slechts aan een beperkt aantal personen bekend is. In sommige gevallen heeft de Commissie verder verklaard dat de gevraagde documenten de “standpunten” en “standpunten” van derden bevatten.

34. De Commissie heeft in drie gevallen ook een beroep gedaan op de uitzondering betreffende de bescherming van juridisch advies om de toegang te weigeren tot documenten die het advies van haar juridische dienst bevatten. Zij voerde aan dat de openbaarmaking van de relevante documenten “juridische beoordelingen van voorlopige aard die bedoeld zijn voor interne besprekingen [...]” aan het licht zou brengen, waardoor het belang van de Commissie om “juridisch advies in te winnen en eerlijk, objectief en volledig advies te ontvangen” zou worden ondermijnd. De Commissie verwees ook naar het risico van geschillen over de rechtsgrondslag van de wet inzake digitale markten.

35. In enkele gevallen heeft de Commissie andere uitzonderingen ingeroepen, zoals de bescherming van het openbaar belang wat de internationale betrekkingen betreft.

Beoordeling door de Ombudsman

36. De Ombudsman onderzocht (A) de tijd die de Raad en de Commissie nodig hadden om te antwoorden op verzoeken om toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten, (B) of de instellingen bij hun beoordelingen rekening hielden met het wetgevende karakter van de documenten, (C) hoe de Raad en de Commissie de uitzonderingen op de toegang van het publiek toepasten en (D) of zij in voorkomend geval het bestaan van een hoger openbaar belang beoordeelden.

 A. Tijd voor het beantwoorden van verzoeken om toegang tot wetgevingsdocumenten

37. De Ombudsman is ingenomen met het feit dat de Raad in het algemeen de wettelijke termijnen in acht heeft genomen bij het beantwoorden van verzoeken om toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten.

38. De Ombudsman is bezorgd over de vertragingen die de Commissie heeft opgelopen bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek. Uit de controle van de documenten is gebleken dat de Commissie in slechts ongeveer de helft van de in het kader van dit onderzoek onderzochte zaken de wettelijke termijnen voor de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek in acht heeft genomen. In de andere helft liep het antwoord van de Commissie vertraging op, met een aanzienlijke vertraging van meer dan 30 werkdagen in 40 % van de vertraagde zaken.

39. Het is van cruciaal belang tijdig toegang te verlenen tot wetgevingsdocumenten, aangezien dit het publiek in staat stelt inzicht te krijgen in de keuzes die de EU-instellingen tijdens het wetgevingsproces hebben gemaakt en deze keuzes te beïnvloeden [29].

40. Bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten moeten de instellingen van de Unie zich dus houden aan de wettelijke termijnen, hun plicht om de verzoeken “onverwijld” te behandelen en hun plicht om het publiek “tijdig” toegang te verlenen om verzoekers in staat te stellen deel te nemen aan het wetgevingsproces.

41. De Ombudsman heeft in een eerder onderzoek reeds vastgesteld dat de systemische en aanzienlijke vertragingen bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek neerkomen op wanbeheer en heeft er bij de Commissie op aangedrongen de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek met voorrang te verbeteren [30].

B. Rekening houdend met het wetgevende karakter van de gevraagde documenten 

42. In de geïnspecteerde antwoorden op verzoeken om toegang tot documenten hebben noch de Raad, noch de Commissie uitdrukkelijk verklaard dat de gevraagde documenten van wetgevende aard zijn. Als zodanig is het niet duidelijk in hoeverre de instellingen bij hun beoordelingen rekening hebben gehouden met het feit dat de documenten „wetgevingsdocumenten” zijn, waarop de hoogste transparantienorm van toepassing is.

43. In hun antwoorden waarin toegang wordt geweigerd, verwijzen beide instellingen doorgaans naar de uitzonderingen op de toegang van het publiek in Verordening (EG) nr. 1049/2001, zonder rekening te houden met de jurisprudentie volgens welke deze uitzonderingen strikt moeten worden uitgelegd en toegepast en, wat wetgevingsdocumenten betreft, “des te strikter”.

44. Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 en de desbetreffende jurisprudentie moeten de instellingen van de Unie bij de beoordeling van verzoeken om toegang van het publiek tot documenten rekening houden met de vraag of de gevraagde documenten van wetgevende aard zijn en, indien dat het geval is, de hoogste mate van transparantie toepassen. Op basis van de geïnspecteerde antwoorden van de Raad en de Commissie is het niet duidelijk dat de twee instellingen dat doen. Volgens de Ombudsman moet in de antwoorden van de instellingen uitdrukkelijk worden vermeld of de gevraagde documenten “wetgevingsdocumenten” zijn. Dit zou verzoekers geruststellen dat de instellingen rekening hebben gehouden met de aard van de gevraagde documenten. Het zou de instellingen ook bewuster en gevoeliger kunnen maken voor hun plicht om de hoogste standaard van transparantie toe te passen en de uitzonderingen op de toegang van het publiek bijzonder strikt te interpreteren als het gaat om wetgevingsdocumenten. De Ombudsman zal hieronder een overeenkomstige suggestie voor verbetering doen.

C. Toepassing van de uitzonderingen op de toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten

45. Over het geheel genomen hebben de Raad en de Commissie een groot aantal wetgevingsdocumenten bekendgemaakt. Bovendien heeft de Commissie bij het inroepen van bepaalde uitzonderingen op de toegang van het publiek slechts beperkte informatie onleesbaar gemaakt, waardoor het publiek ruime toegang heeft gekregen tot de gevraagde documenten. In het bijzonder heeft de Commissie, wanneer zij zich op de bescherming van persoonsgegevens beroept, in beginsel alleen de persoonsgegevens van haar personeel onleesbaar gemaakt, terwijl verzoeksters geen enkel belang bij die gegevens hebben geuit.

46. Dit onderzoek bracht echter ook ernstige problemen aan het licht met betrekking tot de wijze waarop de Raad en de Commissie bepaalde uitzonderingen toepassen om de toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten te weigeren, die hieronder worden samengevat. Een meer gedetailleerde beoordeling van de wijze waarop de Raad en de Commissie deze uitzonderingen toepassen, is opgenomen in de bijlage.

 1. Gebrek aan concreet bewijs van risico

47. In de meeste gecontroleerde antwoorden waarin de toegang van het publiek werd geweigerd om lopende besluitvormingsprocessen en juridisch advies te beschermen, beroepen zowel de Raad als de Commissie zich op algemene risico’s die volgens hen zouden voortvloeien uit de openbaarmaking van de betrokken documenten. Beide instellingen verwijzen bijvoorbeeld naar:

• uitdagingen bij het bereiken van een politiek akkoord over wetgevingsvoorstellen binnen de EU-instellingen en tussen de lidstaten;
• “externe druk” op de instellingen;
• de noodzaak om een interne ruimte voor reflectie te behouden;
• mogelijke publieke misverstanden die de openbaar gemaakte documenten kunnen veroorzaken; en/of
• de gevoeligheid van de betrokken wetgevingsvoorstellen;
• uitdagingen bij het ontvangen van objectief juridisch advies, in de toekomst, over wetgevingsvoorstellen die juridische vragen oproepen.

48. De aangevoerde generieke risico’s vormen standaardelementen van elke democratische wetgeving en de rechterlijke instanties van de Unie hebben dergelijke argumenten in vergelijkbare omstandigheden regelmatig afgewezen.[31] Als zodanig kunnen zij op zich niet de niet-openbaarmaking rechtvaardigen, temeer daar de betrokken documenten van wetgevende aard zijn. Indien een EU-instelling geen concreet bewijs kan leveren van een specifiek, daadwerkelijk en redelijkerwijs te voorzien risico voor de door de ingeroepen uitzondering(en) beschermde belangen, moeten de gevraagde documenten openbaar worden gemaakt.

49. Het verzuim van de Raad en de Commissie om specifieke voorbeelden en concrete bewijzen van het risico van openbaarmaking te verstrekken, in plaats van louter algemene argumenten, wanneer het gaat om bepaalde categorieën wetgevingsdocumenten in verband met lopende besluitvormingsprocessen, is in strijd met de toepasselijke rechtspraak, volgens welke de EU-instellingen een specifieke en individuele beoordeling van de gevraagde documenten moeten uitvoeren.[32] De Ombudsman zal hieronder een overeenkomstige suggestie voor verbetering doen.

2. Te ruime toepassing van de uitzondering inzake commercieel belang

50. De Commissie heeft bij de voorbereiding van haar voorstel voor de wet inzake digitale markten een aanzienlijk aantal opmerkingen ontvangen van belanghebbende derden, zoals grote technologische ondernemingen. Uit het onderzoek van de Ombudsman bleek dat de Commissie vaak de toegang tot dergelijke opmerkingen weigerde, met een beroep op de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen.

51. De Ombudsman is van mening dat „lobbyen”, dat wil zeggen de betrokkenheid van belangenvertegenwoordigers, integraal deel uitmaakt van het wetgevingsproces. Om alle belangenvertegenwoordigers in staat te stellen tijdens het lopende wetgevingsproces geïnformeerde standpunten uit te wisselen, is het echter van cruciaal belang dat er zoveel mogelijk sprake is van een gelijk speelveld op het gebied van toegang tot informatie. De Ombudsman is derhalve van mening dat openbaarmaking van opmerkingen van derden het publiek - met inbegrip van belangenvertegenwoordigers, maar ook het grote publiek en journalisten - in staat zou stellen doeltreffender en op gelijke voet deel te nemen aan het wetgevingsproces, waardoor de kwaliteit en legitimiteit van dat proces zouden worden verbeterd.

52. Alleen in werkelijk uitzonderlijke omstandigheden mogen de instellingen de toegang van het publiek tot opmerkingen van derden in het kader van lopende wetgevingsprocedures weigeren door een beroep te doen op de uitzondering ter bescherming van commerciële belangen. Zij kunnen deze uitzondering niet toepassen op elk document dat door commerciële entiteiten wordt ingediend. Integendeel, de uitzondering mag alleen worden toegepast wanneer de openbaarmaking van een document echt gevoelige intellectuele eigendom, bedrijfsgeheimen of financiële informatie zou kunnen onthullen.

53. De praktijk van de Commissie op dit punt lijkt niet consistent. In bepaalde gevallen die in het kader van dit onderzoek werden onderzocht, waren de bewerkingen beperkt en leken zij gerechtvaardigd om de bedrijfsgeheimen van de ondernemingen te beschermen. In andere gevallen weigerde de Commissie echter de toegang van het publiek tot volledige documenten waarin ondernemingen hun mening gaven over het ontwerp van wet inzake digitale markten en zelfs specifieke wijzigingen ervan voorstelden. Het was niet duidelijk dat deze documenten bedrijfsstrategieën, knowhow of andere handelsgeheimen bevatten die op grond van de door de Commissie aangevoerde uitzondering bescherming verdienen.

54. Volgens de Ombudsman moeten de instellingen ervoor zorgen dat derden die in het kader van hun lobbyactiviteiten met betrekking tot specifieke wetgevingsdossiers opmerkingen bij de instellingen indienen, er in de toekomst van op de hoogte zijn dat deze opmerkingen in beginsel op verzoek openbaar moeten worden gemaakt. De instellingen kunnen belangstellende derden proactief verzoeken in hun opmerkingen duidelijk commercieel gevoelige informatie aan te geven en hun redenen toe te lichten. Deze aanpak zou de instellingen in staat stellen de noodzaak om raadplegingen van derden te houden in geval van latere verzoeken om toegang van het publiek te verminderen, waardoor de zaken worden versneld, en om bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek te weten of de gevraagde documenten commercieel gevoelige informatie bevatten. De Ombudsman zal hieronder een overeenkomstige suggestie voor verbetering doen.

D. Beoordeling van het bestaan van een hoger openbaar belang

55. In het geval van sommige uitzonderingen op de toegang van het publiek [33], zelfs indien deze van toepassing zijn, moeten de instellingen nog steeds beoordelen of er een hoger openbaar belang bestaat dat openbaarmaking van de documenten gebiedt. De instellingen moeten een dergelijke beoordeling op eigen initiatief [34] verrichten en in elk geval ingaan op de argumenten die verzoekers in dit verband hebben aangevoerd.

56. In de onderzochte antwoorden waren de Raad en de Commissie niet geneigd hun beoordeling van het al dan niet bestaan van een hoger openbaar belang nader toe te lichten. De instellingen hebben enkel geconcludeerd dat “geen hoger openbaar belang is vastgesteld”. Als zodanig is het niet duidelijk of de instellingen een analyse hebben verricht van wat het openbaar belang bij openbaarmaking zou kunnen zijn en, indien dit bestaat, waarom dit belang niet zwaarder weegt dan het belang dat de instellingen trachten te beschermen. Personen die om toegang verzoeken, kunnen de redenen die aan de beoordeling van de instellingen ten grondslag liggen, dus niet onderzoeken of betwisten. De Ombudsman zal een overeenkomstig voorstel voor verbetering doen.

Conclusies

Uit de in dit onderzoek onderzochte dossiers blijkt dat de Commissie aanzienlijke vertragingen oploopt bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten. De Ombudsman heeft deze kwestie behandeld in haar vorige onderzoek OI/2/2022/OAM, waarin zij er bij de Commissie op aandrong de kwestie van vertragingen prioritair aan te pakken. Deze vertragingen hebben bijzonder ernstige gevolgen voor wetgevingsdocumenten.

Uit de dossiers die in het kader van dit onderzoek zijn onderzocht, blijkt dat de Raad en de Commissie geen volledige uitvoering geven aan het beginsel van transparantie van de wetgeving, zoals neergelegd in de EU-Verdragen, Verordening (EG) nr. 1049/2001 en de desbetreffende jurisprudentie. Om de instellingen te helpen hun praktijken op dit gebied te verbeteren, doet de Ombudsman hieronder een reeks suggesties.

Suggesties voor verbetering

De Raad en de Commissie moeten:

• in hun antwoorden op verzoeken om toegang van het publiek expliciet vermelden of de gevraagde documenten “wetgevingsdocumenten” zijn, waarop de hoogste transparantienormen van toepassing zijn;
• de gevraagde wetgevingsdocumenten onverwijld openbaar te maken, niettegenstaande de politieke gevoeligheid van voorgestelde wetgeving en zelfs als dit - bijvoorbeeld - aanleiding zou geven tot externe druk, aangezien dit generieke elementen zijn van elk democratisch wetgevingsproces;
• ervoor zorgen dat zij de toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten alleen in werkelijk uitzonderlijke omstandigheden weigeren, d.w.z. wanneer zij een concreet (niet-generiek) risico voor de uitdrukkelijk beschermde belangen vaststellen, dat met tastbaar bewijs kan worden aangetoond; anders moeten de gevraagde documenten openbaar worden gemaakt;
• in hun antwoorden aantonen dat zij een echte analyse hebben gemaakt van het bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, en in ieder geval ingaan op de argumenten die verzoeksters in dit verband hebben aangevoerd,
• ervoor zorgen dat derden die in het kader van wetgevingsprocedures opmerkingen indienen, zich ervan bewust zijn dat hun opmerkingen in beginsel openbaar kunnen worden gemaakt en dat commercieel gevoelige informatie vooraf duidelijk in deze opmerkingen wordt vermeld, samen met een duidelijke uitleg waarom deze als vertrouwelijk moet worden beschouwd.

De Raad van de EU en de Commissie stellen de Ombudsman uiterlijk op 3 juni 2025 in kennis van de wijze waarop zij deze suggesties voor verbetering hebben uitgevoerd.

 

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 03/12/2024

Bijlage - Gedetailleerde beoordeling van de argumenten die de Raad en de Commissie hebben gebruikt om de toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten te weigeren

Argumenten van de Raad

Bescherming van een lopend besluitvormingsproces - artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

1. Door in de in het kader van dit onderzoek onderzochte antwoorden de toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten te weigeren, heeft de Raad vage, abstracte en niet-onderbouwde argumenten aangevoerd die verwijzen naar de vermeende risico’s voor de lopende besluitvormingsprocessen. Deze argumenten zijn reeds door de rechterlijke instanties afgewezen, zoals samengevat in de onderstaande tabel.

Argument van de Raad	Hoe het Hof dit argument in de rechtspraak heeft behandeld
De gevraagde documenten bevatten voorlopige opmerkingen over het wetgevingsvoorstel en de wetgevingsprocedure bevindt zich nog in een vroeg stadium.	De EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten “maakt geen onderscheid naargelang van de stand van de besprekingen”.[35] “Het enkele feit dat het verzoek om openbaarmaking in een zeer vroeg stadium van het wetgevingsproces is ingediend, was niet voldoende om de toepassing van die uitzondering mogelijk te maken”.[36] Bovengenoemde wetgeving “sluit [...] niet uit dat om toegang tot documenten van voorlopige aard kan worden verzocht.” De instellingen kunnen niet veronderstellen dat openbaarmaking een risico inhoudt zolang de besluitvorming loopt [37].
Openbaarmaking zou leiden tot verkeerde interpretaties door het publiek.	“De publieke opinie is perfect in staat te begrijpen dat de auteur van een [voorlopig document] de inhoud ervan later kan wijzigen”.[38]
Openbaarmaking zou tot externe druk leiden.	Het risico van uitzonderlijke externe druk die het definitieve besluit wezenlijk zou beïnvloeden, moet met zekerheid worden vastgesteld aan de hand van “materieel bewijs”. EU-wetgevers moeten kunnen omgaan met externe druk die in normale omstandigheden niet verder gaat dan wat van het publiek kan worden verwacht [39].
Openbaarmaking zou de kansen verkleinen om een politiek akkoord over het voorstel te bereiken.	Oprechte samenwerking is een wettelijke plicht van de EU-instellingen.[40] De lidstaten moeten aanvaarden dat hun standpunten in de Raad kunnen evolueren. De openbaarmaking van hun standpunten kan dus op zich geen afbreuk doen aan de loyale samenwerking waartoe de instellingen van de Unie en de lidstaten wettelijk verplicht zijn [41].
Het wetsvoorstel in kwestie is controversieel.	Het is de inhoud van de gevraagde documenten die bijzonder gevoelig moet zijn om een risico voor het lopende besluitvormingsproces aan te tonen.[42] De complexiteit van de besprekingen, uiteenlopende standpunten of de gevoelige aard van het debat op zich volstaan niet om aan te tonen dat het besluitvormingsproces bij de openbaarmaking van de documenten ernstig wordt geschaad [43].

2. Het is zorgwekkend dat de Raad dezelfde generieke argumenten heeft herhaald die reeds door de rechterlijke instanties zijn afgewezen.

3. Op basis van deze algemene argumenten is het niet duidelijk dat de Raad elk wetgevingsdocument waartoe de toegang van het publiek werd geweigerd, specifiek en individueel heeft onderzocht. Het lijkt er veeleer op dat de Raad een vermoeden van niet-toegankelijkheid van bepaalde categorieën wetgevingsdocumenten met betrekking tot lopende besluitvormingsprocedures heeft toegepast. Dit zou niet in overeenstemming zijn met de jurisprudentie.

Bescherming van juridisch advies - artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

4. Toen de Raad de noodzaak aanvoerde om zijn juridisch advies te beschermen, verstrekte hij geen “gedetailleerde motivering” waarin werd uitgelegd waarom er een “redelijk voorzienbaar en niet hypothetisch risico” bestond dat openbaarmaking van het gevraagde juridisch advies zijn vermogen om in de toekomst eerlijk, objectief en volledig juridisch advies te ontvangen zou ondermijnen.[44] De Raad heeft een dergelijk risico eerder aangevoerd zonder het op zinvolle wijze te onderbouwen. De Raad heeft argumenten gebruikt die algemeen van aard zijn en in feite van toepassing kunnen zijn op elk juridisch advies. Deze argumenten zijn door de rechterlijke instanties afgewezen, zoals samengevat in de onderstaande tabel.

Argument van de Raad	Hoe het Hof dit argument in de rechtspraak heeft behandeld
Het juridisch advies had betrekking op gevoelige kwesties die van cruciaal belang waren in de lopende onderhandelingen.	“Vermeend gevoelig onderwerp mag niet worden verward met een gevoelig document... Kwesties [...] die regelmatig tijdens een wetgevingsprocedure aan de orde worden gesteld, zoals de rechtsgrondslag [...], zijn niet [...] bijzonder gevoelig.”[45] “De vraag of het wetgevingsproces op zich als gevoelig kan worden beschouwd, zoals de Raad stelt, is irrelevant. Het feit dat de juridische kwesties die in het kader van een dergelijk proces aan de orde worden gesteld controversieel kunnen zijn en het voorwerp van meningsverschillen kunnen vormen, of dat de Juridische Dienst deze kwesties heeft behandeld, verandert hier niets aan.”[46] “Transparantie op het gebied van juridisch advies [...] draagt ertoe bij dat de instellingen meer legitimiteit krijgen in de ogen van de Europese burgers en dat hun vertrouwen in hen wordt vergroot door het mogelijk te maken dat verschillen tussen verschillende standpunten openlijk worden besproken ”.[47]
Het juridisch advies had betrekking op kwesties die het voorwerp kunnen uitmaken van een geschil.	Een dergelijk algemeen argument kan geen uitzondering op de openheid waarin Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet, rechtvaardigen [48].
Het juridisch advies betrof een nieuw en ongebruikelijk onderwerp.	“De nieuwheid en het omstreden karakter van het dossier zijn factoren die pleiten voor openbaarmaking van het gevraagde document.” [49] Een bijzondere gevoeligheid voor juridisch advies over nieuwe kwesties zou in de praktijk de openbaarmaking van een groot deel van dat juridisch advies in de weg staan, aangezien instellingen juist bij de behandeling van nieuwe kwesties advies van hun juridische diensten vragen [50].
De Raad zou in de toekomst voorzichtigheid betrachten bij het inwinnen van juridisch advies.	“Dit risico moet worden afgewogen tegen de dwingende openbare belangen die bestaan in het vergroten van de transparantie van het wetgevingsproces en het democratische recht van de Europese burgers [...]. De Raad is verplicht adviezen van zijn juridische dienst met betrekking tot een wetgevingsproces openbaar te maken, behalve wanneer hij op gedetailleerde wijze aantoont dat het gevraagde juridische advies bijzonder gevoelig ligt of een bijzonder ruime reikwijdte heeft die verder gaat dan de context van het betrokken wetgevingsproces. [...]”[51]
De Juridische Dienst van de Raad zou onder externe druk komen te staan en zich in de toekomst terughoudend opstellen.	"Die druk, en niet de mogelijkheid van openbaarmaking van juridische adviezen, zou het belang van die instelling in gevaar brengen... en het zou duidelijk aan de Raad zijn om de nodige maatregelen te nemen om er een einde aan te maken."[52]

5. In zijn antwoorden suggereerde de Raad dat hij, in strijd met de EU-jurisprudentie, van mening was dat het advies van zijn juridische dienst in beginsel vertrouwelijk is en niet openbaar kan worden gemaakt zolang het desbetreffende wetgevingsproces aan de gang is. Deze benadering zou niet in overeenstemming zijn met de jurisprudentie.

Argumenten van de Commissie

Bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu - Artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001

6. De meest toegepaste uitzondering op de toegang van het publiek was de bescherming van persoonsgegevens. Uit de inspectie bleek dat verzoekers over het algemeen geen belangstelling toonden voor de doorgifte van persoonsgegevens en evenmin argumenten aanvoerden waaruit bleek dat de doorgifte van de persoonsgegevens in het algemeen belang noodzakelijk was. Dit onderzoek heeft derhalve geen problemen aan het licht gebracht met betrekking tot de toepassing van deze uitzondering door de Commissie.

Bescherming van een lopend besluitvormingsproces - artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

7. Toen de Commissie zich baseerde op de noodzaak om een lopend besluitvormingsproces te beschermen, voerde zij vage, abstracte en niet-onderbouwde argumenten aan, die door de rechterlijke instanties zijn afgewezen, zoals samengevat in de onderstaande tabel.

Argument van de Commissie	Hoe het Hof dit argument in de rechtspraak heeft behandeld
De gevraagde documenten bevatten voorlopige standpunten, zijn opgesteld voor intern gebruik en de inhoud ervan kan nog veranderen.	De EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten “maakt geen onderscheid naargelang van de stand van de besprekingen”.[53] “Het enkele feit dat het verzoek om openbaarmaking in een zeer vroeg stadium van het wetgevingsproces is ingediend, was niet voldoende om de toepassing van die uitzondering mogelijk te maken”.[54] De genoemde wetgeving “sluit [...] niet uit dat om toegang tot documenten van voorlopige aard kan worden verzocht.” De instellingen kunnen niet veronderstellen dat openbaarmaking een risico inhoudt zolang de besluitvorming loopt [55].
De Commissie heeft een ruimte voor reflectie nodig om alle mogelijke opties te onderzoeken, terwijl openbaarmaking van de documenten haar personeel ervan zou weerhouden om hun mening eerlijk te uiten.	Het Hof van Justitie oordeelde dat soortgelijke beweringen met betrekking tot de bescherming van “ruimte voor autonome beraadslagingen” niet kunnen worden gedaan bij gebreke van een concrete rechtvaardiging van de wijze waarop de openbaarmaking van de documenten, gezien de specifieke inhoud ervan, het vermogen van de instelling om volledig onafhankelijk te handelen zou belemmeren [56].
Het publiek zou de voorlopige standpunten in de documenten in een vroeg stadium van het besluitvormingsproces speculeren en verkeerd interpreteren.	“De publieke opinie is perfect in staat te begrijpen dat de auteur van een [voorlopig document] de inhoud ervan later waarschijnlijk zal wijzigen”.[57] Integendeel, een openbaar debat over niet-definitieve documenten moet worden toegejuicht [58].
Openbaarmaking van de gevraagde documenten zou de Commissie blootstellen aan externe druk.	Het risico van externe druk die het definitieve besluit wezenlijk zou beïnvloeden, moet met zekerheid worden vastgesteld door middel van “materieel bewijs”.[59] De wetgevers van het EU-recht moeten in staat zijn om te gaan met externe druk die in normale omstandigheden niet verder gaat dan wat van het publiek kan worden verwacht.[60]
De wetgevingsvoorstellen waarop de documenten betrekking hadden, waren zeer gevoelig.	De “hoge gevoeligheid” van de vast te stellen wetgevingshandeling is irrelevant. Het is veeleer de inhoud van de gevraagde documenten die bijzonder gevoelig moet zijn om een risico voor het lopende besluitvormingsproces aan te tonen.[61] Meer in het algemeen heeft het Gerecht geoordeeld dat de complexiteit van de besprekingen, de uiteenlopende standpunten of het gevoelige karakter van het debat op zich niet volstaan om aan te tonen dat het lopende besluitvormingsproces ernstig is geschaad [62].

8. Net als de Raad is het zorgwekkend dat de Commissie dezelfde generieke argumenten heeft gebruikt die door de rechterlijke instanties zijn afgewezen.

9. Op basis van deze algemene argumenten is het niet duidelijk dat de Commissie elk wetgevingsdocument waartoe de toegang van het publiek werd geweigerd, specifiek en individueel heeft onderzocht. Het lijkt er veeleer op dat de Commissie de facto een vermoeden van niet-toegankelijkheid van bepaalde categorieën wetgevingsdocumenten met betrekking tot lopende besluitvormingsprocedures heeft toegepast, hetgeen niet in overeenstemming zou zijn met de rechtspraak.

Bescherming van commerciële belangen - artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

10. De Commissie heeft zich bij de voorbereiding van de wet inzake digitale markten beroepen op de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen om de toegang van het publiek te weigeren of bepaalde informatie onleesbaar te maken in de documenten die zij van derden, meestal grote technologische ondernemingen, heeft ontvangen.

11. Volgens vaste rechtspraak is de uitzondering op de toegang van het publiek met betrekking tot de bescherming van commerciële belangen van toepassing op documenten die informatie bevatten die, indien openbaar gemaakt, de commerciële belangen van een rechtspersoon “ernstig zou kunnen ondermijnen”. Dergelijke informatie heeft met name betrekking op bedrijfsstrategieën, handelsbetrekkingen en de deskundigheid van die rechtspersoon [63]. Een loutere, niet-onderbouwde bewering betreffende een algemeen risico van misbruik van potentieel gevoelige commerciële informatie volstaat niet om de betrokken uitzondering toe te passen [64].

12. De praktijk van de Commissie lijkt niet consistent. In bepaalde gevallen waren de bewerkingen in de openbaar gemaakte documenten beperkt en leken zij gerechtvaardigd om de bedrijfsgeheimen van de ondernemingen te beschermen. In andere gevallen weigerde de Commissie echter de toegang van het publiek tot volledige documenten waarin de ondernemingen hun mening gaven over het ontwerp van wet inzake digitale markten en zelfs specifieke wijzigingen ervan voorstelden. Het was niet duidelijk dat deze documenten bedrijfsstrategieën, knowhow of andere handelsgeheimen bevatten die op grond van de door de Commissie aangevoerde uitzondering konden worden beschermd.

Bescherming van juridisch advies - artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

13. In haar eerste antwoorden, waarin de Commissie zich beroept op de noodzaak om juridisch advies te beschermen, heeft zij geen “gedetailleerde motivering” verstrekt waarin wordt uitgelegd waarom er een “redelijk voorzienbaar en niet hypothetisch risico” bestaat dat openbaarmaking van het gevraagde juridisch advies haar vermogen om in de toekomst eerlijk, objectief en volledig juridisch advies te ontvangen, zou ondermijnen. [65] Integendeel, de Commissie heeft een dergelijk risico aangevoerd zonder het op zinvolle wijze te onderbouwen. De Commissie heeft argumenten gebruikt die algemeen van aard zijn en in feite van toepassing kunnen zijn op elk juridisch advies. Deze argumenten zijn door de rechterlijke instanties afgewezen, zoals weergegeven in de tabel met een samenvatting van de argumenten van de Raad en de wijze waarop de rechterlijke instanties deze hebben behandeld.

14. Uit de controle van de gevraagde documenten, die juridisch advies bevatten, bleek dat dit advies niet bijzonder complex of gevoelig van aard was. Het ging veeleer om standaard juridisch advies over de rechtsgrondslag van de voorgestelde EU-wetgeving.

15.  De Commissie heeft zich op andere uitzonderingen op de toegang van het publiek beroepen in enkele gevallen waarin het slechts om bijzondere omstandigheden ging. De Ombudsman beoordeelt ze daarom niet in dit besluit, dat betrekking heeft op de systemische praktijk van de instellingen.

 

[1] Artikel 10, lid 3, VEU.

[2] Arrest van het Hof van 1 juli 2008, gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2310692, punt 46.

[3] Artikel 15 VWEU.

[4] Verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[5] Artikel 12, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Arrest van 4 september 2018, zaak C-57/16 P, ClientEarth/Commissie, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693014, punt 85.

[7] Ibidem, punt 88.

[8] Ibidem, punten 88 en 90-93.

[9] Arrest van 17 oktober 2013, C‑280/11 P, Raad/Access Info Europe, punten 30 en 33, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=33DFC4BEF1DCDBAED7499CE14BAAF0F4?text=&docid=143182&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3841290; zaak C-57/16 P, ClientEarth/Commissie, punten 78 en 84-85.

[10] Zaak C‑280/11 P, Raad tegen Access Info Europe, punt 31; arrest van 8 juni 2023, Raad tegen Pech, C-408/21 P, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2311573, punt 34.

[11] Zaak C-408/21 P, Raad tegen Pech, punt 82.

[12] Ibid., punt 86; arrest van 25 januari 2023, zaak T-163/21, De Capitani/Raad, punten 83, 85 en 93. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3531724.

[13] Artikel 4, lid 2, in fine, en artikel 4, lid 3, eerste alinea, in fine, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Uitzonderingen die niet door het algemeen belang kunnen worden opgeheven, zijn: openbare veiligheid, defensie en militaire aangelegenheden, internationale betrekkingen, het financieel monetair of economisch beleid.

[14] Zie bijlage 1, https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/175931.

[15] Verordening (EU) 2022/1925 van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2022 betreffende betwistbare en eerlijke markten in de digitale sector (PB L 265 van 26.5.2022, blz. 1), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32022R1925. 

[16] Richtlijn 2023/959 van het Europees Parlement en de Raad van 10 mei 2023 tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Unie en Besluit (EU) 2015/1814 betreffende de instelling en de werking van een marktstabiliteitsreserve voor het EU-systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten, PB L 130/134, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/959/oj. 

[17] Richtlijn (EU) 2022/2041 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie (PB L 275/33, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022L2041).

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196628

[19] De Ombudsman had een van deze verzoeken reeds behandeld in het kader van een op klachten gebaseerd onderzoek. 253/2023/MIK over de wijze waarop het Europees Parlement een verzoek om toegang van het publiek tot een “document met vier kolommen” met betrekking tot trialoogonderhandelingen over de EU-wet inzake digitale markten heeft behandeld, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63316.

[20] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196629

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196630

[22] De Raad zei dat het 325 documenten volledig openbaar heeft gemaakt, dat het 47 documenten gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt en dat het heeft geweigerd 46 documenten openbaar te maken die binnen het toepassingsgebied van dit onderzoek vallen.

[23] Zaak 1834/2022/NH over de weigering van de Raad van de EU om het publiek volledige toegang te geven tot een juridisch advies over de voorgestelde EU-richtlijn betreffende toereikende minimumlonen, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62606; Zaak 1499/2021/SF over de weigering van de Raad van de EU om het publiek volledige toegang te verlenen tot documenten in verband met onderhandelingen over het ontwerp van de wet inzake digitale markten, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59957; Zaak 788/2022/SF over de weigering van de Raad van de EU om het publiek toegang te verlenen tot documenten in verband met onderhandelingen over het ontwerp van de wet inzake digitale markten en de wet inzake digitale diensten, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/61556.

[24] Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[25] Artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening 1049/2001.

[26] Artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening 1049/2001.

[27] Artikel 4, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[28] Dit omvat 58 eerste antwoorden en 5 bevestigende besluiten van de Commissie en 47 eerste antwoorden van de Raad. Dit omvat niet drie bevestigende besluiten van de Raad. De Ombudsman onderzocht deze in het kader van eerdere onderzoeken op basis van klachten, zodat deze niet opnieuw werden onderzocht in het kader van dit onderzoek. Zie voetnoot 23.

[29] Ibidem, punt 84. Zie ook Besluit over de behandeling door de Europese Commissie van twee verzoeken om toegang van het publiek tot effectbeoordelingen en adviezen van de Raad voor regelgevingstoetsing met betrekking tot de beoogde herziening van de EU-verordeningen inzake chemische stoffen (REACH) en kwik (zaak 1053/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548, punten 29-32; Besluit over de behandeling door het Europees Parlement van een verzoek om toegang van het publiek tot een document met vier kolommen betreffende trialoogonderhandelingen bij de vaststelling van de wet inzake digitale markten (zaak 253/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/172851, punten 35-37.

[30] Speciaal verslag van de Europese Ombudsman in haar strategisch onderzoek naar de tijd die de Europese Commissie nodig heeft om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten te behandelen (OI/2/2022/OAM), https://www.ombudsman.europa.eu/fr/special-report/en/175425.

[31] Zie bijlage.

[32] Zaak C-57/16 P, ClientEarth/Commissie, punt 120.

[33] Dit geldt voor de bescherming van commerciële belangen; gerechtelijke procedures; het doel van inspecties, onderzoeken en audits; het lopende besluitvormingsproces; en het voltooide besluitvormingsproces. Zie artikel 4, leden 2 en 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[34] Gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, punten 49 en 67.

[35] Arrest van het Gerecht van 22 maart 2022, zaak T‑233/09, Access Info Europe/Raad, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84636&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3847531, punt 76.

[36] C‑280/11 P, Access Info/Raad, reeds aangehaald, punt 60.

[37] Zaak C‑57/16 P, Client Earth/Commissie, punten 111-112.

[38] Zaak T-233/09, Access Info Europe/Raad, punt 69; arrest van het Gerecht van 22 maart 2018, zaak T-540/15, De Capitani/Parlement, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693797, punt 102.

[39] Zaak T-540/15, De Capitani/Parlement, punt 99; zaak T-233/09, Access Info Europe/Raad, punt 74.

[40] Zaak T-540/15, De Capitani/Parlement, punt 104.

[41] Zaak T-163/21, De Capitani/Raad, punt 83.

[42] Zaak T-540/15, De Capitani/Parlement, punt 89 en volgende.

[43] Gevoegde zaken T-371/20 en T-554/20, Pollinis France/Commissie, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=265442&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3694808, punten 116-117.

[44] Arrest van 21 april 2021, gevoegde zaken C‑39/05 P en C‑52/05 P, Zweden en Turco/Raad, punt 69; arrest van 21 april 2021, zaak T-252/19, Pech/Raad, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3699084, punt 79; arrest van het Hof van Justitie van 3 juli 2014, zaak C-350/12 P, Raad/in’t Veld, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&model=en&model=&dir=&d&ocamp=first&camp;camp=1;part=383;

[45] Zaak T-252/19, Pech/Commissie, punt 57.

[46] Ibidem, punt 85.

[47] Gevoegde zaken C‑39/05 P en C‑52/05 P, Zweden en Turco/Raad, punt 59, en arrest van het Hof van Justitie van 21 juli 2011, zaak C-506/08 P, Zweden/MyTravel en Commissie, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=107935&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3850542, punt 113.

[48] Gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, punt 65; zaak T-252/19, Pech/Commissie, punt 89.

[49] Arrest van 18 september 2015, zaak T-395/13, Miettinen/Raad, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=168066&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=806108, punt 37.

[50] Ibidem, punten 42-43. Zie ook zaak T-252/19, Pech/Commissie, punten 85-87.

[51] Ibidem, punten 35-36.

[52] Gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, punt 64.

[53] Zaak T‑233/09, Access Info Europe/Raad, punt 76.

[54] Zaak C‑280/11 P, Access Info/Raad, punt 60.

[55] Zaak C‑57/16 P, Client Earth/Commissie, punten 111-112.

[56] Ibidem, punten 107-108.

[57] Zaak T-233/09, Access Info Europe/Raad, punt 69; zaak T-540/15, De Capitani/Parlement, punt 102.

[58] Zaak T‑163/21, De Capitani/Raad, punt 79.

[59] Zaak T-252/19, Pech/Raad, punt 92.

[60] Zaak T-540/15, De Capitani/Parlement, punt 99; zaak T-233/09, Access Info Europe/Raad, punt 74.

[61] Zaak T-540/15, De Capitani/Parlement, punt 89 en volgende.

[62] Gevoegde zaken T-371/20 en T-554/20, Pollinis France/Commissie, punten 116-117.

[63] Arrest van het Gerecht van 7 februari 2018 in zaak T-718/15, PTC Therapeutics International/Europees Geneesmiddelenbureau, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848461, punt 85.

[64] Ibidem, 96.

[65] Gevoegde zaken C‑39/05 P en C‑52/05 P, Zweden en Turco/Raad, punt 69; zaak T-252/19, Pech/Raad, punt 79; arrest van het Hof van Justitie van 3 juli 2014, zaak C-350/12 P, Raad/in’t Veld, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848773, punt 96.