# Besluit van de Europese Ombudsman inzake klacht 1286/2003/JMA tegen de Europese Commissie
- Auteur: Europese Ombudsman
- Datum: null
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/nl/decision/nl/1939)
---
Straatsburg, 19 oktober 2004   

Geachte heer M.,

Op 15 juli 2003 heeft u namens de milieuorganisatie "Vrienden van de Aarde" (FoE) een klacht ingediend bij de Europese Ombudsman tegen de Europese Commissie. Uw klacht betreft het besluit van de Commissie van 5 mei 2003 om uw verzoek om toegang van het publiek tot een aantal documenten in verband met de lopende onderhandelingen onder auspiciën van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) in het kader van de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten af te wijzen.

Op 29 september 2003 heb ik de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Commissie. Op 18 november 2003 heeft de Commissie mij haar advies toegezonden, dat ik u met de uitnodiging om opmerkingen in te dienen heb toegezonden. Op 18 december 2003 heb ik uw opmerkingen over het advies van de Commissie ontvangen.

Ik schrijf u nu om u de resultaten te laten weten van de onderzoeken die zijn gedaan. Mijn excuses voor de tijd die het heeft gekost om uw zaak te behandelen.

Het KLACHT
----------

Volgens de klager zijn de feiten van de zaak, samengevat, als volgt:

Op 21 februari 2003 heeft "Friends of the Earth" (FoE) het secretariaat-generaal van de Commissie schriftelijk verzocht om toegang tot een aantal documenten op grond van artikel 6 van Verordening 1049/2001 \[hierna "de verordening" genoemd\]. Het gaat om de volgende documenten: i) verzoeken van de EU aan andere WTO-leden in het kader van de onderhandelingen over de handel in diensten overeenkomstig de ontwikkelingsagenda van Doha; ii) alle verzoeken en aanvullende verzoeken van WTO-leden die geen lid zijn van de EU aan de EU; en iii) het eerste ontwerpaanbod van de EU aan WTO-leden die geen lid zijn van de EU.

Bij gebrek aan een antwoord heeft klager de Commissie op 17 maart 2003 in kennis gesteld van zijn voornemen om een confirmatief verzoek in te dienen overeenkomstig artikel 7, lid 4, van de verordening. Vervolgens heeft hij op 19 maart 2003 een confirmatief verzoek ingediend. Op 20 maart 2003 heeft de directeur-generaal Handel van de Commissie het verzoek van klager afgewezen. Op 4 april 2003 diende klager een tweede confirmatief verzoek in waarin de weigering ten gronde werd betwist. Op 5 mei 2003 heeft de secretaris-generaal van de Commissie het standpunt van de verantwoordelijke diensten bevestigd.

Parallel aan de bovengenoemde verzoeken heeft FoE ook de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk om identieke informatie verzocht. Ook deze verzoeken werden afgewezen.

De klager voerde aan dat de Commissie haar verplichtingen uit hoofde van de verordening verkeerd had begrepen en niet had nageleefd. Tot staving van zijn beweringen voert hij de volgende argumenten aan:
*++Verzuim om aan te tonen dat afbreuk is gedaan aan de bescherming van het algemeen belang++*   

Klager voerde aan dat de Commissie haar weigering ten onrechte had gebaseerd op de uitzondering van artikel 4, lid 1, van de verordening betreffende de bescherming van het openbaar belang in internationale betrekkingen. Hij is van mening dat de secretaris-generaal van de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste interpretatie van artikel 4, lid 1, van de verordening door te stellen dat de documenten met betrekking tot een traditionele onderhandelingsmethode en bijgevolg alle bilaterale verzoeken onder de onderhandelaars vertrouwelijk moeten worden behandeld. Volgens klager toont het argument van de Commissie slechts aan dat de vrijgave van de gevraagde documenten gevolgen zou kunnen hebben voor de internationale betrekkingen. Hij was echter van mening dat de Commissie niet had kunnen aantonen dat openbaarmaking de bescherming van het openbaar belang in de internationale betrekkingen zou ondermijnen.
*++Aard van de onderhandelingsmethode binnen de WTO++*   

De klager voerde aan dat het recht op toegang tot informatie uit hoofde van de verordening in dit soort situaties van bijzonder belang is, vanwege de gevolgen van handelsgerelateerde overeenkomsten waarover in het kader van de WTO is onderhandeld. Volgens hem volstaat het feit dat een onderhandelingsmethode traditioneel of algemeen overeengekomen kan zijn, niet om het achterhouden van de gevraagde documenten te rechtvaardigen.

Ongeacht het kennelijke vertrouwen van de Commissie in het begrip soevereiniteit, benadrukte klager dat de instelling in haar betrekkingen met de Britse autoriteiten erop aandrong dat de gevraagde documenten vertrouwelijk moesten worden behandeld en niet aan het grote publiek of voor bredere verspreiding mochten worden vrijgegeven, waardoor de soevereiniteit van het Verenigd Koninkrijk uitdrukkelijk werd ondermijnd.

Klager voerde aan dat de secretaris-generaal van de Commissie geen informatie heeft verstrekt over de vraag waarom de door de partijen bij de WTO gevolgde onderhandelingsmethode als traditioneel moest worden beschouwd. Evenmin heeft hij uitgelegd in welke context de methode algemeen was overeengekomen. Volgens hem waren alle WTO-leden bij het begin van de onderhandelingen vrij om hun eigen procedures vast te stellen. De Commissie had niet voorgesteld rekening te houden met de bepalingen van de verordening toen zij ermee instemde deel te nemen aan onderhandelingen met een methode die de toegang van het publiek, en dus het doel van de verordening, zou ondermijnen. Volgens klager is de enige reden die de Commissie ter ondersteuning van deze specifieke onderhandelingsmethode aanvoert, dat openbaarmaking van de verzoeken afbreuk zou doen aan het vermogen van soevereine staten om te beslissen hoe zij die verzoeken aan hun eigen belanghebbenden teruggeven. Klager merkte echter op dat er geen uitleg was gegeven over de wijze waarop dit zou gebeuren. Voor klager was de verwachting dat de Europese Commissie volgens een traditionele methode zou onderhandelen geen voldoende sterke basis om aanleiding te geven tot de vrijstelling waarin artikel 4, lid 1, van de verordening voorziet.
*++Geen afweging van de betrokken belangen++*   

De klager voerde aan dat de verordening een afweging vereist tussen het algemeen belang, wat internationale betrekkingen betreft, en het algemeen belang bij toegang tot informatie. Volgens klager had de Commissie de concurrerende openbare belangen niet naar behoren afgewogen.
*++Niet-beperkende toepassing van de uitzondering++*   

Klager wees erop dat de Commissie de uitzonderingen niet naar behoren restrictief had toegepast, zoals de communautaire rechterlijke instanties eisen. Integendeel, de desbetreffende vrijstelling was onnodig ruim uitgelegd, zodat afbreuk werd gedaan aan het recht op toegang tot informatie, waarop artikel 4, lid 1, van de verordening slechts een uitzondering vormt. Klager merkte op dat, zoals de communautaire rechter heeft geoordeeld, de verantwoordelijke instelling moet aantonen dat openbaarmaking de betrekkingen met derde landen daadwerkelijk kan schaden en dat het risico dat het algemeen belang wordt ondermijnd derhalve redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch moet zijn.

Gezien het bovenstaande concludeerde klager dat de Commissie, in strijd met haar verplichtingen uit hoofde van de verordening, haar weigering van toegang tot zijn verzoeken niet had gemotiveerd.

Samengevat voerde klager aan dat de Commissie artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie onjuist had uitgelegd en dat de gevraagde documenten openbaar moesten worden gemaakt.

Het onderzoek
-------------

**Advies van de Commissie**   

In haar advies voerde de Commissie aan dat zij aan haar wettelijke verplichtingen had voldaan door aan te tonen dat openbaarmaking van de gevraagde documenten het algemeen belang op het gebied van internationale betrekkingen zou ondermijnen. De Commissie merkte op dat zij was belast met de onderhandelingen over internationale handelsovereenkomsten in het kader van de WTO, waarover namens de EG en de lidstaten wordt onderhandeld. Het algemeen belang moest in dit geval aldus worden opgevat dat de Commissie de onderhandelingen met succes kon voeren. Traditioneel wordt dit soort handelsbesprekingen uitgevoerd door middel van een methode die gebaseerd is op de benadering van de offerteaanvraag. Door de traditionele manier van handelsbesprekingen teniet te doen, zou de Commissie de verwachtingen van de onderhandelende partijen hebben geschonden, namelijk dat zij zelf zouden moeten kunnen beslissen hoe zij verzoeken voor herziening terug kunnen nemen bij hun eigen belanghebbenden en hoe zij tegenboden kunnen ontwikkelen. Dit zou de betrekkingen van de Commissie met haar handelspartners hebben beïnvloed en als gevolg daarvan een negatief effect hebben gehad op deze zeer gevoelige onderhandelingen.

Wat betreft het traditionele karakter van de onderhandelingen die over het algemeen door alle partners zijn overeengekomen, wees de Commissie erop dat dit concept te vinden is in punt 11 van de richtsnoeren en procedures van de WTO voor de onderhandelingen over de handel in diensten. Deze methode stelt de WTO-leden in staat hun handelspartners duidelijk te maken wat hun respectieve belangen zijn en de convergentie van standpunten met het oog op het bereiken van een algemeen akkoord te vergemakkelijken. Als gevolg van deze verplichting achtte de Commissie het niet opportuun om te proberen een transparantere onderhandelingsmethode op te leggen, ook al werd haar dat juridisch niet belet.

De complexiteit en de gevoeligheid van de onderhandelingen moeten als één geheel worden beschouwd. Het gewettigd vertrouwen van de handelspartners van de EU en de mogelijkheden van de Commissie om haar onderhandelingsmandaat met succes uit te voeren, moeten ook worden beschouwd als materiële redenen om de onderhandelingsmethode niet te schenden. Een schending van deze verwachtingen zou hebben geleid tot een situatie waarin de handelspartners een minder open en vijandigere houding ten opzichte van de Commissie zouden ontwikkelen en dat dit op zijn beurt de mogelijkheden van de Commissie zou beperken om de onderhandelingen met succes af te ronden.

Wat het standpunt van de klager over de belangenafweging betreft, was de Commissie het ermee eens dat er altijd een openbaar belang is bij transparantie en dus bij openbaarmaking van elk document dat in het bezit is van een overheidsinstantie, overeenkomstig overweging 2 van de verordening. De verordening voorziet echter in bepaalde uitzonderingen op deze regel. Bijgevolg zijn alle documenten die in het bezit zijn van de Commissie in beginsel toegankelijk voor het publiek, tenzij de openbaarmaking ervan bepaalde in artikel 4 van de verordening genoemde openbare en particuliere belangen zou ondermijnen.

De Commissie heeft erop gewezen dat het belangrijkste element van de behandeling van een verzoek om toegang tot documenten erin bestaat een schadetoets uit te voeren om te bepalen of openbaarmaking een van deze belangen zou ondermijnen. Als er geen uitzondering van toepassing is, wordt toegang verleend, zonder dat een belangenafweging nodig is. Als er een uitzondering van toepassing is, wordt de toegang geweigerd. Wat de uitzonderingen van artikel 4, leden 2 en 3, betreft, is er echter nog een mogelijke uitzondering op deze uitzonderingen, namelijk het bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt. Om vast te stellen of er sprake is van een dergelijk belang, moet een belangenafweging worden gemaakt. De instelling merkte op dat de bescherming van de internationale betrekkingen (artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening) echter een verplichte uitzondering is en niet onderworpen is aan een verdere belangenafweging.

Hierop concludeerde de Commissie dat sommige van de door klager aangevoerde argumenten, namelijk zijn bezorgdheid over de vraag of het proces van vaststelling van de WTO-overeenkomsten voldoende democratisch is of het vermeende publieke belang om opnieuw over de onderhandelingsmethode te onderhandelen, niet relevant waren.

Met betrekking tot de vraag of de uitzondering restrictief was uitgelegd, heeft de Commissie uitgelegd dat het achterhouden van de documenten niet gerechtvaardigd is omdat de onderhandelingsmethode traditioneel is of in het algemeen is overeengekomen, maar omdat openbaarmaking de bescherming van het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen zou ondermijnen. Volgens de Commissie gaat het om een restrictieve uitlegging van de uitzondering, die strikt beperkt is tot een concrete context.

De Commissie heeft haar contacten met de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk gemotiveerd met het argument dat het raadplegingssysteem van artikel 4, lid 4, punt 5, en artikel 5 van de verordening vereist dat de auteur wordt geraadpleegd indien niet duidelijk is of het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt. De verordening is van toepassing op alle documenten die in het bezit zijn van de betrokken instellingen, met inbegrip van documenten die afkomstig zijn van derden. Rekening houdend met deze premisse en de aard van de betrokken documenten verwierp de Commissie het argument van klager dat de Commissie mogelijk de soevereiniteit van de Britse autoriteiten heeft ondermijnd door te antwoorden op de raadpleging overeenkomstig artikel 5 van de verordening.

Om de hierboven uiteengezette redenen was de Commissie derhalve van mening dat zij het verzoek van klager om toegang tot documenten zowel op het initiële als op het confirmatieve niveau adequaat had behandeld. De instelling was van mening dat haar diensten de verordening, en met name artikel 4, lid 1, sub a), niet verkeerd hebben uitgelegd en dat zij niet hebben nagelaten de weigering van toegang tot de betrokken documenten te rechtvaardigen.
**Opmerkingen van klager**   

In antwoord op het verzoek van de Ombudsman om opmerkingen in te dienen, gaf klager aan dat het advies van de Commissie geen andere kwestie aan de orde stelde die de inhoud van de klacht zou wijzigen of een verder antwoord zou vereisen.

BESLUIT
-------

**1 Weigering van de Commissie om toegang te verlenen tot de documenten in verband met de WTO-onderhandelingen**   

1.1 Het verzoek van klager aan de Commissie om toegang tot een aantal documenten over de lopende onderhandelingen onder auspiciën van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) werd afgewezen. Klager beweert dat de Commissie artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 onjuist heeft uitgelegd. Hij verzoekt derhalve om openbaarmaking van de gevraagde documenten.

Tot staving van zijn bewering en argument voert klager aan dat de Commissie heeft nagelaten: i) aantonen dat openbaarmaking de bescherming van het algemeen belang zou ondermijnen; ii) te motiveren waarom de door de WTO gevolgde vertrouwelijke onderhandelingsmethode traditioneel was of algemeen was overeengekomen; iii) het afwegen van de belangen die op het spel staan; en iv) de desbetreffende uitzondering restrictief toe te passen.

1.2 De Commissie is van mening dat zij het verzoek van klager om toegang tot documenten zowel op het initiële als op het confirmatieve niveau naar behoren heeft behandeld. De instelling is van mening dat haar diensten de verordening, met name artikel 4, lid 1, onder a), niet verkeerd hebben uitgelegd en dat zij haar weigering voldoende heeft gemotiveerd.

1.3 Om te beginnen acht de Ombudsman het nuttig om, alvorens in te gaan op de gedetailleerde argumenten van klager en de Commissie, enkele algemene beginselen in herinnering te brengen die ten grondslag liggen aan de regeling voor de toegang van het publiek tot documenten die is vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1049/2001[(1)](#(1)){#Footnote1} \[hierna: de verordening\], die onder meer Besluit 93/731/EG van de Raad inzake de toegang van het publiek tot documenten[van de Raad (2)](#(2)){#Footnote2} en Besluit 94/90/EG van de Commissie inzake de toegang van het publiek tot documenten[van de Commissie (3)](#(3)){#Footnote3} heeft vervangen.

De verordening verleent de burgers een recht op toegang tot documenten die in het bezit zijn van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en hun agentschappen, door de algemene beginselen en beperkingen van die toegang vast te stellen overeenkomstig artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag[(4).](#(4)){#Footnote4}

Hoewel de verordening gericht is op de ontwikkeling van het algemene beginsel dat burgers toegang moeten hebben tot documenten, bevat zij twee categorieën uitzonderingen. De eerste categorie is dwingend geformuleerd en bepaalt dat de instellingen de toegang tot elk document weigeren wanneer de openbaarmaking *ervan onder meer* afbreuk zou kunnen doen aan de bescherming van het algemeen belang in gevallen waarin de kwesties in kwestie betrekking hebben op openbare veiligheid, defensie en militaire aangelegenheden, internationale betrekkingen, financieel, monetair of economisch beleid, de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu[(5).](#(5)){#Footnote5} De tweede categorie uitzonderingen betreft de bescherming van commerciële belangen, gerechtelijke procedures en juridisch advies, documenten in verband met inspecties, onderzoeken en audits, documenten voor intern gebruik in hangende zaken, die een weigering van toegang kunnen rechtvaardigen indien en alleen als er geen hoger openbaar belang bij openbaarmaking is, waarvoor een belangenafweging moet worden uitgevoerd[(6).](#(6)){#Footnote6}

Zoals de gemeenschapsrechter met betrekking tot de bepalingen van de vorige regeling heeft opgemerkt, moeten de uitzonderingen op de toegang van het publiek tot documenten echter restrictief worden uitgelegd en toegepast, teneinde de toepassing van het algemene beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot documenten niet te belemmeren[(7).](#(7)){#Footnote7}

1.4 De Ombudsman merkt op dat, zoals de communautaire rechterlijke instanties hebben geoordeeld in het kader van besluiten van zowel de Raad als de Commissie om de toegang te weigeren op grond van de uitzondering betreffende de bescherming van het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen, de verantwoordelijke instelling in die gevallen een discretionaire bevoegdheid heeft uitgeoefend die behoort tot de politieke verantwoordelijkheden die haar door de bepalingen van de Verdragen zijn toebedeeld. In die omstandigheden heeft de toetsing zich beperkt tot de vraag of de procedurevoorschriften in acht zijn genomen, of het litigieuze besluit naar behoren is gemotiveerd en of de feiten juist zijn vastgesteld, en of er sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid[(8).](#(8)){#Footnote8}

Rekening houdend met bovenstaande jurisprudentie is de Ombudsman van mening dat zijn eigen toetsing van de inhoud van het besluit van de Commissie in de onderhavige zaak gericht moet zijn op de vraag of dit redelijk is.
*++Vermeend verzuim om aan te tonen dat afbreuk is gedaan aan de bescherming van het algemeen belang++*   

1.5 Klager voert aan dat de Commissie artikel 4, lid 1, van de verordening te ruim heeft uitgelegd, aangezien zij niet heeft kunnen aantonen dat openbaarmaking de bescherming van het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen zou ondermijnen. Volgens klager toont het argument van de Commissie alleen aan dat de vrijgave van de gevraagde documenten gevolgen kan hebben voor de internationale betrekkingen.

De Commissie is van mening dat, aangezien haar de taak is toegewezen om namens de EG en de lidstaten te onderhandelen over internationale handelsovereenkomsten in het kader van de WTO, het algemeen belang erin moet bestaan een succesvolle afronding van de onderhandelingen mogelijk te maken. Daartoe moet de instelling zich houden aan de traditionele wijze van handelsbesprekingen in het kader van de WTO, waarbij biedingen en tegenboden vertrouwelijk tussen de partijen worden uitgewisseld.

1.6 De Ombudsman merkt op dat een beperking van de toegang van het publiek op basis van de bescherming van het openbaar belang met betrekking tot internationale betrekkingen slechts in beperkte omstandigheden kan worden ingeleid. Uit de rechtspraak van de gemeenschapsrechter met betrekking tot de toepassing van identieke bepalingen in het kader van de besluiten 93/731/EG en 94/90/EG blijkt dat de verantwoordelijke instelling voor elk opgevraagd document of elke categorie documenten[(9)](#(9)){#Footnote9} moet onderzoeken of, gelet op de beschikbare informatie, openbaarmaking het openbaar belang kan ondermijnen, onder meer wat de internationale betrekkingen betreft(10). Bovendien moet, wil deze uitzondering van toepassing zijn, het risico dat het algemeen belang wordt ondermijnd, redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn(11).{#Footnote11}

De Ombudsman is zich er ook van bewust dat, zoals de communautaire rechterlijke instanties hebben opgemerkt, de weigering van toegang tot de gevraagde documenten moet worden gebaseerd op een analyse van elementen die eigen zijn aan de inhoud of de context van elk document of elke categorie documenten, waaruit kan worden geconcludeerd dat de openbaarmaking van dat document of die categorie documenten wegens bepaalde specifieke omstandigheden een gevaar zou vormen voor een bijzonder openbaar belang[(12).](#(12)){#Footnote12}

1.7 In dit geval kwam de Commissie tot de conclusie dat openbaarmaking van de gevraagde documenten afbreuk zou doen aan de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen, rekening houdend met de context waarin deze documenten werden geproduceerd, namelijk het internationale onderhandelingsproces waarbij de instelling betrokken was. De Ombudsman merkt op dat de Commissie van mening was dat de aard van de onderhandelingen in het kader van de WTO de toegang van het publiek niet mogelijk maakte. Er is uitgelegd dat handelsbesprekingen binnen de WTO bij algemene consensus traditioneel een vertrouwelijke uitwisseling van aanbiedingen en tegenaanbiedingen inhouden, waarvan de openbaarmaking aan derden het proces zou verstoren en de succesvolle afronding van de onderhandelingen in gevaar zou brengen.

1.8 De Ombudsman is van mening dat, mocht de context van deze internationale onderhandelingen de beschrijving van het onderhandelingsproces door de Commissie weerspiegelen, dan niet kan worden geconcludeerd dat de Commissie een onredelijke beoordeling heeft gemaakt door te besluiten dat openbaarmaking van de betrokken documenten het algemeen belang op het gebied van internationale betrekkingen zou kunnen ondermijnen.

Het lijkt daarom noodzakelijk om te bevestigen of deze beschrijving van de aard van de onderhandelingsmethode juist is weergegeven, dan wel of er in het licht van het bewijsmateriaal een onredelijke beoordeling van deze feiten lijkt te zijn geweest.
*++Aard van de onderhandelingsmethode in de WTO++*   

1.9. De klager voert aan dat de Commissie geen informatie heeft verstrekt over de vraag waarom de WTO-onderhandelingsmethode als traditioneel moest worden beschouwd, of in welke context de methode in het algemeen was overeengekomen. Volgens hem zou het feit dat een onderhandelingsmethode traditioneel of algemeen overeengekomen kan zijn, niet volstaan om het achterhouden van de gevraagde documenten te rechtvaardigen. De Commissie merkt echter op dat de verwijzing naar het traditionele karakter van de onderhandelingen, waarover alle partners het in het algemeen eens zijn, te vinden is in punt 11 van de WTO-richtsnoeren en -procedures voor de onderhandelingen over de handel in diensten.

1.10 De Ombudsman merkt op dat in punt 11 van de WTO-richtsnoeren en -procedures voor de onderhandelingen over de handel in diensten van 29 maart 2001, die door de bijzondere zitting van de Raad voor de handel in diensten zijn aangenomen en derhalve van toepassing zijn op de Europese Unie als lid van de WTO, is bepaald dat:
> *"Liberalisering wordt bewerkstelligd door middel van bilaterale, plurilaterale of multilaterale onderhandelingen. De belangrijkste onderhandelingsmethode is de benadering op basis van het verzoek om een aanbod."*

Hoewel de inhoud van de aanvraagbenadering niet formeel in een wettekst is vastgelegd, merkt de Ombudsman op dat - zoals de Commissie heeft uitgelegd - de praktijk zich in de loop der jaren heeft ontwikkeld door middel van wat een reeds lang bestaand internationaal gebruik lijkt te zijn. Op basis van deze reeds lang bestaande praktijk is bij de benadering van het verzoek-aanbod van oudsher sprake van een vertrouwelijke uitwisseling van aanbiedingen en tegenaanbiedingen tussen de partijen bij de onderhandelingen. In dit verband lijkt openbaarmaking van deze documenten aan derden te zijn uitgesloten, aangezien dit het proces zou kunnen verstoren en de succesvolle afronding van de onderhandelingen in gevaar zou kunnen brengen.

1.11 Na onderzoek van alle beschikbare informatie is de Ombudsman van oordeel dat het feitelijke bestaan van deze gebruikelijke onderhandelingsmethode niet ter discussie is gesteld en derhalve onbetwist lijkt. Niettegenstaande de suggestie van klager dat een andere onderhandelingsprocedure had kunnen worden vastgesteld, en zelfs dat de Commissie van meet af aan een dergelijk voorstel had moeten doen, merkt de Ombudsman op dat noch de gebruikelijke aard van de benadering van het verzoek-aanbod in het kader van de WTO-onderhandelingen, noch het bestaan ervan in twijfel zijn getrokken.

Gelet op het voorgaande en rekening houdend met de context waarin de handelsbesprekingen in het kader van de WTO hebben plaatsgevonden, is de Ombudsman van mening dat de Commissie geen onredelijke beoordeling heeft gemaakt door te oordelen dat de openbaarmaking van de litigieuze documenten het openbaar belang op het gebied van de internationale betrekkingen kon ondermijnen.

De Ombudsman heeft derhalve geconcludeerd dat er geen sprake lijkt te zijn van wanbeheer met betrekking tot dit aspect van de zaak.

1.12 De Ombudsman is echter van mening dat, ook al zijn de beperkingen van de toegang van het publiek als gevolg van de aard van de onderhandelingen in het kader van de WTO juridisch aanvaardbaar, rekening moet worden gehouden met de verwachtingen van veel burgers ten aanzien van meer transparantie en openheid op dit belangrijke beleidsterrein, zoals blijkt uit de klacht bij de Ombudsman. Met name gezien de erkenning van het belang van transparantie in de WTO-richtsnoeren en -procedures voor de onderhandelingen over de handel in diensten, waarin in punt 9 is bepaald dat de onderhandelingen transparant moeten zijn en open moeten staan voor alle lidstaten en toetredende staten.

Volgens de Ombudsman kan transparantie niet worden bereikt door de toegang van het publiek tot informatie volledig uit te sluiten. De Ombudsman is van mening dat het daarom raadzaam zou zijn dat de Commissie extra middelen in overweging neemt die deze onderhandelingen opener en transparanter kunnen maken voor de burgers, en zo de toegang van het publiek tot de uitwisselingen tussen de partijen vergemakkelijken.

De Ombudsman zal de Commissie hieronder nog een opmerking in die zin doen toekomen.
*++Geen afweging van de betrokken belangen++*   

1.13 Klager beweert dat de Commissie de concurrerende openbare belangen niet naar behoren heeft afgewogen, zoals vereist door de verordening, die een afweging vereist tussen het openbaar belang, wat de internationale betrekkingen betreft, en het openbaar belang bij toegang tot informatie. De Commissie betoogt integendeel dat de bescherming van de internationale betrekkingen een dwingende uitzondering vormt en dus niet is onderworpen aan een verdere belangenafweging.

1.14 Zoals reeds vermeld in het besluit, merkt de Ombudsman op dat, in tegenstelling tot de uitzonderingen in artikel 4, lid 2 \[bescherming van commerciële belangen, gerechtelijke procedures en juridisch advies, documenten in verband met inspecties, onderzoeken en audits\] en artikel 4, lid 3 \[documenten voor intern gebruik in hangende zaken\] van de verordening, de uitzonderingen in artikel 4, lid 1, dat de bescherming van het openbaar belang met betrekking tot internationale betrekkingen omvat, niet onderworpen zijn aan een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt. Bijgevolg is de betrokken instelling verplicht de toegang te weigeren indien de openbaarmaking van een document afbreuk zou doen aan het algemeen belang op het gebied van internationale betrekkingen.

De Ombudsman is zich bewust van het feit dat de communautaire wetgever heeft vastgesteld dat in een geval waarin de openbaarmaking van een document het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen zou ondermijnen, dit laatste belang zwaarder weegt dan enig openbaar belang bij de openbaarmaking van het document. De Ombudsman is derhalve niet van mening dat het argument van klager dat de Commissie geen afweging van de betrokken belangen heeft gemaakt, houdbaar is.
*++Niet-beperkende toepassing van de uitzondering++*   

1.15 Klager voert aan dat de interpretatie door de Commissie van de uitzondering op grond van de bescherming van het openbaar belang met betrekking tot internationale betrekkingen onnodig ruim is geïnterpreteerd, zodat het recht op toegang tot informatie, waarop artikel 4, lid 1, slechts een uitzondering vormt, aanzienlijk en onevenredig wordt geschaad. De Commissie is van mening dat haar uitlegging van het begrip bescherming van het openbaar belang met betrekking tot internationale betrekkingen strikt beperkt was tot een concrete context en dus restrictief is uitgevoerd.

1.16 Rekening houdend met het dwingende karakter van de uitzondering op grond van de bescherming van het openbaar belang met betrekking tot internationale betrekkingen, zoals uiteengezet in de punten 1.3 en 1.14 van het besluit, en gezien de conclusies in punt 1.11, namelijk dat de Commissie geen onredelijke beoordeling leek te hebben gemaakt door te besluiten dat openbaarmaking van de betrokken documenten het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen kon ondermijnen, is de Ombudsman van oordeel dat de Commissie heeft gehandeld in overeenstemming met haar wettelijke verplichtingen en dat er derhalve geen sprake lijkt te zijn van wanbeheer met betrekking tot dit aspect van de zaak.
**2 Openbaarmaking van de gevraagde documenten**   

2.1 Klager stelt dat de gevraagde documenten openbaar moeten worden gemaakt.

2.2 Rekening houdend met bovenstaande bevindingen acht de Ombudsman het niet nodig de klacht van klager te behandelen.
**3 Conclusie**   

Op basis van het onderzoek van de Ombudsman naar deze klacht lijkt er geen sprake te zijn geweest van wanbeheer door de Commissie. De Ombudsman sluit daarom de zaak.

De voorzitter van de Commissie zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

BIJZONDERE OPMERKING
--------------------

De Ombudsman is van oordeel dat, zelfs als de beperkingen van de toegang van het publiek die voortvloeien uit de aard van de onderhandelingen in het kader van de WTO juridisch aanvaardbaar zijn, rekening moet worden gehouden met de verwachtingen van veel burgers ten aanzien van meer transparantie en openheid op dit belangrijke beleidsterrein. Met name gezien de erkenning van het belang van transparantie in de WTO-richtsnoeren en -procedures voor de onderhandelingen over de handel in diensten. Transparantie kan niet worden bereikt door de toegang van het publiek tot informatie volledig uit te sluiten. De Ombudsman is van mening dat het daarom raadzaam zou zijn dat de Commissie extra middelen in overweging neemt die deze onderhandelingen opener en transparanter kunnen maken voor de burgers, en zo de toegang van het publiek tot de uitwisselingen tussen de partijen vergemakkelijken.

Met vriendelijke groet,

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

*** ** * ** ***

[(1)](#Footnote1){#(1)} Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145 van 31.5.2001, blz. 43).

[(2)](#Footnote2){#(2)} PB L 340 van 31.12.1993, blz. 43.

[(3)](#Footnote3){#(3)} PB L 46 van 18.2.1994, blz. 58.

[(4)](#Footnote4){#(4)} Overwegende hetgeen volgt (4), Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[(5)](#Footnote5){#(5)} Artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[(6)](#Footnote6){#(6)} Artikel 4, leden 2 tot en met 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[(7)](#Footnote7){#(7)} Zaak T-309/97, *Bavarian Lager/Commissie,* Jurispr. 1999, blz. II-3217, punt 39 (zie verwijzing naar de hier vermelde rechtspraak).

[(8)](#Footnote8){#(8)} Zaak T-14/98, *Heidi Hautala/Raad,* Jurispr. 1999, blz. II-02489, punt 72; zaak T-204/99, *Olli Mattila/Raad en Commissie,* Jurispr. 2001, blz. II-02265, punt 59; zaak T-211/00, *Aldo Kuijer/Raad,* Jurispr. 2002, blz. II-0485, punt 53.

[(9)](#Footnote9){#(9)} Zaak T-105/95, *WWF UK/Commissie,* Jurispr. 1997, blz. II-313, punt 64.

[(10)](#Footnote10){#(10)} Zaak T-174/95, *Svenska Journalistförbundet/Raad,* Jurispr. 1998, blz. II-2289, punt 112.

[(11)](#Footnote11){#(11)} *Supra,* zaak T-211/00, *Aldo Kuijer,* punt 56.

[(12)](#Footnote12){#(12)} *Supra,* zaak T-211/00, *Aldo Kuijer,* punt 61.