Straatsburg, 28 november 2003

Geachte heer X.,

Op 7 oktober 2002 heeft u een klacht ingediend tegen de Europese Commissie over de weigering van de Commissie om toegang te verlenen tot twee brieven van Ierland aan de Commissie uit hoofde van artikel 27, lid 1, van de Zesde BTW-richtlijn en tot een kennisgeving van Ierland uit hoofde van artikel 27, lid 5, van die richtlijn.

Op 16 oktober 2002 heeft de Ombudsman de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Europese Commissie.

In een e-mail van 16 oktober 2002 heeft u de Ombudsman laten weten dat u wenst dat uw klacht vertrouwelijk wordt behandeld. De Ombudsman heeft de Commissie hiervan op 18 oktober 2002 in kennis gesteld.

Op 1 november 2002 heeft u een aantal documenten betreffende uw klacht bij de Ombudsman ingediend. Op 13 november 2002 is een kopie van deze brief en van de bijlagen bij deze brief aan de Commissie toegezonden.

De Commissie heeft op 9 januari 2003 advies uitgebracht. Aangezien dit advies alleen betrekking leek te hebben op de eerste van uw twee beweringen, heeft de Ombudsman de Commissie bij brief van 13 januari 2003 om een aanvullend advies over de tweede bewering verzocht. U werd hiervan op de hoogte gebracht door een brief die dezelfde dag werd verzonden. Het eerste advies van de Commissie is u bij die gelegenheid ook toegezonden.

Op 29 januari 2003 heeft u de Ombudsman nog een e-mail gestuurd met betrekking tot uw klacht. De Ombudsman heeft deze boodschap op 10 februari 2003 aan de Commissie doorgezonden en haar verzocht in haar tweede advies op de inhoud ervan in te gaan.

De Commissie heeft op 27 februari 2003 haar tweede advies uitgebracht. Op 4 maart 2003 is een rectificatie toegezonden. De Ombudsman heeft u op 6 maart 2003 het tweede advies toegezonden met het verzoek opmerkingen te maken. Het corrigendum is u op 10 maart 2003 toegezonden.

Op 19 mei 2003 heeft u mij uw opmerkingen over de adviezen van de Commissie doen toekomen.

Op 4 juni 2003 heb ik de Commissie schriftelijk om nadere informatie over uw klacht verzocht. Op dezelfde dag werd ook een verzoek om informatie gestuurd naar de permanente vertegenwoordiging van Ierland bij de EU. Een kopie van dit laatste verzoek werd op 4 juni 2003 ter informatie aan de Ierse Ombudsman toegezonden.

Op 24 juli 2003 heeft de Commissie geantwoord op mijn verzoek om nadere inlichtingen. Ik heb u dit antwoord op 4 september 2003 toegezonden met de uitnodiging om uiterlijk op 31 oktober 2003 opmerkingen te maken.

Op 8 september 2003 ontving ik het antwoord van de Ierse autoriteiten (van 28 juli 2003) op mijn verzoek om inlichtingen. Ik heb u dit antwoord op 9 september 2003 toegezonden met de uitnodiging om uiterlijk op 31 oktober 2003 opmerkingen te maken.

Er lijken geen opmerkingen van u te zijn ontvangen.

Ik schrijf u nu om u de resultaten te laten weten van de onderzoeken die zijn gedaan.

Het KLACHT

Zesde richtlijn van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (1) (hierna: „Zesde richtlijn”) stelt uniforme regels vast voor de handelingen die aan de belasting over de toegevoegde waarde (btw) zijn onderworpen. Overeenkomstig artikel 27, lid 1, van de richtlijn kan de Raad evenwel op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen elke lidstaat machtigen bijzondere, van de bepalingen van deze richtlijn afwijkende maatregelen te treffen om de belastingheffing te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen. Een Lid-Staat die dergelijke maatregelen wenst in te voeren, stelt de Commissie daarvan in kennis en verstrekt haar alle dienstige inlichtingen (artikel 27, lid 2, van de richtlijn). Artikel 27, lid 5, van de richtlijn bepaalt, dat de Lid-Staten die op 1 januari 1977 dergelijke bijzondere maatregelen hebben toegepast, deze mogen handhaven, onder meer op voorwaarde dat zij deze vóór 1 januari 1978 bij de Commissie hebben aangemeld.

Op 15 maart 2002 heeft klager, een Iers staatsburger, de Commissie verzocht om toegang tot bepaalde documenten overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (2). De gevraagde documenten zijn op 19 juli 2002 verstrekt, met uitzondering van twee brieven van Ierland aan de Commissie overeenkomstig artikel 27, lid 1, van de Zesde richtlijn en een kennisgeving van Ierland overeenkomstig artikel 27, lid 5, van die richtlijn.

Klager was van mening dat de relevante documenten de basis vormden waarop Ierland bepaalde btw-wetgeving toepaste op onroerendgoedtransacties in Ierland en dat burgers zonder toegang ertoe niet zeker konden zijn dat de Ierse wetgeving in overeenstemming was met wat door Ierland was aangevraagd en door de Commissie was goedgekeurd. Volgens klager had de Ierse belastingdienst ontkend kopieën van de relevante documenten te hebben wanneer een verzoek om toegang was ingediend op grond van de Ierse wet op de vrijheid van informatie.

Op 19 juli 2002 deelde de Commissie klager mee dat zij overeenkomstig artikel 5 van beschikking 2001/937 de Ierse belastingautoriteiten zou raadplegen over de vraag of deze documenten konden worden verstrekt. Op 12 augustus 2002 deelde de Commissie klager mee dat geen toegang kon worden verleend, aangezien de Ierse belastingautoriteiten hadden verzocht de documenten niet openbaar te maken. De Commissie legde uit dat de Ierse autoriteiten moesten worden geraadpleegd omdat de relevante documenten vóór de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 1049/2001 bij haar waren ingediend (3). Verzoeksters confirmatief verzoek is op 23 augustus 2003 door de Commissie afgewezen. In deze brief wees de Commissie erop dat zij de relevante documenten niet kon verstrekken op grond van artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

Verordening (EG) nr. 1049/2001 bepaalt dat burgers recht hebben op toegang tot alle documenten die in het bezit zijn van een instelling, dat wil zeggen documenten die door haar zijn opgesteld of ontvangen, tenzij een van de in de verordening vastgestelde uitzonderingen van toepassing is.

Artikel 4 (“Uitzonderingen”) bevat twee belangrijke uitzonderingen. Overeenkomstig artikel 4, lid 1, wordt de toegang geweigerd wanneer openbaarmaking de bescherming van het algemeen belang of de persoonlijke levenssfeer en integriteit van het individu zou ondermijnen. De toegang wordt ook geweigerd wanneer openbaarmaking de bescherming van verscheidene andere in artikel 4, lid 2, genoemde belangen zou ondermijnen, tenzij er een hoger belang bij openbaarmaking bestaat.

Artikel 4 bevat ook de volgende bepalingen:

"(4) Met betrekking tot documenten van derden raadpleegt de instelling de derde om te beoordelen of een uitzondering van lid 1 of lid 2 van toepassing is, tenzij duidelijk is dat het document wel of niet openbaar wordt gemaakt.

(5) Een lidstaat kan de instelling verzoeken een van die lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken."

Overeenkomstig artikel 19 van de verordening was de verordening van toepassing met ingang van 3 december 2001.

In artikel 18, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 is bepaald dat elke instelling haar reglement van orde aanpast aan de bepalingen van deze verordening.

Bij Besluit 2001/937/EG, EGKS, Euratom van 5 december 2001 tot wijziging van haar reglement van orde (4) heeft de Commissie uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgesteld (de "gedetailleerde regels"). Deze regels zijn opgenomen in een bijlage die aan het reglement van orde van de Commissie moet worden toegevoegd. Artikel 5 („Overleg”) van de gedetailleerde regels luidt als volgt:

“1) Wanneer de Commissie een verzoek ontvangt om toegang tot een document dat zij in haar bezit heeft maar dat afkomstig is van een derde, gaat het directoraat-generaal of de dienst die in het bezit is van het document, na of een van de uitzonderingen van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing is. (…).

(2) Indien het directoraat-generaal of de dienst die over het document beschikt, na dit onderzoek van mening is dat de toegang tot het document moet worden geweigerd op grond van een van de uitzonderingen waarin artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet, wordt het negatieve antwoord zonder raadpleging van de derde aan de aanvrager toegezonden.

(3) Het directoraat-generaal of de dienst die in het bezit is van het document, willigt de aanvraag in zonder de derde auteur te raadplegen wanneer:

a) het gevraagde document reeds openbaar is gemaakt, hetzij door de opsteller ervan, hetzij krachtens de verordening of soortgelijke bepalingen;

b) de openbaarmaking of gedeeltelijke openbaarmaking van de inhoud ervan niet duidelijk afbreuk zou doen aan een van de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 bedoelde belangen.

(4) In alle andere gevallen wordt de derde auteur geraadpleegd. Indien het verzoek om toegang met name betrekking heeft op een document dat afkomstig is van een lidstaat, raadpleegt het directoraat-generaal of de dienst die houder is van het document, de autoriteit van oorsprong wanneer:

a) het document aan de Commissie is toegezonden vóór de datum waarop Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing wordt;

b) de lidstaat de Commissie heeft verzocht het document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken, overeenkomstig artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001."

Klager was van mening dat de Commissie de bovengenoemde regels niet had nageleefd door de derde auteur te raadplegen zonder het in artikel 5, lid 3, van de gedetailleerde regels bedoelde onderzoek te hebben verricht. Hij was van mening dat een raadpleging van de derde auteur alleen nodig is wanneer niet aan de voorwaarden van die bepaling is voldaan. In dit verband legde de klager bijzondere nadruk op de formulering van artikel 5, lid 4, van de gedetailleerde regels (“In alle andere gevallen …”).

Klager was van mening dat de openbaarmaking van de documenten geen van de in artikel 4, leden 1 en 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 genoemde belangen in gevaar zou brengen. Hij voerde aan dat in Verordening (EG) nr. 1049/2001 artikel 4, lid 4, punt 5, niet was bedoeld als een middel waarmee de lidstaten de toegang tot documenten waarvan de openbaarmaking de in artikel 4, leden 1 en 2, van de verordening genoemde belangen niet schaadde, konden belemmeren.

In zijn klacht bij de Ombudsman voerde klager dus in wezen de volgende aantijgingen aan:

(1) De Commissie heeft de procedureregels van beschikking 2001/937 geschonden door te besluiten de Ierse autoriteiten te raadplegen alvorens toegang tot de relevante documenten te verlenen.

(2) De Commissie heeft ten onrechte de toegang tot de relevante documenten geweigerd, aangezien de openbaarmaking ervan geen van de in artikel 4, leden 1 en 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 genoemde belangen in gevaar zou hebben gebracht en aangezien in Verordening (EG) nr. 1049/2001 artikel 4, lid 4, niet was bedoeld als een middel waarmee de lidstaten de toegang tot documenten waarvan de openbaarmaking geen afbreuk deed aan de in artikel 4, leden 1 en 2, van de verordening genoemde belangen, konden belemmeren.

De klager voerde aan dat de Commissie haar besluit derhalve moest herzien.

Het onderzoek

Adviezen van de Commissie
Het eerste advies

In haar eerste advies maakte de Commissie de volgende opmerkingen:

In Verordening (EG) nr. 1049/2001 wordt de kwestie van de toegang tot documenten van derden op twee manieren behandeld: Artikel 4, lid 4, voorziet in het standaardgeval, terwijl artikel 4, lid 5, specifieke regels bevat voor documenten die van de lidstaten afkomstig zijn.

Het algemene beginsel van artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 is dat derden-auteurs worden geraadpleegd over de openbaarmaking van documenten die van hen afkomstig zijn, tenzij er geen twijfel over bestaat of het document al dan niet openbaar moet worden gemaakt. In beschikking 2001/937 had de Commissie een aantal criteria verstrekt om te bepalen of een document al dan niet zonder raadpleging van de auteur openbaar moest worden gemaakt.

Artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 bepaalt dat een lidstaat het recht heeft de Commissie te verzoeken een aan de Commissie toegezonden document niet zonder haar toestemming openbaar te maken. Deze bepaling had alleen zin als de lidstaat de gelegenheid had gehad om aan te geven of hij al dan niet akkoord ging met de openbaarmaking van zijn document.

Tenzij het document reeds door de autoriteit van oorsprong was vrijgegeven of anderszins openbaar was gemaakt overeenkomstig de wettelijke bepalingen, was de Commissie derhalve verplicht de betrokken nationale autoriteiten te raadplegen alvorens te besluiten toegang te verlenen tot een document dat zij van een lidstaat had ontvangen. Dit was met name vereist voor documenten die aan de Commissie waren toegezonden vóór de datum waarop Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing werd. Ten tijde van de toezending van deze documenten aan de Commissie hebben de lidstaten geen rekening gehouden met de mogelijkheid van toegang van het publiek. Zij moeten daarom worden geraadpleegd voordat een besluit over de openbaarmaking van dergelijke documenten wordt genomen.

De Commissie had dit verduidelijkt in artikel 5, lid 4, onder b), van haar gedetailleerde regels.

Op basis van het bovenstaande heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat zij de juiste procedures had gevolgd en dat zij niet alleen het recht had om te besluiten de nationale autoriteiten van oorsprong te raadplegen, maar dat zij daartoe zelfs verplicht was geweest.

Het tweede advies

Aangezien het advies van de Commissie alleen betrekking leek te hebben op de eerste van de twee beweringen van klager, verzocht de Ombudsman de Commissie om een aanvullend advies over de tweede bewering. In dit tweede advies maakte de Commissie de volgende opmerkingen:

De Commissie was verplicht de Ierse autoriteiten te raadplegen. Indien de Commissie van mening was geweest dat openbaarmaking schadelijk zou zijn, zou zij de Ierse autoriteiten niet hebben geraadpleegd en zou zij de toegang hebben geweigerd. Dit vloeit voort uit artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 en artikel 5, lid 2, van de gedetailleerde regels. Juist omdat de Commissie de mogelijkheid van vrijgave van de documenten had overwogen, heeft zij de nationale autoriteiten geraadpleegd.

Bij artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 is binnen de communautaire transparantieregels een specifieke regel ingevoerd voor een bepaalde groep "derden", namelijk de lidstaten. Indien de instellingen de mogelijkheid zouden hebben om het verzoek van een lidstaat om een document niet openbaar te maken, terzijde te schuiven, zou er geen specifieke bepaling nodig zijn voor documenten die afkomstig zijn van lidstaten en zou artikel 4, lid 5, zinloos zijn.

Het recht van de lidstaten om hun toestemming voor de openbaarmaking door de instellingen van van hen afkomstige documenten te weigeren, was niet bedoeld om de toegang tot het document als zodanig te beperken, maar om de toegang ertoe krachtens de gemeenschapsregeling te beperken. Deze beperking was bedoeld om rekening te houden met de status van het document in het nationale recht en beleid en zo discrepanties tussen de Gemeenschap en de verschillende nationale transparantiesystemen te voorkomen.

Dit standpunt was ook door de Commissie ingenomen in de bij het Gerecht van eerste aanleg aanhangige zaak T-168/02 Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH/Commissie.

Opmerkingen van klager

In zijn opmerkingen handhaafde klager zijn klacht en maakte hij onder meer de volgende verdere opmerkingen:

Op grond van artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 mochten de lidstaten alleen een verzoek indienen. Niets wees erop dat zij een veto moesten uitspreken over de vraag of documenten openbaar konden worden gemaakt. Een lidstaat kan een dergelijk verzoek alleen indienen wanneer de vrijgave van een document afbreuk kan doen aan een van de in artikel 4, leden 1 en 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 genoemde belangen. Het woord "voorafgaand" in artikel 4, lid 5, zou niet nodig zijn en zou in feite zinloos zijn indien de Commissie verplicht zou zijn alle documenten aan de lidstaten voor te leggen om hun wensen op dit gebied te kennen te geven.

Nadere inlichtingen

Na zorgvuldige bestudering van de standpunten van de Commissie en de opmerkingen van klager bleek dat nader onderzoek noodzakelijk was.

Verzoeken om nadere informatie

De Ombudsman verzocht de Commissie derhalve meer specifieke informatie te verstrekken over de vraag of zij van de Ierse autoriteiten een toelichting had gevraagd of ontvangen op hun redenen om openbaarmaking van de documenten te weigeren.

Overeenkomstig artikel 3, lid 3, punt 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman (7) is ook een verzoek om inlichtingen aan de Ierse autoriteiten gezonden. Laatstgenoemden werd verzocht (1) toe te lichten op grond waarvan zij van mening waren dat de relevante documenten niet door de Commissie openbaar mochten worden gemaakt en (2) aan te geven of zij in het bezit waren van kopieën van de relevante documenten.

Antwoord van de Commissie

In haar antwoord maakte de Commissie de volgende opmerkingen:

De Ierse autoriteiten hadden de redenen voor hun verzet tegen de openbaarmaking van de relevante documenten niet gespecificeerd.

Artikel 4, lid 4, bevat de algemene regel dat een derde partij moet worden geraadpleegd indien niet duidelijk is of het document al dan niet moet worden vrijgegeven. Artikel 4, lid 5, voorzag in een specifieke regel voor de lidstaten. Deze bepaling vloeit voort uit Verklaring nº 35 bij de Slotakte van het Verdrag van Amsterdam. Hierin kwam de noodzaak tot uiting om de communautaire en de nationale transparantieregels met elkaar in overeenstemming te brengen. Artikel 4, lid 5, ondergeschikt maken aan artikel 4, lid 4, zou deze bepaling elke nuttige betekenis ontnemen. Dat was niet de bedoeling van de wetgever.

Volgens klager had de Commissie niet beoordeeld of de vrijgave van de gevraagde documenten schade zou berokkenen aan een van de krachtens artikel 4, lid 1, of artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 beschermde belangen. Dit was niet juist. De Commissie zou haar eigen uitvoeringsbepalingen van de verordening hebben geschonden indien zij had gehandeld zoals de klager had voorgesteld. Bij de behandeling van een verzoek om toegang tot een document dat afkomstig is van een derde, analyseert de Commissie het gevraagde document om te beoordelen of een van de uitzonderingen van toepassing is. Indien de Commissie concludeert dat openbaarmaking schadelijk zou zijn, weigert zij de toegang zonder de auteur te raadplegen. In casu heeft de analyse van de Commissie niet geleid tot een weigering van toegang. Bijgevolg had de Commissie besloten de Ierse autoriteiten te raadplegen.

De Commissie heeft de lidstaten systematisch geraadpleegd over verzoeken om toegang tot documenten die zijn ontvangen vóór de datum (3 december 2001) waarop Verordening 1049/2001 van toepassing werd (artikel 5, lid 4, van Besluit 2001/937). Deze bepaling was het logische gevolg van de terugwerkende kracht van de verordening.

Antwoord van de Ierse autoriteiten

In hun antwoord op het verzoek om inlichtingen van de Ombudsman hebben de Ierse autoriteiten de volgende opmerkingen gemaakt:

De vrijgave van officiële documenten in Ierland werd geregeld door de Freedom of Information Act 1997. Tegen de documenten waarop de onderhavige zaak betrekking heeft, was op grond van die wet een verzoek om toegang ingediend. Op grond van artikel 6, lid 4, van de Freedom of Information Acts 1997 en 2003, in het geval van niet-persoonlijke en niet-persoonsgegevens, had een persoon het recht om toegang te vragen tot alle gegevens die na het begin van de wetten, d.w.z. 21 april 1998, waren aangemaakt. Eerdere records kunnen alleen worden opgevraagd als ze nodig zijn om latere records te begrijpen die worden geopend.

Volgens de Ierse autoriteiten was het niet nodig om vóór 1998 toegang te krijgen tot informatie om de werking van de specifieke btw-bepaling te begrijpen, en op basis daarvan was de toegang tot informatie die vóór april 1998 was gecreëerd, geweigerd.

Het zou inconsequent zijn om materiaal uit hoofde van de nationale wetgeving inzake vrijheid van informatie te weigeren en tegelijkertijd toe te staan dat het uit hoofde van soortgelijke EU-wetgeving wordt vrijgegeven.

Als onderdeel van een vrijgave van documenten aan een andere persoon was een document vrijgegeven dat relevant leek voor het verzoek van klager. Dit was een kopie van een brief die de Ierse permanente vertegenwoordiger op 22 december 1977 aan de Commissie had gezonden en die betrekking had op de tenuitvoerlegging van de Zesde BTW-richtlijn in Ierland. Dit document was vrijgegeven omdat het deel uitmaakte van een document dat was opgesteld na de inwerkingtreding van de Wet op de vrijheid van informatie.

De Ierse autoriteiten hebben een kopie van dit document overgelegd.

Opmerkingen van klager

De antwoorden van de Commissie en de Ierse autoriteiten werden aan klager toegezonden voor zijn opmerkingen. Van klager zijn geen opmerkingen ontvangen.

BESLUIT

1 Vermeend onrechtmatig verzuim om toegang tot documenten te verlenen

1.1 Klager, een Iers staatsburger, heeft de Commissie verzocht om toegang tot bepaalde documenten overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (8). De gevraagde documenten zijn op 19 juli 2002 verstrekt, met uitzondering van twee brieven van Ierland aan de Commissie krachtens artikel 27, lid 1, van de Zesde richtlijn van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (9) en van een kennisgeving door Ierland overeenkomstig artikel 27, lid 5, van genoemde richtlijn. De klager beweert dat de Commissie ten onrechte de toegang tot de relevante documenten heeft geweigerd, aangezien de openbaarmaking ervan geen van de in artikel 4, leden 1 en 2, van de verordening genoemde belangen in gevaar zou hebben gebracht en aangezien artikel 4, lid 4, punt 10, van de verordening niet was bedoeld als een middel waarmee de lidstaten de toegang tot documenten waarvan de openbaarmaking de in artikel 4, leden 1 en 2, van de verordening genoemde belangen niet schaadde, konden belemmeren.

1.2 De Commissie is van mening dat zij de desbetreffende documenten niet kon vrijgeven op grond van artikel 4, lid 5, van de verordening, aangezien de Ierse autoriteiten haar hadden verzocht deze documenten niet vrij te geven. Volgens haar creëert artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 binnen de communautaire transparantieregels een specifieke regel voor een bepaalde groep "derden", namelijk de lidstaten. Artikel 4, lid 5, ondergeschikt maken aan artikel 4, lid 4, zou deze bepaling elke nuttige betekenis ontnemen. Volgens de Commissie was dit niet de bedoeling van de wetgever. Zij voegt daaraan toe dat indien de instellingen de mogelijkheid zouden hebben om het verzoek van een lidstaat om een document niet openbaar te maken, terzijde te schuiven, er geen specifieke bepaling voor van de lidstaten afkomstige documenten nodig zou zijn en artikel 4, lid 5, zinloos zou zijn.

1.3 Zoals het Gerecht van eerste aanleg onlangs heeft geoordeeld (11), volgt uit artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 dat "de lidstaten onder derden een bijzondere behandeling genieten. Deze bepaling verleent de lidstaat de bevoegdheid om de instelling te verzoeken documenten die van die staat afkomstig zijn, niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.”(12) De rechter heeft er ook op gewezen “dat de aan de lidstaten verleende bevoegdheid om te verzoeken dat hun documenten zonder hun voorafgaande toestemming niet aan derden worden bekendgemaakt, een van de uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten van de instellingen is die zijn neergelegd in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001.”(13) Gelet op dit arrest lijken de argumenten van de klager met betrekking tot de uitlegging van artikel 4, lid 5, en zijn verhouding tot artikel 4, lid 4, niet houdbaar.

1.4 De Ombudsman is derhalve van mening dat klager er niet in is geslaagd aan te tonen dat het besluit van de Commissie om toegang te weigeren onjuist was.

1.5 In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat er geen sprake was van wanbeheer met betrekking tot dit aspect van de zaak.

2 Vermeende niet-naleving van de procedureregels van beschikking 2001/937

2.1 Klager verwijt de Commissie dat zij de procedureregels van Besluit 2001/937/EG, EGKS, Euratom van 5 december 2001 tot wijziging van haar reglement van orde (14) niet in acht heeft genomen door de derde auteur (dat wil zeggen de autoriteiten van de betrokken lidstaat) te raadplegen zonder het in artikel 5, lid 3, van de bij Besluit 2001/937 ingevoerde uitvoeringsbepalingen bedoelde onderzoek te hebben verricht.

2.2 De Commissie wijst erop dat zij bij de behandeling van een verzoek om toegang tot een document dat afkomstig is van een derde, het gevraagde document analyseert om te beoordelen of een van de uitzonderingen van toepassing is. Indien de Commissie concludeert dat openbaarmaking schadelijk zou zijn, weigert zij de toegang zonder de auteur te raadplegen. Volgens de Commissie heeft haar analyse in casu niet geleid tot een weigering van toegang. Bijgevolg heeft de Commissie besloten de Ierse autoriteiten te raadplegen. De Commissie is van mening dat zij verplicht was de betrokken nationale autoriteiten te raadplegen, met name met betrekking tot documenten die vóór de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 1049/2001 aan de Commissie waren toegezonden.

2.3 De Ombudsman merkt op dat Besluit 2001/937 van de Commissie gedetailleerde regels bevat voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 door de Commissie (de "gedetailleerde regels"). Deze regels zijn opgenomen in een bijlage bij het reglement van orde van de Commissie. Overeenkomstig artikel 5 (“Overleg”) van de gedetailleerde regels volgt de Commissie de volgende procedure voor verzoeken om toegang tot documenten van derden: (1) De Commissie controleert of een van de uitzonderingen van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing is (artikel 5, lid 1, van de gedetailleerde regels); 2) indien dit het geval is, wordt de toegang geweigerd zonder raadpleging van de derde die het document heeft opgesteld (artikel 5, lid 2, van de gedetailleerde regels); (3) indien het document reeds openbaar is gemaakt of indien de openbaarmaking ervan duidelijk geen afbreuk zou doen aan een van de in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 genoemde belangen, wordt toegang verleend zonder raadpleging van de derde die het document heeft opgesteld (artikel 5, lid 3, van de gedetailleerde regels); (4) in alle andere gevallen wordt de derde auteur geraadpleegd (artikel 5, lid 4, van de gedetailleerde regels).

2.4 De Ombudsman is van mening dat zowel de formulering als de structuur van deze bepalingen erop wijzen dat de Commissie de mogelijkheid moet onderzoeken om het document openbaar te maken alvorens de derde auteur te raadplegen. De Commissie moet met name nagaan of het document openbaar kan worden gemaakt omdat openbaarmaking ervan niet duidelijk afbreuk zou doen aan een van de in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 genoemde belangen (artikel 5, lid 3, van de gedetailleerde regels). De Ombudsman is van mening dat de Commissie niet heeft aangetoond dat zij aan deze verplichting heeft voldaan.(15) Integendeel, de Commissie stelt dat zij verplicht was de Ierse autoriteiten te raadplegen, met name gezien het feit dat de relevante documenten waren ingediend voordat Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing werd. In haar antwoord op het verzoek van de Ombudsman om nadere informatie geeft de Commissie bovendien toe dat zij de lidstaten systematisch raadpleegt wanneer om toegang tot dergelijke documenten wordt verzocht.

2.5 De Ombudsman merkt op dat een dergelijke verplichting om de lidstaten te raadplegen in het geval van verzoeken om toegang tot documenten die bij de Commissie zijn ingediend voordat Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing werd, inderdaad is opgenomen in artikel 5, lid 4, tweede zin, van de gedetailleerde regels. Volgens de bewoordingen en de opzet van de betrokken bepaling bestaat deze verplichting echter alleen in alle andere gevallen, d.w.z. die waarin de Commissie niet in staat is de toegang zelf te weigeren of te verlenen op grond van artikel 5, lid 2, en artikel 5, lid 3, van de gedetailleerde regels. Volgens de zelf vastgestelde regels zou de Commissie dus moeten nagaan of het document openbaar kan worden gemaakt, omdat de openbaarmaking ervan niet duidelijk afbreuk zou doen aan een van de in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 genoemde belangen (artikel 5, lid 3, van de gedetailleerde regels).

2.6 De Ombudsman komt derhalve tot de conclusie dat de Commissie de procedureregels die zij zelf in Besluit 2001/937 had vastgesteld, niet in acht heeft genomen.

2.7 De Ombudsman is echter van mening dat ook de inhoud van de zaak in aanmerking moet worden genomen. Zoals hierboven vermeld (zie punt 1.3), staat artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 de lidstaten toe de communautaire instellingen te verzoeken de door hen aan deze instellingen voorgelegde documenten niet vrij te geven. Om dit recht op een nuttige manier te kunnen uitoefenen, moeten de lidstaten de mogelijkheid hebben gehad zich te buigen over de vraag of de toegang tot documenten die van hen afkomstig zijn, al dan niet moet worden geweigerd. Aangezien de mogelijkheid voor burgers om toegang te krijgen tot documenten die uit hoofde van het Gemeenschapsrecht van de lidstaten afkomstig zijn, pas bij Verordening (EG) nr. 1049/2001 is gecreëerd, lijkt het zowel passend als billijk om de lidstaten te raadplegen in alle gevallen waarin om toegang wordt verzocht tot een document dat vóór de inwerkingtreding van deze verordening op 3 december 2001 bij de communautaire instellingen is ingediend.

2.8 Ook het bovengenoemde arrest van het Gerecht van eerste aanleg moet in aanmerking worden genomen. In de bij het Hof aanhangige zaak had verzoekster verzocht om toegang tot documenten die een lidstaat (Italië) vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1049/2001 bij de Commissie had ingediend. De Commissie heeft dit verzoek afgewezen. Nadat verzoekster beroep had ingesteld bij het Gerecht, vroeg de Commissie de autoriteiten van de betrokken Lid-Staat of zij met de openbaarmaking van de documenten instemden. In hun antwoord hebben de autoriteiten van de lidstaat de Commissie meegedeeld dat zij instemden met de weigering om toegang te verlenen. In zijn arrest oordeelde het Hof als volgt: “In dit verband moet worden opgemerkt dat de raadpleging van de Italiaanse autoriteiten kennelijk noodzakelijk was, aangezien verzoeksters verzoek om toegang betrekking had op documenten die vóór de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 1049/2001 aan de instelling waren toegezonden.”(16)

2.9 In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat de Commissie, hoewel zij haar eigen procedureregels niet in acht heeft genomen, correct heeft gehandeld met betrekking tot de grond van de zaak. In feite zou men kunnen stellen dat de Commissie, indien zij haar eigen procedureregels had nageleefd, zich schuldig zou hebben gemaakt aan wanbeheer. De Ombudsman is derhalve van mening dat het in casu niet passend zou zijn om vast te stellen dat de niet-naleving door de Commissie van haar eigen procedureregels wanbeheer vormde.(17) Om soortgelijke situaties in de toekomst te helpen voorkomen, maakt de Ombudsman hieronder nog een opmerking.

2.10 In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat er geen sprake was van wanbeheer met betrekking tot dit aspect van de zaak.

3 Conclusie

Op basis van het onderzoek van de Ombudsman naar deze klacht lijkt er geen sprake te zijn geweest van wanbeheer door de Europese Commissie. De Ombudsman sluit daarom de zaak.

De voorzitter van de Europese Commissie zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

VERDERE OPMERKINGEN

Uit het onderzoek van de Ombudsman blijkt dat de procedureregels die de Commissie heeft vastgesteld in haar Besluit 2001/937/EG, EGKS, Euratom van 5 december 2001 tot wijziging van haar reglement van orde, en met name artikel 5, lid 4, van dat reglement, niet zo nauwkeurig zijn opgesteld als nodig is om de materiële bepalingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie weer te geven. De Ombudsman zou het daarom nuttig achten als de Commissie deze bepalingen zou kunnen herzien. De overeenkomstige regels die de Raad heeft vastgesteld in zijn besluit van 29 november 2001 tot wijziging van het reglement van orde van de Raad (18) (en met name artikel 2, lid 1, van bijlage III die bij dit besluit aan het reglement van orde van de Raad is toegevoegd) kunnen in dit verband als nuttige leidraad dienen.

Met vriendelijke groet,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) PB L 145, blz. 1.

(2) PB L 145, blz. 43.

(3) De door de Commissie gebruikte uitdrukking lijkt niet helemaal juist te zijn. Wat de Commissie waarschijnlijk wilde zeggen, was dat de documenten waren ingediend voordat Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing werd (zie artikel 5, lid 4, onder a), van de bij Besluit 2001/937 ingevoerde "Gedetailleerde regels").

(4) PB L 345, blz. 94.

(5) Klager bedoelde waarschijnlijk artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

(6) "De autoriteiten van de lidstaten zijn verplicht de Ombudsman, wanneer hij daarom verzoekt, via de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten bij de Europese Gemeenschappen alle informatie te verstrekken die kan bijdragen tot het ophelderen van gevallen van wanbeheer door communautaire instellingen of organen, tenzij deze informatie valt onder wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen inzake geheimhouding of onder bepalingen die de mededeling ervan verhinderen. In het laatste geval kan de betrokken lidstaat de Ombudsman evenwel toestaan over deze informatie te beschikken, op voorwaarde dat hij zich ertoe verbindt deze niet openbaar te maken."

(7) Besluit 94/262 van het Europees Parlement van 9 maart 1994 betreffende het statuut van de Europese ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (PB L 113, blz. 15).

(8) PB L 145, blz. 43.

(9) PB L 145, blz. 1.

(10) Klager bedoelde waarschijnlijk artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

(11) Arrest van 17 september 2003 in zaak T-76/02, Messina/Commissie.

(12) Arrest Loc. cit., punt 40.

(13) Arrest Loc. cit., punt 55.

(14) PB L 345, blz. 94.

(15) Het enige wat de Commissie in dit verband zegt, is dat zij heeft gecontroleerd of de toegang moest worden geweigerd op grond van artikel 5, lid 2, van de gedetailleerde regels en dat zij tot de conclusie is gekomen dat dit niet het geval was.

(16) Arrest Loc. cit., punt 42. Zie voetnoot 3 voor de verwijzing naar de inwerkingtreding van de verordening.

(17) Het is niet zonder belang erop te wijzen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof, wanneer uit de motivering van een arrest van het Gerecht van eerste aanleg een schending van het gemeenschapsrecht blijkt, maar het dictum van het arrest om andere juridische redenen gegrond blijkt, de hogere voorziening moet worden afgewezen (zie bijvoorbeeld arresten Hof van 15 juli 1992, Lestelle/Commissie, C-30/91 P, Jurispr. blz. I-3755, punt 28, en 14 juli 1994, Finsider/Commissie, C-320/92 P, Jurispr. blz. I-5697, punt 37).

(18) PB L 313, blz. 40.