Achtergrond van de klacht

1. De Europese Investeringsbank (EIB) heeft een transparantiebeleid [1] waarin wordt beschreven welke informatie over haar activiteiten routinematig en proactief op haar website moet worden gepubliceerd. Dit omvat algemene informatie over de projecten die voor financiering in aanmerking komen, zoals samenvattingen (met inbegrip van de naam van het project, de initiatiefnemer, een beschrijving van het project en de milieu- en sociale aspecten ervan)[2] en EIB-beoordelingen met betrekking tot de projecten. De informatie wordt gepubliceerd in verschillende stadia van de projectcyclus (indiening van voorstellen, beoordeling, goedkeuring, ondertekening enz.).

2. De "Environmental and Social Data Sheets" (ESDS'en) bevatten de milieu- en sociale beoordeling door de EIB van individuele projecten en voorgestelde maatregelen om eventuele vastgestelde problemen te beheren. Het transparantiebeleid van de EIB specificeert niet het tijdschema voor de proactieve publicatie van ESDS'en. Het bepaalt echter dat milieu-informatie zo vroeg mogelijk in de projectcyclus moet worden verstrekt.[3] Volgens een afzonderlijk richtsnoer van de EIB worden ESDS'en gepubliceerd na goedkeuring van het project door de raad van bewind van de EIB [4].

3. Documenten die niet proactief worden gepubliceerd, kunnen op verzoek worden verkregen, overeenkomstig het recht van toegang van het publiek tot documenten. De bepalingen ter uitvoering van dit recht zijn ook opgenomen in het transparantiebeleid [5].

4. In september 2022 heeft de klager, een netwerk van milieuorganisaties, de EIB verzocht de ESDS bekend te maken met betrekking tot een project voor de financiering van een snelle busdoorvoerlijn in Nairobi.[6] Op dat moment werd het project door de EIB beoordeeld.

5. De EIB weigerde toegang tot de ESDS. Zij deelde klager mee dat haar verzoek in overeenstemming met het transparantiebeleid van de EIB was behandeld. De EIB heeft haar weigering echter niet gebaseerd op een van de in het transparantiebeleid vastgestelde uitzonderingen op openbaarmaking, maar veeleer op het feit dat het document ten tijde van het verzoek nog niet was afgerond.

6. In oktober 2022 heeft de klager de EIB verzocht haar besluit om de toegang tot de ESDS te weigeren, te herzien (door een “bevestigend verzoek” in te dienen).

7. In haar bevestigend besluit van november 2022 zei de EIB dat de ESDS voor het Nairobi-project nog steeds een ontwerp was en dat de openbaarmaking ervan in dat stadium het besluitvormingsproces met betrekking tot de goedkeuring van de financiering in kwestie ernstig zou ondermijnen [7].

8. In december 2022 wendde klager zich tot de Ombudsman, die ontevreden was over het feit dat de EIB had geweigerd het document openbaar te maken. Meer in het algemeen maakte klager bezwaar tegen de praktijk van de EIB om de ESDS proactief te publiceren voor projecten die zij pas financiert nadat leningen zijn goedgekeurd.

9. In januari 2023 publiceerde de EIB de ESDS in kwestie op haar website, nadat de lening voor het project was goedgekeurd [8].

Het onderzoek

10. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de volgende twee aspecten van de klacht:

a) de weigering van de EIB om de ESDS voor het Nairobi-project openbaar te maken in antwoord op het verzoek van de klager om toegang van het publiek, op het moment van de vaststelling van het confirmatief besluit;

b) de algemene praktijk van de EIB om ESDS’en voor door haar gefinancierde projecten pas proactief te publiceren nadat leningen zijn goedgekeurd, in overeenstemming met haar proactieve transparantiebeleid.

11. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman het document in kwestie geïnspecteerd, zoals het bestond ten tijde van het confirmatief besluit van de EIB. Het onderzoeksteam van de Ombudsman had ook een ontmoeting met de vertegenwoordigers van de EIB.[9] Het verslag van de bijeenkomst werd gedeeld met klager, die er opmerkingen over maakte.

Weigering van de EIB om het formulier milieu- en sociale gegevens voor het project in Nairobi openbaar te maken

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

12. In haar confirmatief besluit legde de EIB uit dat zij ten tijde van het verzoek van klager niet over een definitieve versie van de ESDS voor het project beschikte.[10] Zij was van mening dat openbaarmaking van de ontwerpversie van de ESDS, voordat deze door de besluitvormende organen van de EIB was geëvalueerd en goedgekeurd, haar besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen.

13. De EIB verklaarde dat het ontwerp van de ESDS een voorlopige beoordeling bevatte van de milieu- en sociale aspecten van het project, maar ook van de voorwaarden, met inbegrip van contractuele voorwaarden, die nodig kunnen zijn om die aspecten te beheren. De financiering van het project en eventuele contractuele voorwaarden waren nog niet goedgekeurd door de raad van bestuur. Ten tijde van het verzoek om toegang van het publiek was de ESDS een ontwerp en alleen relevant voor interne doeleinden.

14. Volgens de EIB zou openbaarmaking van de contractuele voorwaarden, voordat deze zijn afgerond en het uiteindelijke besluit over de financiering van het project is genomen, “de weg effenen voor onnodige externe druk op de individuele leden van het directiecomité en de raad van bewind van de EIB” en aldus hun werkzaamheden en het besluitvormingsproces van de EIB ondermijnen. De EIB verklaarde ook dat openbaarmaking van het ontwerpdocument een vergelijking tussen het ontwerp en de definitieve versie van de ESDS mogelijk zou maken, “waardoor de interne besprekingen en beraadslagingen van de EIB over het project volledig aan het licht zouden komen”.

15. De EIB was van mening dat gedeeltelijke toegang niet mogelijk was, aangezien openbaarmaking van informatie die mogelijk aan wijzigingen onderhevig is, misleidend kan zijn en geen bijzonder openbaar belang dient. Zij stelde vast dat er geen hoger openbaar belang was dat openbaarmaking gebiedt, mede gezien het feit dat de definitieve ESDS op haar website zou worden gepubliceerd zodra de lening was goedgekeurd. De EIB deelde klager mee dat zij de milieu- en sociale effectbeoordeling van het project op haar website [11] had gepubliceerd en dat zij in elk stadium open bleef staan voor overleg met belanghebbenden over alle aspecten van het project.

16. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman gaf de EIB aan dat zij terdege rekening had gehouden met het feit dat de ontwerp-ESDS milieu-informatie bevatte en dat de uitzonderingen op de toegang van het publiek restrictief moesten worden geïnterpreteerd in overeenstemming met de EU-Aarhus-verordening.[12] Zij concludeerde nog steeds dat de weigering om het ontwerp openbaar te maken op het moment van het verzoek gerechtvaardigd was. Wat betreft de toegang tot delen van het ontwerp die vergelijkbaar waren met openbaar beschikbare informatie, meer bepaald uit de milieu- en sociale-effectbeoordeling, was de EIB van mening dat het niet zinvol zou zijn geweest om die delen openbaar te maken. De reden hiervoor was dat aanvragers nog steeds geen toegang zouden hebben tot de eigen beoordeling van de EIB, wat de essentie van de ESDS is.

17. De EIB heeft aangegeven dat documenten in haar openbaar register [13] en andere projectgerelateerde informatie die op haar website wordt gepubliceerd, bedoeld zijn om het maatschappelijk middenveld te informeren over projecten die worden beoordeeld. Zij moeten de belanghebbende partijen ook in staat stellen vóór de goedkeuring van de leningen met de EIB in gesprek te gaan door opmerkingen te maken, hun mening te geven en vragen te stellen over de gepubliceerde informatie.

18. In zijn klacht bij de Ombudsman voerde klager aan dat het besluit van de EIB om de toegang te weigeren ten tijde van het confirmatieve besluit niet in overeenstemming was met de relevante transparantieregels.[14] Hij betwistte het standpunt van de EIB dat de ESDS een intern document is dat in de eerste plaats bedoeld is als input voor haar besluitvormingsproces door te verwijzen naar het milieu- en sociaal handboek van de EIB [15], waarin wordt gesteld dat de ESDS een voor het grote publiek geschreven document is waarin de bevindingen, conclusies en aanbevelingen van de EIB met betrekking tot haar milieu- en sociale beoordeling van projecten zijn opgenomen.

19. De klager merkte op dat de ESDS milieu-informatie van algemeen belang bevat en voerde aan dat de EIB geen dwingende redenen had aangevoerd om te rechtvaardigen dat openbaarmaking van het ontwerp vóór de goedkeuring van de lening haar besluitvormingsproces, dat complex en moeilijk te volgen was, zou hebben ondermijnd. De klager voerde aan dat de openbaarmaking van dergelijke informatie vóór de goedkeuring van de lening niet altijd kan worden beschouwd als een ondermijning van het besluitvormingsproces van de EIB. Integendeel, openbaarmaking zou belanghebbenden in staat kunnen stellen de beoordeling van de EIB verder te onderbouwen en “bij te dragen tot het opsporen van milieu- en sociale risico’s, het verbeteren van de categorisering van projecten en het verzamelen van nuttige informatie over de geschiedenis en capaciteiten van de initiatiefnemer, en uiteindelijk bij te dragen tot het bepalen van de passende leningsvoorwaarden”.

20. Klager betwistte ook het standpunt van de EIB dat openbaarmaking van het gevraagde document vóór de goedkeuring van de lening tot externe druk zou kunnen leiden of de onafhankelijkheid van individuele leden van de bestuursorganen van de EIB zou kunnen aantasten. Deze organen nemen gezamenlijk besluiten en de EIB-statuten garanderen hun onafhankelijkheid. Aangezien wijzigingen in de economische en sociale beoordeling van projecten of in de voorgestelde contractuele maatregelen niet aan individuele leden kunnen worden toegeschreven, was de bewering van de EIB dat openbaarmaking van een ontwerp interne discussies en beraadslagingen aan het licht kon brengen, niet gerechtvaardigd. Klager maakte ook bezwaar tegen het standpunt van de EIB dat haar besluitvormingsproces zou kunnen worden geschaad omdat het publiek het ontwerp zou kunnen vergelijken met de definitieve versie van de ESDS.

Beoordeling door de Ombudsman

21. Het onderzoeksteam van de Ombudsman vergeleek het ontwerp van de ESDS, zoals dat bestond ten tijde van het confirmatief besluit van de EIB (in november 2022), met de versie die vervolgens op de website van de EIB werd gepubliceerd (in januari 2023). Deze versies zijn identiek.

22. De vraag is of de EIB terecht de toegang tot de ontwerp-ESDS heeft geweigerd op het moment dat het besluit werd genomen, en of zij daarvoor overtuigende redenen heeft aangevoerd.

23. Door de toegang te weigeren, heeft de EIB zich beroepen op de uitzondering ter bescherming van haar besluitvormingsproces uit hoofde van artikel 5, lid 7, van haar transparantiebeleid. De Ombudsman begrijpt uit de context van de zaak dat de EIB verwijst naar de bescherming van het besluitvormingsproces wanneer het besluit niet door de instelling is genomen (op grond van de eerste alinea van dat artikel). Om onder deze uitzondering te vallen, zou het lopende besluitvormingsproces van ‑ “ernstig” moeten worden ondermijnd. De uitzondering kan buiten beschouwing worden gelaten wanneer een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.

24. De EIB voerde aan dat het besluitvormingsproces ernstig zou worden ondermijnd indien haar voorlopige beoordeling van de sociale en milieuaspecten van het project, met inbegrip van niet-goedgekeurde contractuele bepalingen, openbaar zou worden gemaakt voordat het financieringsbesluit wordt genomen. De EIB verklaarde dat de ESDS een ontwerp van intern document is tot aan de vaststelling van het financieringsbesluit. Zodra dat besluit is genomen, wordt het een document dat bedoeld is om het publiek te informeren.

25. De Ombudsman merkt op dat het voorlopige karakter van documenten op zich de toepassing van de uitzondering niet kan rechtvaardigen. Een ernstig risico op schade aan het besluitvormingsproces, dat redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch is, moet worden aangetoond [16].

26. De EIB zei dat openbaarmaking zou kunnen leiden tot externe druk op de besluitvormende actoren, zonder echter de bron van die externe druk uit te leggen. Voorts verklaarde zij dat het toestaan van het publiek om het ontwerp te vergelijken met de definitieve versie van de ESDS het risico met zich mee zou brengen dat de interne discussies en beraadslagingen van de EIB aan het licht zouden komen, zonder echter aan te tonen hoe dit haar vermogen om een besluit te nemen ernstig zou ondermijnen. In het licht hiervan is de Ombudsman van oordeel dat de EIB geen bewijsmateriaal heeft verstrekt om de realiteit of de zekerheid van een dergelijke externe druk aan te tonen, noch heeft zij aangetoond dat er een redelijkerwijs te voorzien risico bestond dat de besluitvorming aanzienlijk zou worden beïnvloed als gevolg van die externe druk [17].

27. Ten slotte had het feit dat de ESDS kort na de vaststelling van het confirmatieve besluit moest worden gepubliceerd, geen invloed mogen hebben op het besluit van de EIB om de openbaarmaking ervan op het moment van het verzoek van de klager te weigeren. In een recent onderzoek [18] heeft de Ombudsman vastgesteld dat de EIB een duidelijk onderscheid moet maken tussen de “proactieve” publicatie van informatie en de behandeling van “reactieve” verzoeken om toegang tot documenten en informatie, zoals het verzoek van klager in deze zaak. Individuele verzoeken om toegang mogen alleen worden beoordeeld op basis van de uitzonderingen in punt 5 van het transparantiebeleid van de Commissie, afgezien van overwegingen met betrekking tot de vraag of de gevraagde documenten vervolgens proactief zullen worden gepubliceerd. Hoewel de EIB in antwoord op de bevindingen van de Ombudsman betoogde dat zij reeds een dergelijk onderscheid maakt, blijkt uit de bij de Ombudsman ingediende klachten dat dit niet altijd het geval is.

28. De Ombudsman is derhalve van oordeel dat de EIB haar besluit om de toegang tot de ontwerp-ESDS in kwestie te weigeren op grond van de uitzondering betreffende de bescherming van haar lopende besluitvormingsproces, op het moment dat het werd genomen, niet voldoende heeft gemotiveerd. Gezien deze bevinding is het niet nodig dat de Ombudsman het bestaan van een hoger openbaar belang in overweging neemt.

29. De Ombudsman merkt ook op dat de EIB de mogelijkheid om gedeeltelijke toegang te verlenen niet naar behoren heeft overwogen.[19] Het is niet aan de instelling om te beslissen wat al dan niet zinvol is voor de aanvrager.[20] De ESDS bevat milieu-informatie die in het algemeen zoveel mogelijk en zo vroeg mogelijk ter beschikking van het publiek moet worden gesteld.

30. In het licht hiervan stelt de Ombudsman vast dat er sprake is van wanbeheer met betrekking tot dit aspect van de zaak. Aangezien de ESDS nu openbaar is, is het niet nodig dat de Ombudsman een overeenkomstige aanbeveling doet.

De algemene praktijk van de EIB om de milieu- en sociale gegevensbladen voor projecten die zij financiert, pas proactief te publiceren nadat de leningen zijn goedgekeurd

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

31. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman zei de EIB dat zij grondig heeft beoordeeld op welk moment milieu-informatie, met inbegrip van ESDS'en, proactief zou kunnen worden gepubliceerd. Wat ESDS'en betreft, concludeerde zij dat deze pas na de goedkeuring van de desbetreffende lening konden worden gepubliceerd. Dit komt omdat een ESDS pas als definitief kan worden beschouwd nadat de lening door de raad van bestuur is goedgekeurd. Vóór die datum kan de afwikkelingsraad de EIB-diensten verzoeken de inhoud van de ESDS te wijzigen of zelfs besluiten het project niet te financieren.

32. Volgens de EIB dienen ESDS'en verschillende doeleinden in verschillende stadia van het goedkeuringsproces. Voordat de EIB de financiering van een bepaald project goedkeurt, zijn ESDS'en ontwerpen van interne documenten die als basis dienen voor het besluitvormingsproces. Na goedkeuring van de lening zijn zij echter bedoeld om het publiek te informeren over de door de EIB uitgevoerde milieu- en sociale beoordeling van het project, met inbegrip van de door de raad van bestuur goedgekeurde contractuele vereisten voor de financiering van het respectieve project.

33. De EIB verklaarde zich bewust te zijn van de praktijken van andere financiële instellingen met betrekking tot de proactieve publicatie van soortgelijke informatie, en heeft dit vergelijkende aspect bij elke herziening van haar transparantiebeleid onderzocht. De EIB zei dat zij deel uitmaakt van een werkgroep bestaande uit internationale financiële instellingen, die zich richt op transparantie- en betrokkenheidskwesties. Volgens de EIB zijn de binnen deze groep uitgevoerde analyses van de proactieve publicatie van milieu-informatie echter nooit doorslaggevend geweest, aangezien er verschillende factoren zijn die van invloed zijn op de praktijken van de verschillende instellingen.

34. De EIB voerde aan dat zij voldoet aan de Aarhus-verordening van de EU doordat zij milieu-informatie beschikbaar stelt voor het publiek en dat dit tot uiting komt in haar transparantiebeleid. Wat de inspraak van het publiek in plannen en programma's met betrekking tot het milieu betreft, verwees de EIB naar de definitie van "plannen en programma's" in het kader van de Aarhus-verordening van de EU. Het merkte op dat „financiële plannen en programma’s met betrekking tot het milieu waarin is vastgelegd hoe bepaalde projecten of activiteiten moeten worden gefinancierd” van het toepassingsgebied zijn uitgesloten.[21] Het verwees ook naar een bevinding van het Comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus, waarin werd gesteld dat een besluit van een financiële instelling om een lening of andere financiële steun te verstrekken in het algemeen juridisch geen besluit is om de gefinancierde activiteiten toe te staan [22].

35. In zijn klacht bij de Ombudsman erkende klager dat de openbaarmaking van een document dat zeer onvolledig is of in een stadium waarin het onzeker is of het project financiering zou ontvangen, het besluitvormingsproces van de EIB zou kunnen ondermijnen en niet nuttig zou zijn voor het publiek. De EIB moet echter het geschikte moment bepalen om haar milieu- en sociale beoordeling openbaar te maken, teneinde te voldoen aan de transparantievereisten, goed bestuur te bevorderen en een zinvolle participatie van het maatschappelijk middenveld te waarborgen. In dit verband wees klager erop dat een andere ontwikkelingsinvesteringsbank, de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO), ruim vóór de goedkeuring door de raad van bestuur milieu- en sociale documenten publiceert, met inbegrip van documenten met inhoud die gelijkwaardig is aan de ESDS van de EIB. Volgens de klager publiceert de EBWO relevante documenten ten minste 60 kalenderdagen vóór de bestudering van het project door de raad van bestuur van de EBWO voor projecten in de particuliere sector en ten minste 120 kalenderdagen vóór de bestudering van het project voor projecten in de publieke sector.

36. Klager had de EIB al gewezen op zijn bezorgdheid over het tijdstip van de proactieve publicatie van de ESDS, met name in het kader van de raadplegingen over de laatste herziening van zijn transparantiebeleid. Klager voerde aan dat toegang tot informatie tijdgevoelig is en dat bepaalde informatie slechts voor een bepaalde periode relevant is, met name als deze betrekking heeft op een specifiek besluitvormingsproces, zoals het besluit van de EIB om een project te financieren. Volgens de klager heeft het transparantiebeleid dat de EIB in 2021 heeft vastgesteld, geen veranderingen teweeggebracht met betrekking tot de proactieve publicatie van ESDS’en, en heeft het er daarom niet voor gezorgd dat alle relevante sociale en milieu-informatie tijdig proactief wordt bekendgemaakt, in overeenstemming met het beginsel van openheid.

37. In zijn opmerkingen over het verslag van de vergadering verduidelijkte de klager dat zijn verzoek om openbaarmaking van ESDS’en geen betrekking heeft op de financiële plannen en programma’s van de EIB waarin is vastgelegd hoe het project moet worden gefinancierd, maar veeleer op documenten die milieu- en sociale informatie bevatten.

38. Klager verwees naar recente rechtspraak [23] waarin wordt gesteld dat een financieringsbesluit van de Raad van Bewind van de EIB een maatregel is die “in het kader van het milieurecht” is vastgesteld. Volgens klager neemt de afwikkelingsraad bij de goedkeuring van een lening een besluit om een specifieke activiteit uit hoofde van het milieurecht te financieren. De rechters erkenden dat een dergelijk besluit het definitieve standpunt van de EIB over de subsidiabiliteit van het project met betrekking tot de milieu- en sociale aspecten vormt. Na de goedkeuring van de raad van bestuur creëert het financieringsbesluit bindende rechtsgevolgen voor derden en eventuele latere besluiten van de bestuursorganen van de EIB zouden niet langer betrekking hebben op die aspecten van het project.[24] Daarom heeft het publiek het recht om de EIB te verzoeken dergelijke besluiten op grond van de EU-Aarhusverordening te herzien.[25] Volgens de klager impliceert dit dat er vóór de goedkeuring van leningen meer transparantie moet zijn met betrekking tot die besluiten en de bijbehorende ondersteunende documenten, die milieu-informatie bevatten, zoals de ESDS’en.

39. De klager voerde aan dat, indien ESDS’en worden gepubliceerd nadat de lening is goedgekeurd, het maatschappelijk middenveld geen feedback kan geven over de eigen milieu- en sociale beoordeling van de EIB voordat zijn definitieve standpunt over die aspecten is ingenomen.

40. De klager verwees naar de groeiende rol van de EIB bij de financiering van klimaatactie, economische groei en ontwikkeling buiten de EU. Zo werd het project van Nairobi opgenomen in het Global Gateway-initiatief van de EU [26]. Dergelijke investeringen moeten voldoen aan hoge normen op het gebied van democratische waarden, goed bestuur en transparantie. Stedelijke vervoersprojecten zijn complex en treffen veel belanghebbenden. De EIB heeft echter niet vastgesteld dat er een algemeen belang bestond bij het delen van haar beoordeling van de naleving door het project van de milieu- en sociale normen van de EIB en de EU alvorens een definitief besluit te nemen over de financiering van het project.

41. De klager drong er bij de EIB op aan de timing van de proactieve publicatie van dergelijke milieu- en sociale beoordelingen te heroverwegen, "om het maatschappelijk middenveld, met name de mensen die door het project worden getroffen, in staat te stellen deze informatie te herzien en op zinvolle wijze met de EIB samen te werken, voordat belangrijke sociale en milieucondities worden vastgesteld in het besluit van de Raad van bewind".

Beoordeling door de Ombudsman

42. De EIB wordt steeds meer betrokken bij grote internationale projecten, die worden gefinancierd in het kader van het Global Gateway-initiatief van de EU.[27] Als zodanig zal het publiek waarschijnlijk steeds meer betrokken en geïnteresseerd zijn in haar besluiten om projecten te financieren en de redenen die aan dergelijke besluiten ten grondslag liggen. Dit is met name te verwachten wanneer door de EIB gefinancierde projecten aanzienlijke gevolgen hebben voor het milieu.

43. De Aarhus-verordening van de EU bevat verplichtingen voor de EU-administratie met betrekking tot milieubesluitvorming. Volgens de Aarhus-verordening van de EU heeft het publiek recht op i) toegang tot milieu-informatie, ii) inspraak in milieubesluitvorming en iii) toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (“de drie pijlers”) [28].

44. Hoewel de individuele rechten die aan het publiek worden toegekend een verschillend karakter hebben, houden zij onderling verband. Om het publiek in staat te stellen op zinvolle wijze deel te nemen aan de milieubesluitvorming, moet het in eerste instantie tijdig toegang hebben tot milieu-informatie.

45. De EIB verklaarde dat zij projectgerelateerde milieu- en sociale informatie openbaar maakt via haar openbaar register en dat zij zich ertoe verbindt dit register te ontwikkelen om geleidelijk meer informatie te verspreiden.[29] Wat de betrokkenheid van belanghebbenden met betrekking tot de projecten betreft, is dit volgens de EIB in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van klanten die financiering zoeken. In de milieu- en sociale normen van de EIB zijn de vereisten voor die cliënten vastgelegd.[30] Niettemin erkent de EIB in het kader van haar transparantiebeleid het belang van en stimuleert zij de betrokkenheid van relevante belanghebbenden bij projecten, ook tijdens haar eigen besluitvormingsprocessen.[31]

46. De Ombudsman erkent dat de EIB informatie publiceert over de projecten die zij financiert of voornemens is te financieren en over haar verschillende leningsbeleid. Deze klacht suggereert echter dat de EIB essentiële milieu-informatie, namelijk haar eigen beoordeling van de milieu- en maatschappelijke aspecten van projecten in de pijplijn, niet tijdig openbaar maakt om een zinvolle betrokkenheid van het publiek mogelijk te maken. De Ombudsman heeft bijdragen ontvangen naar aanleiding van een openbare raadpleging over transparantie in de milieubesluitvorming, waarin dezelfde kwestie werd gesuggereerd [32].

47. In 2022 heeft de EIB de financiering van projecten ter waarde van meer dan 75 miljard EUR goedgekeurd.[33] Het besluit van de EIB om een project al dan niet te financieren is belangrijk, aangezien sommige van deze projecten zonder haar financiering misschien helemaal niet zouden plaatsvinden. Zodra de projecten zijn gefinancierd en uitgevoerd, hebben ze ongetwijfeld gevolgen voor het milieu en het leven van de mensen. Voor degenen die proberen deel te nemen aan het besluitvormingsproces van de EIB is het daarom belangrijk om te begrijpen wat de beoordeling door de EIB van de milieu- en maatschappelijke aspecten van dergelijke projecten is. Deze beoordeling is opgenomen in de ESDS'en.

48. Momenteel publiceert de EIB proactief de respectieve ESDS nadat de lening voor een project is goedgekeurd door haar raad van bestuur (na de derde stap in de onderstaande infografiek). De vraag is of deze timing het publiek in staat stelt op zinvolle wijze deel te nemen aan de beoordeling door de EIB van milieu- en sociale aspecten van projecten die zij voor financiering in aanmerking neemt.

49. Uit de bevindingen van de rechterlijke instanties van de EU in twee recente arresten [34] blijkt dat dit niet het geval is. Hoewel de arresten betrekking hebben op de toegang tot de rechter, de derde pijler van de Aarhus-verordening, zijn zij ook relevant voor de andere twee pijlers. Volgens de arresten is het besluit van de raad van bewind van de EIB om de financiering van een project goed te keuren het definitieve besluit van de EIB met betrekking tot het bepalen van de milieu- en sociale voorwaarden die op een project van toepassing zullen zijn [35]. Om het publiek in staat te stellen op zinvolle wijze deel te nemen voordat het te laat is, moet de informatie die ten grondslag ligt aan haar beoordeling van de milieu- en sociale aspecten van het voorgestelde project derhalve proactief worden bekendgemaakt voordat de raad van bestuur een lening goedkeurt.

50. De vraag is dan of de proactieve publicatie van ESDS’en vóór de goedkeuring van de lening door de raad van bestuur het lopende besluitvormingsproces van de EIB zou ondermijnen. Wanneer de ESDS'en aan de afwikkelingsraad worden voorgelegd, wordt verwacht dat zij een grondige beoordeling door de EIB-diensten bevatten om ervoor te zorgen dat de projecten op tafel voldoen aan de milieu- en sociale beginselen, normen en vereisten van de EIB. Het publiek zou verder kunnen bijdragen aan deze beoordeling. Wanneer legitieme bezwaren worden geuit, is het van essentieel belang dat zij de afwikkelingsraad bereiken voordat deze een besluit neemt over de financiering, waardoor het besluitvormingsproces wordt verbeterd in plaats van ondermijnd.  

51. Gezien het bovenstaande stelt de Ombudsman voor dat de EIB ernaar streeft de ESDS proactief openbaar te maken voordat de afwikkelingsraad leningen goedkeurt, zodat het publiek op zinvolle wijze kan deelnemen aan haar beoordeling van de ecologische en sociale aspecten en effecten van de projecten. Dit kan met name worden gedaan voor projecten waarvan wordt verwacht dat dergelijke effecten aanzienlijk zullen zijn. Het doel moet zijn ervoor te zorgen dat het publiek tijdig wordt geïnformeerd over alle relevante overwegingen voordat de EIB haar definitieve besluit neemt.

Conclusies

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusies:

De Ombudsman is van oordeel dat de EIB haar besluit om de toegang van het publiek tot het ontwerp van milieu- en sociale gegevensblad voor het project in Nairobi te weigeren, op het moment dat het werd genomen, niet voldoende heeft gemotiveerd. Dit was wanbeheer.

Wat betreft het tweede aspect van deze klacht, dat betrekking heeft op de proactieve publicatie van milieu- en sociale gegevensbladen, doet de Ombudsman hieronder een suggestie voor verbetering.

De klager en de Europese Investeringsbank zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggestie voor verbetering

De EIB moet ernaar streven milieu- en sociale gegevensbladen proactief openbaar te maken voordat haar raad van bestuur leningen goedkeurt, zodat het publiek op zinvolle wijze kan deelnemen aan de beoordeling door de EIB van de milieu- en sociale aspecten van projecten die zij voor financiering in aanmerking neemt.

 

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 20.11.2023

 

[1] Het transparantiebeleid van de EIB is beschikbaar op: https://www.eib.org/attachments/strategieën/eib_group_transparency_policy_2021_en.pdf.

[2] Afdeling 4 van het transparantiebeleid van de EIB.

[3] Artikel 4, lid 8, van het transparantiebeleid van de EIB.

[4] Deel 4 van de Gids van de EIB voor de toegang tot milieu- en sociale informatie/documenten, beschikbaar op: https://www.eib.org/attachments/access_to_information_en.pdf, zie ook FAQ op de EIB-website: https://www.eib.org/nl/registers/faq/index.htm.

[5] Afdeling 5 van het transparantiebeleid van de EIB.

[6] Meer informatie over het project is te vinden op: https://www.eib.org/nl/projects/all/20150460.

[7] Artikel 5, lid 7, van het transparantiebeleid van de EIB:

[8] Beschikbaar op: https://www.eib.org/nl/registers/all/63121396.

[9] Het verslag van de vergadering is beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/177919.

[10] De EIB verwees naar artikel 5, lid 1, onder a), van haar transparantiebeleid.

[11] Beschikbaar op: https://www.eib.org/nl/registers/all/160031292.

[12] Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32006R1367.

[13] De EIB publiceert milieu- en sociale-effectbeoordelingsverslagen en andere daarmee verband houdende studies met betrekking tot milieu-, klimaat- en sociale aspecten voordat projecten door de afwikkelingsraad in zijn openbaar register worden goedgekeurd: https://www.eib.org/nl/registers/index.htm.

[14] De klager verwees naar het transparantiebeleid van de EIB, Verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, Verordening 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen en artikel 15 van het Verdrag betreffende de werking van de EU.

[15] Het milieu- en sociaal handboek van de EIB is beschikbaar op: https://consult.eib.org/consultation/essf-2021-en/user_uploads/eib-environmental-and-social-handbook.pdf.

[16] Zie in dit verband het arrest van het Gerecht van 7 juni 2011, zaak T-471/08, Toland/Parlement, punten 29, 71-81: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=85119&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=348206.

[17] Zie arrest van het Gerecht van 9 september 2014, zaak T-516/11, MasterCard e.a./Commissie, punten 70-72: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=157442&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3346339

[18] Zie zaak 3/2023/OAM, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63066.

[19] Artikel 5.10 van het transparantiebeleid van de EIB.

[20] Zie arrest van het Gerecht van 5 december 2018, Falcon/Commissie, T-875/16, punten 98 e.v.: https://curia.europa.eu/juris/document/document_print.jsf?mode=req&pageIndex=0&docid=208484&part=1&doclang=FR&text=&dir=&occ=first&cid=490743.

[21] Volgens artikel 2, lid 1, onder e), derde alinea, van de Aarhus-verordening van de EU.

[22] De EIB verwees naar de bevindingen van het Comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus, beschikbaar op: https://unece.org/env/pp/cc/accc.c.2007.21_european-community.

[23] Arrest van het Hof van 6 juli 2023, zaak C-212/21 P, EIB/ClientEarth: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-212/21&language=en en arrest van het Gerecht van 27 januari 2021, T-9/19 - ClientEarth/EIB: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=t-9/19.

[24] T-9/19 - ClientEarth/EIB, punt 170.

[25] Artikel 10 van de Aarhus-verordening.

[26] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_1928.

[27] Zie bij wijze van voorbeeld https://www.eib.org/en/press/news/bangladesh-eur-395-million-eib-and-eu-backing-for-renewable-energy-projecten en https://www.eib.org/en/press/news/eib-global-supports-vietnams-just-energy-transition

[28] Meer informatie is te vinden op: https://environment.ec.europa.eu/law-and-governance/aarhus_en.

[29] Artikel 4.12 van het transparantiebeleid van de EIB.

[30] https://www.eib.org/en/publications/eib-environmental-and-social-standards.

[31] Artikelen 7.6-7.10 van het transparantiebeleid van de EIB.

[32] SI/5/2022/KR, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/168767.

[33] https://www.eib.org/en/about/key-figures/data.htm.

[34] Zie voetnoot 23.

[35] Zie voetnoot 24.