ACHTERGROND

1. Eind 2020 ontving de klager een subsidie in het kader van het door de EU gefinancierde Horizon 2020-programma ter ondersteuning van innovatie in kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s), wat de klager op dat moment was. Het Uitvoerend Agentschap voor kleine en middelgrote ondernemingen (EASME) was verantwoordelijk voor het beheer van subsidies in het kader van het programma, waarvoor alleen kmo’s in aanmerking kwamen.

2. In 2021 werd de klager gekocht door een andere onderneming, waardoor hij zijn status als kmo verloor. Naar aanleiding hiervan heeft zij EASME in mei 2021 in kennis gesteld van haar statuswijziging.

3. Het Easme heeft de klager verzocht de informatie formeel in te dienen op het speciale onlineportaal, wat de klager eind juni 2021 heeft gedaan.

4. Alvorens dit te doen, vroeg klager naar de gevolgen van zijn verlies van de kmo-status en verklaarde hij dat hij van mening was dat hij nog steeds in aanmerking moest komen voor de subsidie. Klager was van mening dat hij de subsidie kon blijven ontvangen ondanks het feit dat hij geen kmo meer was. Zij verklaarde dat zij voornemens was de werkzaamheden aan het project volgens plan voort te zetten.

5. Het Easme antwoordde dat een begunstigde die niet langer een kmo is, nog steeds als kmo kan worden erkend als hij niet langer een kmo is door middel van “natuurlijke groei”, maar niet als hij niet langer een kmo is als gevolg van overname door of fusie met een andere onderneming. In dergelijke omstandigheden zou de subsidieovereenkomst normaal gesproken worden beëindigd.

6. Eind juli 2021 bevestigde het Easme aan de klager in het speciale onlineportaal dat de statuswijziging formeel was geregistreerd.

7. Klager bleef aan het project werken.

8. Begin oktober 2021 deelde de klager EASME mee dat hij geen formele verzoeken meer had ontvangen met betrekking tot de subsidie, en vroeg hij om advies over de volgende stap. Zij wees erop dat zij inmiddels de regelmatige verzoeken om voortgangsverslagen had ontvangen en verklaarde dat zij overeenkomstig haar verplichtingen op deze verzoeken reageerde. Het bleek dat die regelmatige voortgangsverslagen automatisch via het speciale onlineportaal naar de klager waren gestuurd.

9. Het Easme antwoordde onmiddellijk dat “de formele procedure voor de beëindiging van de subsidie een tijdje geleden is ingeleid en dat u binnenkort een kennisgeving via het [IT]-portaal moet ontvangen”. Zij voegde daaraan toe: “Door een IT-bug is hiermee geen rekening gehouden en is uw reguliere rapportageperiode geactiveerd. Negeer deze activiteit en start uw periodieke rapportage niet. Zodra het IT-probleem is opgelost, wordt de module voor de verslagperiode inactief.

10. Het Easme gaf aan dat de klager binnenkort de kennisgeving over de beëindigingsprocedure zou ontvangen en dat het zijn opmerkingen op het onlineportaal zou kunnen uploaden. Het Easme zou dergelijke opmerkingen onderzoeken en de klager vervolgens zijn definitieve besluit toezenden. Indien negatief, zou het specifieke IT-systeem een rapportmodule starten om de klager in staat te stellen de subsidiabele kosten te declareren.

11. Eind november 2021 heeft EASME de klager formeel in kennis gesteld van zijn voornemen om de subsidieovereenkomst te beëindigen in het licht van het feit dat de klager niet langer een kmo is. Klager diende enkele dagen later zijn opmerkingen in.

12. In januari 2022 heeft het Easme de klager in kennis gesteld van zijn definitieve besluit om het contract op te zeggen. De klager wisselde correspondentie met het Easme uit over mogelijke verhaalmechanismen, waarbij het Easme aangaf dat de klager het besluit alleen via het Hof kon aanvechten.

13. Klager wendde zich vervolgens tot de Europese Ombudsman.

Het onderzoek

14. De Ombudsman opende een onderzoek naar het besluit om de subsidieovereenkomst te beëindigen en naar de wijze waarop het Easme de procedure voor de beëindiging van de subsidie had beheerd.

15. In de loop van het onderzoek werden de technische en financiële aspecten van het project afgesloten.

Standpunt van het Easme dat de overeenkomst moet worden beëindigd

Argumenten van partijen

16. Het Easme was van mening dat de klager, zodra hij geen kmo meer was, de subsidieovereenkomst moest beëindigen. Ter ondersteuning van haar standpunt verwees zij naar:

De Horizon 2020-verordening [1]:

 “1. Alleen kmo’s kunnen een aanvraag indienen voor oproepen tot het indienen van voorstellen in het kader van het specifieke kmo-instrument [...]. Zij kunnen samenwerken met andere bedrijven en met onderzoeksorganisaties of universiteiten.

2. Zodra een onderneming als kmo is gevalideerd, wordt aangenomen dat die juridische status gedurende de gehele looptijd van het project prevaleert, zelfs in gevallen waarin de onderneming, als gevolg van haar groei, later de plafonds van de kmo-definitie overschrijdt.

De belangrijkste bepaling van de subsidieovereenkomst [2]:

“Het Easme kan de overeenkomst beëindigen indien: a) niet van toepassing; b) een wijziging in de juridische, financiële, technische, organisatorische of eigendomssituatie van de begunstigde de uitvoering van de actie aanzienlijk kan beïnvloeden of vertragen of het besluit tot toekenning van de subsidie in twijfel kan trekken.”

17. Samenvattend was het Easme van mening dat aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden moet worden voldaan gedurende de gehele duur van het project, en niet alleen op het moment van de evaluatie en toekenning van de subsidie. Zij benadrukte dat volgens de Horizon 2020-verordening alleen kmo’s in aanmerking komen voor subsidies in het kader van het desbetreffende programma (hierna “kmo-instrumentacties” genoemd). Het verlies van de kmo-status doet derhalve twijfel rijzen over de grondslag van de subsidie. Het Easme was van mening dat dit standpunt in overeenstemming is met een van de belangrijkste doelstellingen van de kmo-aanbeveling [3], namelijk ervoor zorgen dat steunmaatregelen alleen worden toegekend aan ondernemingen die deze echt nodig hebben. Het Easme verklaarde ook dat in de relevante veelgestelde vragen [4] en de gebruikershandleiding [5] wordt uitgelegd dat uitzonderingen op de vereiste kmo-status alleen van toepassing zijn in gevallen waarin een entiteit haar kmo-status verliest als gevolg van groei als gevolg van “economische ontwikkelingen of economische conjunctuur”(natuurlijke groei), en niet wanneer een onderneming ophoudt een kmo te zijn als gevolg van een overname door of fusie met een andere onderneming.

18. Klager was van mening dat de toepasselijke regels voorzien in de veronderstelling dat, zodra een subsidie aan een kmo is toegekend, de kmo-status - voor de toepassing van de subsidieovereenkomst in kwestie - in juridische termen gedurende het hele project wordt gehandhaafd, en dat er derhalve geen rechtsgrondslag was voor het beëindigen van de subsidieovereenkomst. Klager voerde ook aan dat het feit dat hij tijdens het project de kmo-status verloor, geen “wijziging” kon zijn die, op grond van de subsidieovereenkomst, de beëindiging ervan mogelijk zou maken. Volgens haar was de bepaling in de subsidieovereenkomst bedoeld om gevallen aan te pakken waarin later naar voren gekomen informatie aantoont dat de op het moment van de subsidieaanvraag verstrekte informatie over de kmo-status misleidend of onjuist was, of dat informatie over voorgenomen op handen zijnde wijzigingen was achtergehouden.

Beoordeling door de Ombudsman

19.  In een geval als het onderhavige kan de Ombudsman onderzoeken of het betrokken EU-orgaan heeft gehandeld in overeenstemming met de wettelijke bepalingen van het contract en andere toepasselijke wettelijke bepalingen, alsook met de beginselen van behoorlijk bestuur. Het is niet de taak van de Ombudsman om te bemiddelen in contractuele geschillen.

20. In casu zijn de relevante bepalingen betreffende de kmo-status waarnaar de Commissie heeft verwezen, niet geheel duidelijk. De formulering “wordt geacht voorrang te hebben” in het desbetreffende artikel van de Horizon 2020-verordening lijkt geen specifieke en afzonderlijke rechtsregel vast te stellen. Indien zij voornemens was vast te stellen dat een kmo ook na de toekenning van de subsidie steeds als zodanig moet worden erkend, valt moeilijk in te zien dat het tweede deel van de bepaling noodzakelijk zou zijn, aangezien het doel ervan voldoende zou worden bereikt door het eerste deel van de bepaling. De Ombudsman kan derhalve niet uitsluiten dat het algemene doel van het artikel erin bestond de genoemde uitzondering in te voeren in gevallen van „natuurlijke groei”[6].

21. In dergelijke omstandigheden is het een goede praktijk om de wettelijke bepalingen uit te leggen met bijzondere nadruk op het doel van het betrokken beleids- en rechtskader. Dit lijkt Easme in deze zaak te hebben gedaan. Als zodanig is de Ombudsman van mening dat het Easme de relevante bepalingen inzake het vereiste dat de kmo-status redelijk moet zijn, heeft geïnterpreteerd.

22. Er is ook een gebrek aan duidelijkheid in de desbetreffende bepaling in de subsidieovereenkomst, waarin staat dat de instelling de overeenkomst kan beëindigen indien “een wijziging in de juridische, financiële, technische, organisatorische of eigendomssituatie van de begunstigde [...] twijfel doet rijzen over het besluit om de subsidie toe te kennen” (cursivering van mij).

23. Het is niet duidelijk waarom deze bepaling niet uitdrukkelijker en specifieker bepaalt dat de subsidieovereenkomst kan worden beëindigd indien de begunstigde niet langer de kenmerken bezit op grond waarvan de subsidie in de eerste plaats aan hem kon worden toegekend.

24. Ondanks dit gebrek aan duidelijkheid acht de Ombudsman het niet onredelijk dat EASME zich op deze bepaling heeft gebaseerd om de subsidieovereenkomst te beëindigen. De bepaling in de subsidieovereenkomst heeft tot doel het Easme in staat te stellen de overeenkomst te beëindigen. Het belangrijkste punt in de bepaling is dat bepaalde aspecten van de begunstigde in kwestie zijn “gewijzigd”. Een “verandering” moet worden opgevat als een situatie die van het ene naar het andere evolueert en niet kan worden gelezen als een verwijzing naar de situatie toen de subsidie werd toegekend.

25. Op basis van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat het besluit van het Easme om de subsidieovereenkomst te beëindigen geen wanbeheer vormt.

26. De Ombudsman doet echter aan het eind van haar besluit een suggestie om Easme aan te moedigen te overwegen een duidelijkere formulering in de tekst van de subsidieovereenkomst op te nemen.

Hoe het Easme omging met de wijziging in de status van de klager

Beoordeling door de Ombudsman

27. Volgens het Handvest van de grondrechten moeten de EU-organen aangelegenheden “binnen een redelijke termijn” behandelen [7].

28. Het is duidelijk dat er problemen waren met zowel de timing van de wijze waarop het Easme het besluit tot beëindiging van de subsidieovereenkomst heeft behandeld als de wijze waarop het dit heeft meegedeeld.

29. Het feit dat de klager zijn status van kmo heeft verloren, staat buiten kijf. Vanaf het moment dat de klager EASME hiervan op de hoogte bracht, lijkt er voor EASME geen twijfel te bestaan dat de subsidieovereenkomst zou moeten worden beëindigd.

30. De klager deelde EASME in een vroeg stadium mee dat hij ernstige twijfels had over de rechtsgrondslag voor de beëindiging van de overeenkomst en dat hij aan het project zou blijven werken.

31. In antwoord op de vraag van de Ombudsman waarom het Easme enkele maanden nodig had om klager in kennis te stellen van zijn formele voornemen om de subsidieovereenkomst te beëindigen, verklaarde Easme dat dit was omdat er sprake was van “verschillende verificatiestappen”.

32. Uit het onderzoek van de Ombudsman bleek dat het EASME drie maanden nodig had om de procedure voor de beëindiging van de subsidie in te leiden, te rekenen vanaf de datum waarop de klager de wijziging formeel op het onlineportaal had gemeld. Daarna duurde het nog twee maanden om klager formeel in kennis te stellen van zijn voornemen om het contract op te zeggen. Dit lijkt geen "redelijke termijn" te zijn om een dergelijke procedure te behandelen.

33. Een situatie waarin een instelling verwacht dat zij een subsidieovereenkomst zal moeten beëindigen, is bijzonder ernstig. Een dergelijke situatie moet met de grootst mogelijke zorgvuldigheid worden aangepakt, met inbegrip van alle vereiste technische, financiële en juridische controles. Dit mag echter geen onevenredige tijd in beslag nemen.

34. Zoals hierboven vermeld, lijkt EASME van meet af aan te hebben overwogen dat het de subsidieovereenkomst zou moeten beëindigen en dat dit juridisch eenvoudig was. Tegen deze achtergrond, en aangezien klager duidelijk heeft gemaakt dat hij van plan was aan het project te blijven werken en dus kosten zou blijven maken, had Easme moeten trachten de procedure zo snel mogelijk af te handelen. Volgens de toepasselijke procedure was er, voordat het definitieve besluit tot beëindiging van de overeenkomst moest worden genomen, een voorbereidende fase waarin het Easme klager in kennis stelde van zijn voornemen om de subsidieovereenkomst te beëindigen. Deze voorbereidende fase bracht geen significante risico’s met zich mee en gezien het duidelijke standpunt van het Easme had deze stap snel moeten worden genomen. Easme deed dit pas eind november.

35. Er lijkt geen redelijke verklaring te zijn waarom het EASME zo lang heeft geduurd om de beëindiging van de subsidieovereenkomst af te handelen, en met name waarom het zo lang heeft geduurd om de beëindigingsprocedure in te leiden. Deze vertraging komt neer op wanbeheer door Easme.

36. De Ombudsman ziet geen waarde in het doen van een gerelateerde aanbeveling, aangezien er geen manier is om deze vertraging recht te zetten. De Ombudsman zal echter suggesties doen om te voorkomen dat zich in de toekomst een soortgelijke situatie voordoet.

37. Het is betreurenswaardig dat klager aan het project is blijven werken en dus verdere kosten heeft gemaakt die uiteindelijk niet door de subsidie werden gedekt. Zoals hierboven is opgemerkt, lijkt het besluit van het Easme om de overeenkomst op te zeggen echter niet onrechtmatig te zijn geweest. Dit betekent dat de vraag of de klager moet worden vergoed voor de gemaakte kosten alleen kan worden onderzocht in het licht van algemene beginselen en niet op basis van wettelijke rechten.

38. De Ombudsman kan niet uitsluiten dat een buitensporige vertraging bij het afsluiten van een procedure als de onderhavige aanleiding kan zijn om de betrokken instelling voor te stellen de gemaakte kosten geheel of gedeeltelijk te dekken. Volgens het bestuursrecht van de EU is het echter moeilijk om een recht op schadevergoeding vast te stellen.

39. In dit geval heeft het Easme de klager in een vroeg stadium meegedeeld dat het van mening was dat de klager niet langer in aanmerking kwam voor de subsidieovereenkomst. Hoewel het EASME duidelijk buitensporig veel tijd heeft gekost om de klager formeel in kennis te stellen van zijn voornemen om de overeenkomst te beëindigen, was de verstrekte informatie van redelijk officiële aard. Er is geen bewijs dat EASME klager heeft aangemoedigd om aan het project te blijven werken [8].

40. Op basis van het bovenstaande is de Ombudsman niet van oordeel dat het Easme verplicht is de verdere kosten van de klager geheel of gedeeltelijk te dekken.

41. Het is echter duidelijk dat er sprake was van een reeks betreurenswaardige communicatiekwesties, die hebben bijgedragen tot het besluit van klager om onnodig aan het project te blijven werken.

42. In situaties waarin het Easme van mening is dat het verplicht is een subsidieovereenkomst te beëindigen, heeft het Easme de zorgplicht om de betrokken subsidieontvangers tijdig duidelijke en nauwkeurige informatie te verstrekken. Dit is des te belangrijker in situaties zoals die in deze zaak, waarin de klager aangaf dat hij van plan was aan het project te blijven werken.

43. Het lijkt er echter op dat het Easme geen duidelijk beleid of duidelijke richtsnoeren heeft voor de communicatie met subsidieontvangers in situaties waarin het van mening is dat het een subsidieovereenkomst zal moeten beëindigen.

44. Op basis van de correspondentie die door het onderzoeksteam van de Ombudsman is beoordeeld, lijkt EASME de klager geen advies te hebben verstrekt, bijvoorbeeld over de vraag of het al dan niet aan het project moet blijven werken. Het Easme heeft klager ook geen indicatie gegeven over het tijdstip waarop het kon verwachten het definitieve besluit over de subsidieovereenkomst te ontvangen.

45. Bovendien blijkt dat klager, zelfs nadat de procedure voor de beëindiging van de subsidie was ingeleid, geautomatiseerde berichten bleef ontvangen van het specifieke IT-systeem waarin om voortgangsverslagen werd verzocht. Hoewel het Easme erkende dat dit te wijten was aan een technische "bug", verergerde dit de communicatieproblemen in een cruciale fase van de procedure. De Ombudsman zal het Easme een voorstel doen om soortgelijke incidenten te voorkomen.

46. Tot slot merkt de Ombudsman op dat EASME in het definitieve besluit tot beëindiging van de subsidieovereenkomst klager niet heeft meegedeeld dat het zich niet alleen tot de rechter kon wenden, maar zich ook tot de Europese Ombudsman kon wenden. Dit was in strijd met de verplichting [9] voor EU-organen om informatie te verstrekken over de beschikbare rechtsmiddelen bij het nemen van negatieve administratieve besluiten. De Ombudsman zal een daarmee verband houdende suggestie voor verbetering doen.

Conclusies

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Er was geen sprake van wanbeheer in het besluit van het Easme om de subsidieovereenkomst te beëindigen.

Er was sprake van wanbeheer bij de wijze waarop het Easme omging met de beëindiging van de subsidieovereenkomst, met name wat betreft de vertraging en communicatiekwesties.

Klager, Easme en de Europese Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggesties voor verbetering

1. Het Easme moet richtsnoeren opstellen voor de behandeling van situaties waarin een wijziging tijdens een project hoogstwaarschijnlijk zal leiden tot de beëindiging van de subsidieovereenkomst. Deze richtsnoeren moeten indicatieve termijnen bevatten om ervoor te zorgen dat de procedure binnen een redelijke termijn wordt afgehandeld, met name dat het Easme de begunstigde zo snel mogelijk in kennis stelt van zijn voornemen om de subsidieovereenkomst te beëindigen. In de richtsnoeren moet ook worden aangegeven welke informatie de ontvangers van subsidies moeten verstrekken over hun werkzaamheden aan het project, met name of dit moet worden stopgezet of opgeschort. De richtsnoeren moeten ook betrekking hebben op het verloop van vergaderingen die plaatsvinden in verband met de lopende of op handen zijnde beëindigingsprocedures, met name de noodzaak om dergelijke vergaderingen in het desbetreffende dossier te registreren.

2. Het Easme moet ervoor zorgen dat alle negatieve besluiten met betrekking tot subsidieovereenkomsten de begunstigden informeren over alle mogelijke verhaalmechanismen, met inbegrip van het recht om zich tot de Ombudsman te wenden en wanneer zich tot de Ombudsman te wenden in plaats van juridische stappen te ondernemen.

3. Het Easme moet nagaan of de bepalingen in subsidieovereenkomsten met betrekking tot mogelijke beëindiging duidelijker kunnen worden geformuleerd.

 

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 23/06/2023

 

[1] artikel 53 van Verordening (EU) nr. 1290/2013 tot vaststelling van de regels voor de deelname aan acties en de verspreiding van resultaten in het kader van "Horizon 2020 - het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (2014-2020)";

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32013R1290

[2] Artikel 50.3.1.

[3] Aanbeveling 2003/361/EG van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32003H0361

[4] Zie veelgestelde vraag 28, eic-faq-20200131.pdf (archive-it.org). https://wayback.archive-it.org/12090/20210412153524/https:/ec.europa.eu/easme/sites/easme-site/files/eic-faq-20200131.pdf

[5] Handleiding voor de definitie van kmo's - Bureau voor publicaties van de EU

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79c0ce87-f4dc-11e6-8a35-01aa75ed71a1

[6] De zaak lijkt niet te zijn uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie.

[7] Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de EU: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12016P%2FTXT  

[8] Uit de correspondentie blijkt dat er op 2 juni 2021 een bijeenkomst heeft plaatsgevonden tussen klager en de projectmedewerker. De inhoud van die bijeenkomst is echter niet vastgelegd.

[9] Zoals bepaald in artikel 19 van de Europese code inzake goed administratief gedrag (https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510) en deel 3 van de code inzake goed administratief gedrag van de Europese Commissie (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A02000Q3614-20111116&from=EN#page=13)