Achtergrond van de klacht

1. De spoorverbinding Lyon-Turijn is een grensoverschrijdende spoorverbinding tussen Frankrijk en Italië met een tunnel onder de Alpen. Het project ontving EU-financiering, voor een maximumbedrag van 813 781 900 EUR, in het kader van het programma van de Connecting Europe Facility (CEF)^[1] voor studies en werkzaamheden die eind 2019 langs het grensoverschrijdende deel van het project moeten zijn voltooid. In 2020 werd de subsidieovereenkomst gewijzigd om de looptijd ervan met 36 maanden te verlengen om de vertraagde activiteiten te voltooien.

2. In december 2020 heeft de klager, een georganiseerde groepering die zich tegen het project verzet, verzocht om toegang van het publiek tot de wijziging van de subsidieovereenkomst (“de wijziging”).

3. Op 4 januari 2021 heeft het Europees Uitvoerend Agentschap innovatie en netwerken (INEA) gedeeltelijke toegang tot de wijziging verleend. Zij voerde aan dat openbaarmaking van de overige delen de privacy en integriteit van personen ^[2] en de commerciële belangen van de bij de overeenkomst betrokken partijen ^[3] zou kunnen ondermijnen. In het bijzonder heeft INEA de indicatieve begin- en einddatum van de activiteiten van het project en informatie met betrekking tot de mijlpalen van het project, die INEA gebruikt om de naleving door begunstigden van hun verplichtingen uit hoofde van de subsidieovereenkomst te monitoren en te verifiëren, niet bekendgemaakt.

4. Klager verzocht INEA zijn besluit te herzien door een “bevestigend verzoek” in te dienen. Zij was van mening dat de openbaar gemaakte informatie niet voldoende was om het publiek in staat te stellen de voortgang van het project te volgen.

5. Op 22 februari 2021 bevestigde INEA haar oorspronkelijke besluit om slechts gedeeltelijke toegang tot het document te verlenen. Zij herhaalde haar standpunt dat aanvullende openbaarmaking negatieve gevolgen zou hebben voor de commerciële belangen van de bij het project betrokken entiteiten en de privacy en integriteit zou ondermijnen van personen van wie de persoonsgegevens in het document zijn opgenomen. INEA heeft ook de nationale autoriteiten geraadpleegd, in overeenstemming met de EU-regels inzake toegang tot documenten ^[4], die bezwaar maakten tegen verdere openbaarmaking van het document.

6. Ontevreden over het besluit van INEA diende klager een klacht in bij de Ombudsman.

Voorstel van de Ombudsman voor een oplossing

7. Op 16 maart 2021 heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman verzocht om inzage in het document in kwestie en in de documentatie over de raadpleging van de autoriteiten van de lidstaten.

8. Op 1 juni 2021 stelde de Ombudsman op basis van een analyse van de geïnspecteerde documenten een oplossing voor aan het Europees Uitvoerend Agentschap klimaat, infrastructuur en milieu (Cinea), dat INEA op 1 april 2021 opvolgde en verving.

9. In haar voorstel voor een oplossing was de Ombudsman van mening dat er een hoger openbaar belang bestond bij openbaarmaking van de informatie in verband met vertragingen bij de voltooiing van het project. Ze merkte op dat het basistunnelproject Lyon-Turijn een grootschalig infrastructuurproject is, dat financiering ontving om binnen een bepaalde tijdlijn te worden gebouwd. De vertragingen die hebben geleid tot de verlenging van de termijn voor de voltooiing van het project hebben aantoonbaar gevolgen voor het publiek. Door het aangepaste tijdschema openbaar te maken, zou het publiek in staat zijn de uitvoering van het project te monitoren en te controleren of en waarom vertragingen optreden.

10. In het licht van deze overwegingen heeft de Ombudsman CINEA voorgesteld zijn standpunt over het verzoek van klager om toegang van het publiek te herzien, teneinde een zo ruim mogelijke toegang tot het amendement te verlenen.

11. In antwoord daarop heeft Cinea ermee ingestemd het publiek ruimere toegang tot het document te verlenen. Zij stemde ermee in de data uit het verleden van reeds uitgevoerde activiteiten en mijlpalen en de meeste informatie over de mijlpalen van het project openbaar te maken.

12. CINEA handhaafde echter het standpunt van het Agentschap met betrekking tot de openbaarmaking van gevoelige toekomstige data en van data uit het verleden die de timing van toekomstige data zouden kunnen onthullen. Het Cinea heeft ook een beroep gedaan op een aanvullende uitzondering op grond van de EU-regels voor toegang tot documenten, namelijk dat openbaarmaking van de resterende data de openbare veiligheid zou ondermijnen ^[5].

13. Klager merkte op dat CINEA niet tevreden was met de verstrekte aanvullende informatie. Zij was van mening dat, aangezien de meeste aanvullende informatie betrekking heeft op data uit het verleden, het publiek nog steeds niet in staat is toezicht te houden op de uitvoering van het project. Klager vroeg zich ook af hoe de openbaarmaking van extra data de openbare veiligheid zou kunnen ondermijnen.

Nadere onderzoeken van de Ombudsman

14. Het oplossingsvoorstel van de Ombudsman was gebaseerd op het bestaan van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking van bepaalde informatie in de wijziging van de subsidieovereenkomst. De uitzondering voor de openbare veiligheid, waarop Cinea zich in antwoord op het oplossingsvoorstel van de Ombudsman heeft beroepen, is absoluut en kan niet worden opgeheven door een openbaar belang bij openbaarmaking.

15. De uitzondering op de openbare veiligheid werd niet eerder door het Agentschap ingeroepen in zijn initiële en bevestigende besluiten over het verzoek van klager om toegang van het publiek. Dit is betreurenswaardig. Indien het Agentschap zich in een eerder stadium op de uitzondering inzake openbare veiligheid had gebaseerd, zou klager een beter inzicht hebben gekregen in de redenen voor de niet-openbaarmaking van bepaalde delen van het document. In het kader van toekomstige verzoeken om toegang moet Cinea ervoor zorgen dat het in zijn besluiten over verzoeken om toegang naar alle toepasselijke uitzonderingen verwijst. 

16. De instellingen beschikken over een ruime beoordelingsvrijheid om te bepalen of de openbaarmaking van een document de openbare veiligheid zou ondermijnen.^[6] De uitzondering op de openbare veiligheid moet echter worden onderbouwd met een passende motivering, die voldoende moet zijn om de klager in staat te stellen de redenen voor de weigering te kennen en om de rechterlijke instanties van de EU in staat te stellen hun toetsing uit te oefenen ^[7].

17. De Ombudsman was van mening dat de redenering van CINEA in haar antwoord op het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing niet voldoende was om klager of de Ombudsman in staat te stellen te begrijpen hoe verdere openbaarmaking van het document de openbare veiligheid zou ondermijnen.

18.  De Ombudsman stelde CINEA derhalve voor het besluit vast te stellen om het publiek ruimere toegang tot het document te verlenen, zoals overeengekomen in antwoord op het voorstel voor een oplossing, en een passende motivering op te nemen ter ondersteuning van zijn beroep op de uitzondering inzake openbare veiligheid.

19. Op 30 november 2021 heeft Cinea op het voorstel van de Ombudsman geantwoord. Zij deelde ook met de Ombudsman een ontwerpbesluit dat tot klager was gericht over de openbaarmaking van het gevraagde document.

20. In haar antwoord heeft Cinea ingestemd met een nog ruimere openbaarmaking van het document. In de ontwerpbrief aan de klager legt CINEA uit dat de bekendmaking van extra data kan leiden tot situaties die, net als in het verleden, de voortgang van het project kunnen bedreigen en de veiligheidsmaatregelen ter bescherming van de werkplek en de werknemers kunnen ondermijnen.

Beoordeling van de Ombudsman na haar suggestie

21. De Ombudsman is ingenomen met het positieve antwoord van Cinea op haar suggestie. Door in het besluit dat Cinea voorstelt aan klager toe te zenden, toe te lichten hoe volledige openbaarmaking van het document de openbare veiligheid zou kunnen ondermijnen, volgde Cinea het voorstel van de Ombudsman op.

22. De Ombudsman is zich ervan bewust dat de uitvoering van dit project gepaard ging met protesten, waarvan sommige werden gekenmerkt door episodes van geweld die de Italiaanse autoriteiten ertoe brachten maatregelen te nemen om de werklocaties te beveiligen. In het licht hiervan is de Ombudsman van mening dat het redelijk is dat Cinea zich in dit geval beroept op de uitzondering inzake openbare veiligheid. De Ombudsman vertrouwt erop dat CINEA de voorgestelde brief nu naar klager zal sturen. Daarom is verder onderzoek in dit stadium niet gerechtvaardigd.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Door in de brief die Cinea voorstelt aan klager te sturen, toe te lichten hoe volledige openbaarmaking van het document de openbare veiligheid zou kunnen ondermijnen, volgde Cinea het voorstel van de Ombudsman op. De Ombudsman is van mening dat het voor Cinea redelijk was om in dit geval een beroep te doen op de uitzondering inzake openbare veiligheid. Daarom is verder onderzoek in dit stadium niet gerechtvaardigd.

Klager en Cinea zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 27.1.2022

[1] De Connecting Europe Facility is een EU-financieringsinstrument ter bevordering van groei, werkgelegenheid en concurrentievermogen door middel van gerichte investeringen in infrastructuur op Europees niveau.

[2] Verordening 1049/2001, artikel 4, lid 1, onder b).

[3] Verordening 1049/2001, artikel 4, lid 2, eerste streepje.

[4] Verordening 1049/2001, artikel 4, lid 5.

[5] Verordening 1049/2001, artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje.

[6] Arrest van het Gerecht van 11 juli 2018, ClientEarth/Commissie, T-644/16, punt

 25, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943; Arrest van het Hof van Justitie van 1 februari 2007, Sison/Raad, C-266/05 P, punt 34, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=66056&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=240905.

[7] Arrest Sison/Raad, reeds aangehaald, punt 80.