Achtergrond van de klacht

1. Het Europees Openbaar Ministerie (EOM), opgericht bij de EOM-verordening ^[1], is verantwoordelijk voor het onderzoeken, vervolgen en voor de rechter brengen van financiële misdrijven met betrekking tot de begroting van de Europese Unie ^[2].

2. Het college van het EOM ^[3] bestaat uit de Europees hoofdaanklager en één Europees aanklager per deelnemende lidstaat ^[4]. In de EOM-verordening is bepaald dat elke lidstaat drie kandidaten voordraagt voor de functie van Europees aanklager. Deze kandidaten moeten i) actieve leden van het openbaar ministerie of van de rechterlijke macht zijn, ii) zonder enige twijfel onafhankelijk zijn en iii) over de kwalificaties beschikken die vereist zijn voor de benoeming tot hoge officier van justitie of rechterlijk ambt in hun respectieve lidstaten en relevante praktische ervaring hebben met nationale rechtsstelsels, financiële onderzoeken en internationale justitiële samenwerking in strafzaken ^[5].

3. De Raad van de EU selecteert en benoemt een van de kandidaten tot Europees aanklager van de betrokken lidstaat na ontvangst van het met redenen omklede advies van een “selectiecomité” ad hoc.^[6] Het selectiepanel interviewt de voorgedragen kandidaten en beoordeelt hen op basis van de vereisten van de EOM-verordening. Het formuleert een advies over de kwalificaties van de kandidaten om de taak van Europees aanklager uit te voeren en rangschikt deze op basis van zijn rangorde, die niet bindend is voor de Raad. Indien de jury van oordeel is dat een kandidaat niet voldoet aan de voorwaarden voor de uitoefening van het ambt van Europees aanklager, is haar advies bindend voor de Raad.

4. Klager was een van de door een nationale autoriteit voorgedragen kandidaten voor het ambt van Europees aanklager. In december 2019 werd hij geïnterviewd door de selectiecommissie, die vervolgens een negatief advies uitbracht over zijn kandidatuur, omdat zij van mening was dat deze niet in overeenstemming was met bepaalde verplichte vereisten voor de functie.

5. Klager nam contact op met de selectiecommissie die zijn advies betwistte en zijn bezorgdheid uitte over de eerlijkheid van zijn interview. Op 24 februari 2020 diende hij hierover ook een klacht in bij de Ombudsman.

6. Op 27 februari 2020 ontving de klager een antwoord van de voorzitter van de selectiecommissie, waarin hij hem meedeelde dat de jury van oordeel was dat hij geen relevante praktische ervaring had met onderzoek naar financiële criminaliteit en interne justitiële samenwerking in strafzaken, wat verplichte vereisten zijn uit hoofde van de EOM-verordening. In het antwoord werd verwezen naar het uitvoeringsbesluit van de Raad betreffende de werkwijze van de selectiecommissie ^[7] en werd verklaard dat er voor de selectiecommissie geen grond is om haar advies over de benoeming van Europese aanklagers te heroverwegen. Zij voegde daaraan toe dat klager na afloop van de procedure het „met redenen omklede advies” van de selectiecommissie over zijn sollicitatie zou ontvangen.

7. In zijn correspondentie met het Bureau van de Ombudsman merkte klager op dat hij geen met redenen omkleed advies van het panel had ontvangen en dat dit hem belette het advies van het panel aan te vechten. Klager wees er ook op dat in het antwoord niet werd ingegaan op de kwesties die hij aan de orde had gesteld met betrekking tot de wijze waarop zijn onderhoud was gevoerd.

Het onderzoek

8. De Ombudsman opende een onderzoek naar de klacht en verzocht de Europese Commissie en de Raad van de Europese Unie te antwoorden op de volgende aspecten van de klacht:

1) Het ontbreken van een procedure om te verzoeken om herziening van het negatieve advies van de selectiecommissie over de geschiktheid van kandidaten voor de ambten van Europees aanklager.

2) De redenen waarom het „met redenen omkleed advies” van de jury niet vóór de afsluiting van de selectieprocedure aan klager kon worden meegedeeld.

3) Het uitblijven van een antwoord op de beweringen van klager over de vermeende onregelmatigheden die van invloed waren op zijn onderhoud.

9. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman de antwoorden van de Commissie en de Raad op de klacht en vervolgens de opmerkingen van klager in antwoord op die antwoorden.

10. In de loop van het onderzoek deed het onderzoeksteam van de Ombudsman de Raad ook een voorstel voor een oplossing en suggesties voor verbetering om een aantal van de in de klacht aan de orde gestelde kwesties aan te pakken. De Raad verwierp de voorstellen. Klager diende vervolgens zijn opmerkingen in.

Ontbreken van een herzieningsprocedure

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

11. De Commissie heeft verklaard dat de selectiecommissie bij de uitoefening van haar taken volledig onafhankelijk en onpartijdig is. De enige rol van de Commissie in de procedure bestaat erin personeel ter beschikking te stellen als secretariaat van de instantie om haar administratieve ondersteuning te bieden.

12. Hij nam er nota van dat de EOM-verordening voorziet in een selectieprocedure waarin zowel de lidstaten als de Raad verantwoordelijkheden hebben. De selectie voor de functies van Europees aanklager is een bevoegdheid van de Raad. Het voegde eraan toe dat de selectieprocedures voor Europese aanklagers niet gebaseerd zijn op een openbare oproep tot het indienen van kandidaten, maar op de voordrachten van nationale regeringen. Bijgevolg doet de uitsluiting van een kandidaat van een selectieprocedure geen afbreuk aan zijn individuele rechten, aangezien hij in het kader van de selectieprocedure geen individuele rechten als kandidaat heeft.

13. De Commissie voegde daaraan toe dat het uitvoeringsbesluit van de Raad betreffende de werkwijze van de selectiecommissie weliswaar voorziet in de mogelijkheid om een administratieve klacht [8] in te dienen bij de Raad in het kader van de selectieprocedure voor de functie van Europees hoofdaanklager, maar niet in een soortgelijke mogelijkheid met betrekking tot de selectieprocedures voor de functies van Europees aanklager. De Commissie concludeerde dat er volgens het nationale recht in beginsel rechtsmiddelen moeten zijn om beroep in te stellen tegen de voordragende lidstaat en om de klager rechterlijke bescherming te bieden.

14. De Raad van zijn kant verwees ook naar het feit dat het uitvoeringsbesluit van de Raad betreffende de werkwijze van de selectiecommissie alleen voorziet in de mogelijkheid om een administratieve klacht in te dienen bij de Raad in het kader van de selectieprocedure voor de functie van Europees hoofdaanklager. Het voegde daaraan toe dat dit kandidaten voor de functie van Europees aanklager niet belet om op grond van het nationale of het EU-recht rechtsmiddelen aan te wenden om een rechterlijke toetsing aan te vragen.

15. De Raad verklaarde dat hij overeenkomstig de EOM-verordening pas in de laatste fase van de selectieprocedure over beslissingsbevoegdheden beschikt. Zij was van mening dat het onderzoek van de Ombudsman betrekking had op de werkzaamheden van de jury, een fase van de procedure waarin de Raad niet bevoegd is om op te treden. Als zodanig had het onderzoek geen betrekking op een handeling van de Raad.

16. De Raad verklaarde voorts dat hij en de jury afzonderlijke autonome juridische entiteiten zijn ^[9]. De jury is onafhankelijk van de Raad bij de uitoefening van zijn taken en met name bij het opstellen van een met redenen omkleed advies over de geschiktheid en de verdiensten van de kandidaten, en het verstrekken van dit advies aan de Raad. De Raad is niet bevoegd om de geschiktheid of de verdiensten van de door de lidstaten voorgedragen kandidaten te toetsen of te beoordelen, noch om zich anderszins in de werkzaamheden van de selectiecommissie te mengen.

17. De Raad nam er nota van dat negatieve adviezen van het panel over de geschiktheid van de kandidaten bindend zijn voor het panel, en dat noch de EOM-verordening, noch de uitvoeringsbepalingen ervan de Raad de mogelijkheid bieden deze adviezen te herzien.

18. Klager voerde aan dat de antwoorden van de instellingen hem in een juridisch ongewisse laten. Dit is niet in overeenstemming met de beginselen van rechtszekerheid en “gewettigde verwachtingen”, zei hij. Klager was het met de Commissie eens dat de selectieprocedures voor de functies van Europees aanklagers onder de verantwoordelijkheid van de Raad vallen. Hij voerde aan dat de Raad, door zich te concentreren op de verschillen tussen de selectie voor de Europees hoofdaanklager en voor Europese aanklagers, het doel van het college van aanklagers en de geest van de EOM-verordening heeft ondermijnd.

19. Hij was van mening dat de Raad uiteindelijk verantwoordelijk is voor de algemene selectie van de Europese aanklagers en dat alleen zijn besluit definitief is. Klager voerde aan dat, indien de selectiecommissie een autonome entiteit zou zijn, de Ombudsman zijn beraadslagingen en besluiten zou kunnen onderzoeken. Anders zouden de EU-instellingen aan de controle van de Ombudsman kunnen ontsnappen door eenvoudigweg nieuwe afzonderlijke entiteiten op te richten.

Het voorstel voor een oplossing en de suggestie voor verbetering

20. Het onderzoeksteam van de Ombudsman was van mening dat het selectiepanel weliswaar onafhankelijk is van de Raad, maar dat dit niet volstaat om het als een afzonderlijk EU-orgaan te beschouwen dat aan een onderzoek van de Ombudsman kan worden onderworpen. Daarom was het passend zich te richten tot de Raad, die het „tot aanstelling bevoegde gezag” is in de selectieprocedure voor de functies van Europees aanklagers.

21. Het onderzoeksteam van de Ombudsman stelde als oplossing voor dat de Raad maatregelen zou nemen om ervoor te zorgen dat de door klager aangevoerde argumenten naar behoren werden behandeld.

22. De Raad verwierp het voorstel voor een oplossing en herhaalde zijn standpunt dat de selectiecommissie een van de Raad onderscheiden entiteit is en dat de Raad niet verantwoordelijk is voor zijn werkzaamheden en werkzaamheden. Hij benadrukte dat de negatieve adviezen van de jury over de geschiktheid van de kandidaten bindend zijn voor de Raad en dat hij deze bijgevolg niet kan herzien. Het personeel van de jury heeft geen toegang tot de beraadslagingen of andere documenten van de jury ^[10]. De Raad verklaarde derhalve niet in te kunnen gaan op de door klager aangevoerde argumenten, aangezien hij niet op de hoogte is van de redenen voor zijn afwijzing of van enige correspondentie tussen klager en het panel.

23. Het onderzoeksteam van de Ombudsman deed ook een suggestie voor verbetering met betrekking tot het ontbreken van een duidelijk toetsingsmechanisme voor het verzoeken om herziening van de adviezen van de selectiecommissie in de selectieprocedure voor Europese aanklagers. Zij voerde aan dat het een goed bestuur zou zijn om over een dergelijk mechanisme te beschikken en dat wanneer de selectiecommissie een negatief advies uitbrengt, zij de kandidaten naar behoren in kennis moet stellen van hun recht om te verzoeken om herziening van dat besluit en, uiteindelijk, om een klacht in te dienen bij de Ombudsman of om beroep in te stellen bij het Hof.

24. De Raad verwierp ook dit voorstel. Hij merkte op dat de regels inzake rechtsmiddelen tegen handelingen en nalatigheden van de selectiecommissie zijn opgenomen in de EOM-verordening, die een wetgevingshandeling van algemene strekking is. Het wijzigen van deze regels zou een zaak van de EU-wetgever zijn, en dus buiten het mandaat van de Ombudsman vallen om voorstellen te doen. De Raad voegde daaraan toe dat zowel de EOM-verordening als het uitvoeringsbesluit van de Raad betreffende de werkwijze van de selectiecommissie zijn vastgesteld op basis van voorstellen van de Commissie en dat de Raad deze niet eenzijdig kan wijzigen.

25. Klager herhaalde dat hij geen enkele mogelijkheid had gekregen om het besluit om zijn kandidatuur als niet-subsidiabel uit te sluiten, aan te vechten. Hij voegde eraan toe dat "het hieruit voortvloeiende een oefening is die een Europese burger angst en leed berokkent, waarbij de EU-instellingen het geld uitgeven zonder rekening te houden met de fundamentele Europese waarden en beginselen die zij moeten beschermen". 

Beoordeling door de Ombudsman

26. Bij de selectieprocedure voor de ambten van Europees aanklager ontbreekt een mechanisme dat voorziet in de toetsing van handelingen of nalatigheden van de selectiecommissie.

27. De selectiecommissie deelde klager mee dat de toepasselijke regels geen bepaling bevatten op grond waarvan zij haar advies over de benoeming van Europese aanklagers kon heroverwegen. In het kader van dit onderzoek heeft de Commissie verklaard dat de selectieprocedure onder de verantwoordelijkheid van de Raad valt. De Raad was van oordeel dat hij niet verantwoordelijk kan worden gesteld voor de acties van de jury, aangezien de jury een afzonderlijke en onafhankelijke juridische entiteit is. Er is duidelijk sprake van een verantwoordingsvacuüm.

28. Tegen deze achtergrond betreurt de Ombudsman het dat de Raad het voorstel van haar onderzoeksteam voor een oplossing en een voorstel voor verbetering heeft afgewezen. Zij is van mening dat de Raad een kans heeft gemist om het vertrouwen van het publiek in en de legitimiteit van de selectieprocedure voor de functies van Europees aanklagers te vergroten.

29.  Hoewel de selectiecommissie onafhankelijk is van de Raad, volstaat dit niet om haar te kwalificeren als een afzonderlijk orgaan in de zin van het EU-recht. Handelingen of nalatigheden van de jury zelf kunnen niet rechtstreeks worden onderworpen aan rechterlijke toetsing of een onderzoek door de Ombudsman. De Ombudsman is van mening dat, ook al is de jury functioneel onafhankelijk, de Raad als tot aanstelling bevoegd gezag de belangrijkste EU-instelling blijft die uiteindelijk verantwoordelijk is voor de jury. In het licht hiervan is zij van mening dat de Raad maatregelen had kunnen nemen om ervoor te zorgen dat de argumenten van klager werden behandeld. De Raad had bijvoorbeeld, zonder de onafhankelijkheid van het panel in twijfel te trekken, het panel kunnen verzoeken de bezwaren van klager weg te nemen en zijn standpunt over de geschiktheid van zijn kandidatuur te herzien.

30. Wat het voorstel voor verbetering betreft, is de Ombudsman van mening dat de uitvoering daarvan geen wijziging van wetgevingshandelingen vereist. Als zodanig had de Raad gevolg kunnen geven aan dit voorstel.

31. De EOM-verordening sluit de mogelijkheid niet uit om een toetsingsmechanisme in te stellen voor de selectieprocedure voor de functies van Europees aanklagers. Ook het uitvoeringsbesluit van de Raad betreffende de werkwijze van de selectiecommissie, dat een rechtshandeling is maar geen wetgevingshandeling in de zin van het EU-recht ^[11], sluit die mogelijkheid niet uit. Bijgevolg had de Raad een herzieningsmechanisme kunnen invoeren zonder de bestaande regels te wijzigen; bijvoorbeeld door de selectiecommissie te verzoeken verzoeken om herziening van kandidaten te behandelen en hen van deze mogelijkheid op de hoogte te stellen. Indien de Raad van mening bleef dat de betrokken rechtshandeling moest worden gewijzigd, had hij de Commissie daarvan in kennis kunnen stellen, die had kunnen overwegen een voorstel in te dienen.

32. Gezien de duidelijke afwijzing door de Raad van het voorstel en het oplossingsvoorstel is de Ombudsman echter van mening dat verder onderzoek naar deze kwestie niet gerechtvaardigd is.

Het met redenen omkleed advies van het panel en het uitblijven van een antwoord op de argumenten van de klager

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

33. De Commissie merkte op dat de selectiecommissie volledig onafhankelijk en onpartijdig is bij het opstellen van een “met redenen omkleed advies” over de geschiktheid en verdiensten van de door de lidstaten voorgedragen kandidaten. De Commissie voerde aan dat het besluit van de jury om de kandidaten na afloop van de selectieprocedure een met redenen omkleed advies te sturen, een autonoom besluit is dat buiten de verantwoordelijkheid van de Commissie valt.

34. De Commissie verklaarde dat de selectieprocedure voor de functies van Europees aanklagers onder de verantwoordelijkheid van de Raad valt en dat zij bijgevolg niet kon ingaan op de vorderingen van klager.

35. De Raad deelt mee dat hij pas in kennis wordt gesteld van de lijst en de identiteit van de kandidaten wanneer hij in kennis wordt gesteld van de met redenen omklede adviezen van de selectiecommissie. Zij was zich er niet van bewust dat een van de kandidaten de procedure van het panel betwistte totdat de Ombudsman contact met haar opnam. Zij is niet op de hoogte van de redenen voor de weigering om de klager in kennis te stellen van de redenen waarom het panel hem als niet-subsidiabel beschouwde. Zij stelt dat de Ombudsman het panel hier rechtstreeks over moet vragen.

36. De Raad voegde daaraan toe dat in het uitvoeringsbesluit van de Raad betreffende de werkwijze van de selectiecommissie is bepaald dat de selectiecommissie kandidaten voor de functie van Europees hoofdaanklager proactief moet informeren dat zij van oordeel is dat zij niet voldoen aan de toelatingsvoorwaarden van de redenen voor haar standpunt. Een soortgelijke verplichting bestaat echter niet in het kader van de selectieprocedure voor de functies van Europees aanklagers.

Beoordeling door de Ombudsman

37. Naar aanleiding van het besluit van de Raad tot benoeming van de 22 Europese aanklagers ^[12] heeft klager de Ombudsman meegedeeld dat hij het met redenen omkleed advies van de selectiecommissie nog niet had ontvangen.

38. De Ombudsman merkt op dat de door klager van de voorzitter van de selectiecommissie ontvangen informatie een verklaring bevatte van de reden waarom hij niet in aanmerking kwam voor de functie. Deze brief kan derhalve worden beschouwd als een met redenen omkleed advies. Aangezien de voorzitter klager in die brief echter meedeelde dat hij het met redenen omkleed advies van het panel zou ontvangen zodra de procedure was afgerond, is het betreurenswaardig dat klager dit niet heeft ontvangen.

39. Zoals eerder opgemerkt, is de Ombudsman van mening dat de selectiecommissie geen EU-orgaan is, dat aan een onderzoek van de Ombudsman kan worden onderworpen. Aangezien de Raad weigerde de verantwoordelijkheid voor het optreden van het panel op zich te nemen, is de Ombudsman bijgevolg van mening dat verder onderzoek naar deze kwesties niet gerechtvaardigd is.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Verder onderzoek naar deze klacht is niet gerechtvaardigd.

Klager, de Raad en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 28.4.2021

 

[1] Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (“EOM”), EUR-Lex - 32017R1939 - EN - EUR-Lex (europa.eu).

[2] Aanvullende informatie over het EOM is te vinden op de website van het EOM, Home | European Public Prosecutor’s Office (europa.eu).

[3] Meer informatie over het college van het EOM: https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/college-of-the-european-public-prosecutor-s-office-eppo/.

[4] Momenteel nemen 22 lidstaten deel aan het EOM, leden | Europees Openbaar Ministerie (europa.eu).

[5] EOM-verordening, artikel 16, lid 1.

[6] Artikel 14, lid 3, van de EOM-verordening bepaalt: "De selectiecommissie bestaat uit twaalf personen, gekozen uit voormalige leden van het Hof van Justitie en de Rekenkamer, voormalige nationale leden van Eurojust, leden van de hoogste nationale rechterlijke instanties, hoge aanklagers en erkende advocaten. Een van de gekozen personen wordt voorgedragen door het Europees Parlement." 

[7] Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/1696 van de Raad betreffende de werkwijze van de selectiecommissie als bedoeld in artikel 14, lid 3, van Verordening (EU) 2017/1939 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (“EOM”), EUR-Lex - 32018D1696 - EN - EUR-Lex (europa.eu).

[8] Statuut van de ambtenaren en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, artikel 90, lid 2, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[9] De Raad verwees naar overweging 4 van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/1696 van de Raad, waarin het volgende is bepaald: “De werkwijze van de selectiecommissie moet ervoor zorgen dat de selectiecommissie over de nodige onafhankelijkheid en onpartijdigheid beschikt om haar werkzaamheden uit te voeren”.

[10] De Commissie is verantwoordelijk voor het secretariaat van het panel.

[11] https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/nonlegislative_acts.html.

[12] Uitvoeringsbesluit (EU) 2020/1117 van de Raad tot benoeming van de Europese aanklagers van het Europees Openbaar Ministerie, EUR-Lex - 32020D1117 - EN - EUR-Lex (europa.eu).