Achtergrond van de klacht

1. Projecten van gemeenschappelijk belang (PGB’s) zijn belangrijke grensoverschrijdende infrastructuurprojecten die de energiesystemen van de EU-landen met elkaar verbinden en zo de EU helpen haar energiebeleid en klimaatdoelstellingen te verwezenlijken.^[1] De criteria voor het identificeren, plannen en uitvoeren van PGB’s zijn vastgelegd in de TEN-E-verordening ^[2].

2. Om de twee jaar stelt de Europese Commissie een lijst op van deze projecten (de PGB-lijst)^[3], waarvoor versnelde plannings- en vergunningsprocedures gelden en die in aanmerking kunnen komen voor EU-financiering in het kader van de Connecting Europe Facility (CEF)^[4]. De Commissie legt de lijst van projecten voor aan het Europees Parlement en de Raad. Indien noch het Parlement noch de Raad de lijst afwijst, treedt deze in werking.

3. De klacht betreft een project voor de bouw van een terminal voor drijvend vloeibaar aardgas (LNG) op het Kroatische eiland Krk.^[5] Het project werd voor het eerst opgenomen op de PGB-lijst in 2013 ^[6] en werd opgenomen op alle daaropvolgende PGB-lijsten. In 2017 ontving het project 101,4 miljoen EUR aan EU-financiering in het kader van de CEF voor de eerste fase, de bouw van een drijvende opslag- en hervergassingseenheid ^[7].

4. Om in de PGB-lijst te worden opgenomen, moet een gasproject deel uitmaken van het meest recente tienjarige netontwikkelingsplan voor gas dat is ontwikkeld door het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor gas (ENTSBG).^[8] In dit verband worden de kosten en baten van een project beoordeeld op basis van een door het ENTSBG ontwikkelde methodologie ^[9].

5. De klagers, een Europese milieuorganisatie en haar Kroatische filiaal, maakten bezwaar tegen de opname van het project op de PGB-lijst en tegen het besluit om het CEF-financiering te verlenen. De klagers zijn van mening dat het project niet voldoet aan de desbetreffende regels van de TEN-E-verordening en aan de criteria om CEF-financiering te ontvangen ^[10].

6. In april 2019 hebben negen leden van het Europees Parlement (EP-leden) de Commissie een brief gestuurd over het project, waarin zij dezelfde standpunten en argumenten naar voren brachten als de klagers. Zij verzochten de Commissie de financiering in te trekken en het project niet op de vierde PGB-lijst op te nemen ^[11].

7. In mei 2019 legde de Commissie uit dat het project op de PGB-lijst was opgenomen omdat het de afhankelijkheid van de regio van één leverancier vermindert, de regio openstelt voor alternatieve bronnen, de concurrentie vergroot en de energiekosten verlaagt. De Commissie zei ook dat zij de door de EP-leden geuite zorgen met betrekking tot het project met betrekking tot de naleving van de toepasselijke regels zou analyseren.

8. Ontevreden over het antwoord van de Commissie wendden de klagers zich in juli 2019 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

9. De Ombudsman opende een onderzoek naar de klacht om ervoor te zorgen dat de Commissie tegemoetkwam aan de bezorgdheid van de klagers over de overeenstemming van het project met 1) de criteria voor opname op de PGB-lijst en 2) de criteria voor CEF-financiering.

10.  In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het antwoord van de Commissie op haar verzoek om informatie. De klagers waren het niet eens met het antwoord van de Commissie, maar besloten geen aanvullende opmerkingen in te dienen. Het onderzoeksteam van de Ombudsman ontving ook een update van de Commissie over haar werkzaamheden met betrekking tot de evaluatie en de financiering van PGB’s.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

11. De klagers voerden aan dat het project geen grensoverschrijdende impact heeft, wat een van de voorwaarden is voor de aanwijzing van een project als PGB.^[12] Zij voegden eraan toe dat het project niet voldoet aan de gunningscriteria om CEF-financiering te ontvangen vanwege het ontbreken van een grensoverschrijdende dimensie en het feit dat het project zich niet in een “volwassen” of voldoende gevorderd stadium bevindt ^[13]. 

12. Wat de grensoverschrijdende impact van het project betreft, verklaarden de klagers dat ^{Hongarije, dat volgens hen het enige andere land is dat in verband met het project wordt genoemd} [15], in het kader van de desbetreffende procedure [14] geen formeel verzoek had ingediend om de terminal te gebruiken.

13. Wat de maturiteit van het project betreft, verklaarden de klagers dat de uitvoering van het project niet vordert. Zij merkten op dat de exploitanten onvoldoende belang hadden bij het gebruik van de terminal om het project winstgevend te maken. Ze voegden eraan toe dat het gebrek aan marktinteresse ertoe heeft geleid dat de promotor het project heeft teruggeschroefd.

14. De klagers maakten ook bezwaar tegen de kosten-batenanalyse van het project en zeiden dat het de kosten ervan tot een minimum had beperkt en de voordelen ervan niet overtuigend had aangetoond. Zij waren van mening dat dit te wijten was aan het slecht gedefinieerde duurzaamheidscriterium waaraan PGB-gasprojecten moeten voldoen, waardoor de potentiële kosten van een project als gevolg van waarschijnlijke milieueffecten werden beperkt. De klagers verwezen naar het feit dat het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) ook zijn bezorgdheid uitte over de beoordeling van de duurzaamheid en van de kosten en baten van gasprojecten ^[16].

15. De Commissie heeft van haar kant verklaard dat het project voldoet aan de criteria om op de PGB-lijst te worden geplaatst. Hij merkte op dat het project een aanzienlijk grensoverschrijdend effect heeft, aangezien het Kroatische gassysteem is aangesloten op dat van Slovenië en Hongarije. Zij legde uit dat de maximale capaciteit van het project groter is dan de jaarlijkse invoerbehoeften van Slovenië en meer dan een kwart van die van Hongarije. De Commissie voegde daaraan toe dat rechtstreekse betrokkenheid bij de uitvoering van het project of een officiële blijk van belangstelling van een andere lidstaat geen voorwaarden zijn om een project op te nemen in een PGB-lijst op basis van het grensoverschrijdende criterium.

16. Toen de Commissie het project opnam op de vierde PGB-lijst, heeft zij een nieuwe beoordeling uitgevoerd van de naleving van de criteria van de TEN-E-verordening. Elke PGB-lijst is een nieuwe lijst en de Commissie beoordeelt elk project op dezelfde manier, ongeacht of het al dan niet in een vorige lijst was opgenomen. Hierdoor kan zij rekening houden met marktontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de beoordeling van een project. Als een project dat op een vorige PGB-lijst stond, niet voldeed aan nieuw vastgestelde criteria of als de baten niet langer opwegen tegen de kosten, zou het niet op de nieuwe lijst worden opgenomen.

17. De Commissie merkte op dat het project een alternatieve voorzieningsbron en -route voor aardgas zou garanderen, wat een aanzienlijk voordeel voor de energiezekerheid oplevert. In het licht van de ontwikkeling van de gasmarkt verwacht de Commissie dat de terminal meer zal worden gebruikt dan de eerste blijken van belangstelling doen vermoeden. Zij voegde daaraan toe dat de terminal, zelfs bij een relatief lage benuttingsgraad, de consumenten ten goede zou komen doordat de concurrentie op de markt zou toenemen.

18. De Commissie zei dat, indien marktdeelnemers reeds voldoende belangstelling hadden getoond voor de capaciteit van de terminal om het project levensvatbaar te maken, zij niet in aanmerking zou komen voor CEF-financiering. Hij merkte op dat het gebrek aan voldoende belangstelling de rechtvaardiging voor de toekenning van EU-middelen versterkt.

19. Wat de looptijd van het project betreft, zei de Commissie dat CEF-financiering werd toegekend voor de eerste fase van het project (de bouw van een drijvende opslag- en hervergassingseenheid), die volledig in overeenstemming was met de beschrijving van het project op de PGB-lijst. De Commissie merkte op dat de projectontwikkelaar in 2019 een contract voor dit project ^{heeft gegund [17]} en de eenheid heeft verworven. Volgens de Commissie wordt het project dus sinds begin 2019 uitgevoerd.

20. De Commissie voegde daaraan toe dat zij regelmatig controleert of het project aan de subsidievoorwaarden voldoet en dat zij corrigerende maatregelen zou nemen indien zij onregelmatigheden of niet-nakoming van verplichtingen zou vaststellen.

Beoordeling door de Ombudsman

21. Om te beoordelen of een project voldoet aan de criteria van de TEN-E-verordening of aan de criteria voor CEF-financiering, is gespecialiseerde technische expertise vereist. De rol van de Ombudsman bestaat er dus niet in een project aan deze criteria te toetsen, maar ervoor te zorgen dat de Commissie haar besluiten duidelijk heeft toegelicht. De Ombudsman kan de technische evaluatie van een project alleen in twijfel trekken als deze gebaseerd is op duidelijk bewijs van een kennelijke beoordelingsfout.

22. De Ombudsman is van oordeel dat de Commissie de argumenten van de klagers met betrekking tot de rijpheid van het project en de grensoverschrijdende gevolgen ervan nu op duidelijke en uitputtende wijze heeft behandeld. Op basis van de informatie die in de loop van het onderzoek is verkregen, vindt de Ombudsman niets dat erop wijst dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door het project op de PGB-lijst te plaatsen en het EU-financiering te verlenen.

23. Wat betreft het punt van de klagers dat alleen Hongarije in verband met het project op de PGB-lijst werd vermeld, neemt de Ombudsman nota van de verklaring van de Commissie dat ook andere lidstaten, zoals Slovenië, van het project zouden profiteren. Het feit dat andere landen dan Hongarije van het project zouden kunnen profiteren, is in overeenstemming met de formulering van de PGB-lijst, waarin het project wordt omschreven als een “[c] luster LNG-terminal van Krk met verbindings- en evacuatiepijpleidingen naar Hongarije en verder [...]” (cursivering van mij).^[18]

24. Wat betreft de EU-financiering die aan het project is toegekend, is de Ombudsman van mening dat de Commissie duidelijk heeft uitgelegd dat de fase van het project waarvoor financiering is ontvangen, de fase is voor de bouw van een drijvende opslag- en hervergassingseenheid. De Commissie heeft duidelijke voorbeelden gegeven van de acties die de projectontwikkelaar heeft ondernomen ter ondersteuning van zijn standpunt dat de gefinancierde activiteiten worden uitgevoerd.

25. De Ombudsman neemt nota van de geruststelling van de Commissie dat zij een nieuwe beoordeling heeft uitgevoerd van de overeenstemming van het project met de criteria van de TEN-E-verordening alvorens het op de vierde PGB-lijst op te nemen. Door elk project op dezelfde manier te beoordelen, ongeacht of het al dan niet in een vorige lijst was opgenomen, kan de Commissie vaststellen of een eerder vermeld project niet voldoet aan de criteria om op een nieuwe lijst te worden opgenomen.

26. Wat de beoordeling van de kosten en baten van PGB-gasprojecten betreft, erkent de Ombudsman dat de manier waarop de duurzaamheid van deze projecten werd beoordeeld, van invloed kan zijn geweest op hun kosten-batenanalyses. De Ombudsman heeft deze kwestie onderzocht in het kader van een recent onderzoek ^[19].

27. Volgens de Commissie werd de duurzaamheid van kandidaat-gasprojecten vóór de vierde PGB-lijst op verschillende manieren beoordeeld en had een gebrek aan uniform beschikbare, consistente en nauwkeurige gegevens een volledig bevredigende en consistente beoordeling verhinderd. De poging van de Commissie om dit in het kader van de vierde PGB-lijst op te lossen, bleek niet doeltreffend, aangezien de toen door het ENTSB-G voorgestelde aanpak gebaseerd was op aannames dat alle gasprojecten alleen positieve voordelen zouden opleveren ^[20].

28. De Ombudsman constateerde dat onvoldoende rekening was gehouden met de duurzaamheid van gasprojecten die op de PGB-lijsten waren opgenomen. Zij stelde echter ook vast dat de Commissie werkt aan de verbetering van de methode voor de beoordeling van kandidaat-gasprojecten ^[21]. F of toekomstige PGB’s zal bij de duurzaamheidsbeoordeling rekening worden gehouden met het niveau van de broeikasgasemissies en de efficiëntie-effecten, alsook met het effect op de totale broeikasgasintensiteit van de energieproductie in de EU-lidstaten en de emissies in verband met de werking van de infrastructuur zelf. Daarom oordeelde de Ombudsman dat verder onderzoek niet gerechtvaardigd was. De conclusie van de Ombudsman in die zaak geldt ook voor deze zaak.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Verder onderzoek naar deze klacht is niet gerechtvaardigd.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 16/12/2020

 

[1] Meer informatie over PGB’s is te vinden op https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en?redir=1#content-heading-1.

[2] Verordening (EU) nr. 347/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2013 betreffende richtsnoeren voor de trans-Europese energie-infrastructuur, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] PGB-lijsten zijn te vinden op https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en.

[4] De Connecting Europe Facility (CEF) is een financieringsinstrument van de EU ter ondersteuning van de ontwikkeling van trans-Europese netwerken op het gebied van vervoer, energie en digitale diensten, https://ec.europa.eu/inea/en/connecting-europe-facility.

[5] Meer informatie over het project is te vinden op de website van de initiatiefnemer van het project (LNG Croatia LLC), https://lng.hr/en/.

[6] Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 1391/2013 van de Commissie van 14 oktober 2013 tot wijziging van Verordening (EU) nr. 347/2013 van het Europees Parlement en de Raad betreffende richtsnoeren voor de trans-Europese energie-infrastructuur wat betreft de Unielijst van projecten van gemeenschappelijk belang, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1391.

[7] Het uitvoeringsschema van de actie loopt van februari 2018 tot en met december 2020. Meer informatie: https://ec.europa.eu/inea/en/connecting-europe-facility/cef-energy/6.5.1-0018-hr-w-m-16.

[8] BIJLAGE III.2 bij de TEN-E-verordening. Om de twee jaar stelt het ENTSB-G een tienjarig netwerkontwikkelingsplan vast. Projecten die in het plan zijn opgenomen, kunnen worden opgenomen in de PGB-lijst. Zie: https://www.entsog.eu/.

[9] Artikel 11, lid 1, van de TEN-E-verordening.

[10] Oproep tot het indienen van voorstellen betreffende projecten van gemeenschappelijk belang in het kader van de Connecting Europe Facility op het gebied van trans-Europese energie-infrastructuur, CEF-Energy-2016-2, https://ec.europa.eu/inea/sites/inea/files/cef_energy_2016_2_call_text_for_publication.pdf.

[11] In de loop van het onderzoek heeft de Commissie de vierde PGB-lijst goedgekeurd, waarin het project nog steeds is opgenomen, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32020R0389.

[12] De criteria zijn opgenomen in artikel 4 van de TEN-E-verordening, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347

[13] CEF-Energie-2016-2, punt 9.

[14] De projectontwikkelaar organiseerde een oproep voor diegenen die geïnteresseerd waren in het gebruik van de terminal om de vraag naar basis- en aanvullende diensten van de terminal in te schatten. De procedure liep van januari 2018 tot februari 2019 en werd verschillende keren verlengd.

[15] In de derde PGB-lijst wordt verwezen naar “Cluster Krk LNG-terminal met verbindings- en evacuatiepijpleidingen naar Hongarije en daarbuiten, met inbegrip van de volgende PGB’s:

6.5.1 Ontwikkeling van een LNG-terminal in Krk (HR) tot 2,6 miljard kubieke meter per jaar – Fase I en verbindingspijpleiding Omišalj – Zlobin (HR)

6.5.5„Compressorstation 1” op het Kroatische gastransmissiesysteem

6.5.6 Uitbreiding van de LNG-terminal in Krk (HR) boven 2,6 miljard kubieke meter per jaar – fase II en evacuatiepijpleidingen Zlobin – Bosiljevo – Sisak – Kozarac – Slobodnica (HR).

[16] Advies 14/2019 van het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators van 27 juni 2019 over het ENTSB- ONTWERP VAN HET TEN-JAARNETWERK ONTWIKKELINGsplan 2018, https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Opinion%2014-2019%20on%20the%20ENTSOG%20draft%20TYNDP%202018.pdf.

[17] De initiatiefnemer heeft een EPC-contract gegund, dat wil zeggen een bouwcontract dat wordt gebruikt voor grote of complexe projecten waarbij de contractant verantwoordelijk is voor het ontwerp, de bouw en de voltooiing van het project tegen een vaste prijs en op een vaste datum. Het contract draagt ook het grootste deel van de risico's over van de eigenaar naar de contractant, die een voltooid project turnkey moet leveren.  

[18] Deze verwijzing naar Hongarije en verder is opgenomen in de tweede, derde en vierde PGB-lijst. De eerste PGB-lijst verwees naar “Cluster Krk LNG Regasification Vessel and evacuation pipelines towards Hungary, Slovenia and Italy” [...].

[19] Besluit van de Europese Ombudsman in zaak 1991/2019/KR betreffende de actie van de Europese Commissie met betrekking tot de duurzaamheidsbeoordeling voor gasprojecten op de huidige lijst van projecten van gemeenschappelijk belang, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/135095.

[20] De Commissie legde uit dat dit te wijten was aan de overstap van vervuilende naar minder vervuilende fossiele brandstoffen, bijvoorbeeld van steenkool naar gas, en een aanzienlijke hoeveelheid hernieuwbaar gas.

[21] Zie: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search