Achtergrond van de klacht

1. Klager, een lid van het Europees Parlement, uitte zijn bezorgdheid over het professionele gedrag van de toenmalige speciale gezant van de EU [1] voor de bevordering van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging buiten de Europese Unie.

2. De voorzitter van de Europese Commissie heeft de functie van speciaal gezant in het leven geroepen bij een in 2016 genomen besluit. Het mandaat van de speciale gezant omvat ondersteuning van de bevordering en bescherming van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging in derde landen, betrokkenheid bij en dialoog met internationale organisaties, het maatschappelijk middenveld en religieuze actoren, en ondersteuning van de EU-coördinatie over dit onderwerp. De speciale gezant was de eerste in zijn soort. Administratief gezien is de speciale gezant een speciaal adviseur [2] van de commissaris voor Internationale Samenwerking en Ontwikkeling.

3. Klager is van mening dat de speciale gezant zijn mandaat niet heeft vervuld omdat hij niet heeft gepleit voor een inclusief begrip van vrijheid van godsdienst, noch voor de eerbiediging van alle mensenrechten van gelovigen en niet-gelovigen. De klager voerde met name aan dat de speciale gezant twee maatschappelijke organisaties had ontmoet en publiekelijk het werk had erkend waarvan de klager beweerde dat zij “uit de ultraconservatieve rand van het christendom” kwamen en dat zij betoogde dat zij een “anti-mensenrechtenagenda” nastreefden. Klager wees er met name op dat de speciale gezant een van de organisaties via sociale media publiekelijk had bedankt.

4. Klager heeft haar bezorgdheid rechtstreeks kenbaar gemaakt aan de speciale gezant in een briefwisseling tussen januari en juni 2019. Ze vroeg de speciale gezant afstand te nemen van de organisaties in kwestie. Klager heeft de Commissie ook verzocht toegang te verlenen tot alle documenten met betrekking tot de contacten die de speciale gezant sinds 2018 met personen en organisaties heeft gehad [3].

5. Ontevreden over de antwoorden die zij ontving met betrekking tot haar zorgen, wendde klager zich in augustus 2019 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

6. Aangezien de Ombudsman de EU-instellingen onderzoekt, en niet individuele personeelsleden van die EU-instellingen, richtte dit onderzoek zich op de manier waarop de Europese Commissie omging met de zorgen over de speciale gezant en hoe zij zijn rol controleerde.

7. In de loop van het onderzoek heeft de Ombudsman de Commissie verzocht om verduidelijking van de regels die van toepassing zijn op de speciale gezant met betrekking tot zijn rol, professioneel gedrag en vergaderingen met derden. De Ombudsman vroeg de Commissie ook hoe zij toeziet op de wijze waarop de speciale gezant zijn rol vervult. De Commissie zond de Ombudsman haar antwoord op de klacht en twee interne documenten met het mandaat en het werkplan van de speciale gezant. Vervolgens diende de klager opmerkingen in naar aanleiding van het antwoord van de Commissie.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

8. De klager voerde aan dat sommige van de organisaties waarmee de speciale gezant banden had, campagne voerden tegen LGBTI-rechten, het homohuwelijk of de gezondheidsrechten van vrouwen. Klager voerde derhalve aan dat het feit dat de speciale gezant ervoor koos om samen met dergelijke organisaties op evenementen te verschijnen en te spreken, het vertrouwen in de onafhankelijkheid van zijn functie ernstig aantast. Klager voerde ook aan dat, aangezien de speciale gezant optreedt als speciaal adviseur van een commissaris, zijn kennelijke nabijheid tot dergelijke organisaties van invloed kan zijn op besluiten die in derde landen worden genomen met betrekking tot seksuele en reproductieve gezondheid en rechten, of LGBTI-rechten.

9. In haar antwoord verklaarde de Commissie het volgende:

• Het mandaat van de speciale gezant is vastgelegd in het besluit van de voorzitter van de Commissie van 6 mei 2016 en in het mandaat en werkplan van de speciale gezant voor de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging van 26 september 2016. De Commissie heeft het werkplan van de speciale gezant op 23 november 2017 geactualiseerd. Het mandaat en het werkplan omvatten steun voor de bevordering van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging op nationaal niveau, betrokkenheid bij internationale fora, ondersteuning van de EU-coördinatie en dialoog met een breed scala aan maatschappelijke en religieuze actoren.
• Het mandaat en het werkplan geven de speciale gezant ook de taak de uitvoering te ondersteunen van de "EU-richtsnoeren inzake de bevordering en bescherming van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging" [4], die in 2013 door de EU-lidstaten ^{zijn goedgekeurd.} Deze richtsnoeren bieden instrumenten ter ondersteuning van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging in de externe betrekkingen van de EU en in de internationale samenwerking en ontwikkeling van de EU. Zij schetsen het kader waarbinnen de speciale gezant moet optreden om een evenwichtige aanpak toe te passen wanneer hij zich bezighoudt met de vrijheid van godsdienst of overtuiging, waarbij de nadruk ligt op respect voor diversiteit en religieuze tolerantie.
• De speciale gezant rapporteert rechtstreeks aan de commissaris voor Internationale Samenwerking en Ontwikkeling. Hij coördineert en bereidt zijn activiteiten, missies en toespraken voor in samenwerking met verschillende diensten van de Commissie en met de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO). Voor elk officieel bezoek stelt de speciale gezant een verslag op dat vervolgens door de Commissie en de EDEO wordt beoordeeld. Volgens de Commissie bleek uit deze verslagen dat de speciale gezant handelde in overeenstemming met zijn mandaat.
• De speciale gezant had het niet nodig geacht zich publiekelijk te distantiëren van de in de klacht genoemde organisaties, omdat de interacties met deze organisaties uitsluitend hadden plaatsgevonden over de bevordering van de vrijheid van godsdienst of overtuiging en niet over kwesties die verband hielden met de bredere mensenrechtenagenda. De speciale gezant heeft overeenkomstig zijn mandaat gehandeld met inachtneming van de beginselen van onpartijdigheid en transparantie.

10. In haar opmerkingen over het antwoord van de Commissie voerde klager aan dat het feit dat de speciale gezant zich niet van de betrokken organisaties distantieert, de inzet van de Commissie voor de mensenrechtenagenda van de EU belemmert, hetgeen absoluut noodzakelijk is voor elk extern optreden van de EU, zoals uiteengezet in artikel 21 van het EU-Verdrag. Zij verwierp het argument van de Commissie dat de speciale gezant alleen over de vrijheid van godsdienst contact had gehad met de organisaties. Zij was van mening dat de Commissie de organisaties had moeten beoordelen in het licht van de bredere eerbiediging van de mensenrechten en de waarden van de EU. Indien de Commissie een dergelijke beoordeling had uitgevoerd, zou zij hebben vastgesteld dat een van de organisaties de participatiestatus bij de Raad van Europa was geweigerd omdat zij zich niet aan de waarden van de Raad van Europa had gehouden. De Commissie zou ook hebben vastgesteld dat een andere organisatie actief campagne had gevoerd tegen LGBTI en seksuele en reproductieve gezondheidsrechten.

Beoordeling door de Ombudsman

11. De positie van speciaal gezant voor de bevordering van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging is een uniek kenmerk van het EU-bestuur.

12. Gezien het unieke karakter van de functie vindt de Ombudsman het verrassend dat het mandaat en het werkplan van de speciale gezant niet openbaar zijn.[5] Zonder volledige informatie over deze unieke rol lopen burgers het risico geen duidelijk inzicht te krijgen in het mandaat en de taken in kwestie. Sommige van de bezwaren van klager met betrekking tot de speciale gezant die in het openbaar spreekt en met maatschappelijke organisaties in gesprek is, hadden onmiddellijk kunnen worden beantwoord indien het mandaat en het werkplan van de speciale gezant openbaar beschikbaar waren geweest. De Ombudsman zal in dit verband een voorstel tot verbetering doen.

13. In het mandaat en het werkplan voor de speciale gezant is duidelijk bepaald dat de speciale gezant een dialoog kan aangaan met religieuze actoren, maatschappelijke organisaties en belanghebbenden. Niets wijst erop dat de interacties van de speciale gezant met de twee in de klacht genoemde organisaties niet onder een dergelijke dialoog en dus onder het mandaat van de speciale gezant vallen.

14. Omdat de grondrechten in het algemeen worden uitgedrukt, kunnen tegenstrijdige interpretaties echter leiden tot botsingen tussen bijvoorbeeld de vrijheid van godsdienst en bepaalde gelijkheidsrechten, of de vrijheid van meningsuiting en gelijkheidsrechten. Dit is een gevoelig en omstreden gebied dat aanleiding heeft gegeven tot rechterlijke uitspraken waarin wordt getracht waar nodig grenzen te stellen aan de vrijheid van godsdienst om andere grondrechten te beschermen. Punt 26 van de richtsnoeren van de EU van 2013 inzake de bevordering en bescherming van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, die het beleidskader vormen voor de werkzaamheden van de speciale gezant, luidt:

“Sommige praktijken die verband houden met de uiting van een godsdienst of overtuiging, of als zodanig worden opgevat, kunnen schendingen van internationale mensenrechtennormen vormen. Het recht op vrijheid van godsdienst of overtuiging wordt soms ingeroepen om dergelijke schendingen te rechtvaardigen. De EU is sterk gekant tegen een dergelijke rechtvaardiging, maar blijft zich ten volle inzetten voor de robuuste bescherming en bevordering van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging in alle delen van de wereld. Overtredingen treffen vaak vrouwen, leden van religieuze minderheden, evenals personen op basis van hun seksuele geaardheid of genderidentiteit.

Het is daarom belangrijk dat de speciale gezant niet de indruk wekt te worden geïnstrumentaliseerd door organisaties die de bevordering van de vrijheid van godsdienst kunnen gebruiken om agenda’s te bevorderen die in strijd zijn met de inzet van de EU voor internationale mensenrechtennormen. Als dit niet gebeurt, bestaat ook het risico dat het belangrijke werk van de bescherming van degenen die over de hele wereld worden vervolgd vanwege hun religieuze of andere overtuigingen, wordt ondermijnd.

15. Als speciaal adviseur moet de speciaal gezant de regels en verplichtingen van het Statuut van de ambtenaren van de EU naleven. In het bijzonder is in artikel 12 van het Statuut het volgende bepaald: “Een ambtenaar onthoudt zich van elke handeling of gedraging die zijn positie nadelig zou kunnen beïnvloeden.” De rechtspraak van de Unie heeft die bepaling consequent uitgelegd als een verwijzing naar ernstige beledigingen van andere personen, waardoor hun waardigheid als mens wordt aangetast, of naar ernstig wangedrag. De Ombudsman is van mening dat de socialemediaboodschap van de speciale gezant, waarin een organisatie in algemene termen wordt bedankt voor een kwestie die onder het mandaat van de speciale gezant valt, niet in die categorie valt. De Ombudsman merkt op dat de speciale gezant later in een brief aan klager heeft verklaard dat het bericht op sociale media uitsluitend ging over het werk van de organisatie met betrekking tot de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging. Zelfs als dat het geval is, is de Ombudsman van mening - in het licht van de tegenstrijdige interpretaties die in punt 14 hierboven zijn uiteengezet - dat wellicht meer voorzichtigheid geboden was en dat de Commissie zelf meer waakzaamheid had moeten betrachten.

16. De kwestie van de publieke perceptie is van het grootste belang in relatie tot een prominente figuur als de speciale gezant. Het publiek mag er geen twijfel over laten bestaan dat EU-personeelsleden met een prominente rol, zoals de speciale gezant, zich volledig houden aan de waarden van de EU, waaronder alle mensenrechten. Dit is met name van belang omdat bepaalde organisaties die actief zijn op het gebied van de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging standpunten kunnen innemen die inderdaad worden gezien als strijdig met internationale mensenrechtennormen, met name vrouwenrechten of LGBTI-rechten.

17. Het valt niet binnen het mandaat van de Ombudsman om te beoordelen of een maatschappelijke organisatie de waarden en mensenrechten van de EU eerbiedigt. Het is echter van groot belang dat de Commissie alert is op de gevoeligheden en uitdagingen die de instelling van de functie van speciaal gezant met zich meebrengt en op het risico dat eventuele dubbelzinnigheden met betrekking tot de term “vrijheid van godsdienst en levensovertuiging” worden uitgebuit. De Ombudsman ziet ruimte voor verbetering in de wijze waarop de Commissie in de toekomst met deze kwestie moet omgaan. De Ombudsman stelt derhalve voor dat de Commissie in het mandaat en het werkplan van elke toekomstige speciale gezant duidelijker richtsnoeren geeft over deze kwestie en dat zij ook overweegt de kwestie nauwlettender te volgen. Dit zou volledig in overeenstemming zijn met het huidige mandaat van de speciale gezant, die eraan herinnert dat “de EU zich ertoe verbindt een mensenrechtenaanpak te steunen die gebaseerd is op het beginsel van bescherming van alle mensenrechten, met inbegrip van de vrijheid van godsdienst of overtuiging en de vrijheid van meningsuiting, in al hun aspecten”(cursivering van mij). De Ombudsman zal in dit verband een voorstel tot verbetering doen.

18. Ten slotte verschaffen noch het besluit tot vaststelling van het standpunt van de speciale gezant, noch het mandaat en het werkplan van de speciale gezant voldoende duidelijkheid over de vraag of de speciale gezant moet worden geacht namens de Commissie, en dus de EU, te spreken. Wat de Ombudsman betreft, moet worden begrepen dat hij dat doet. De Commissie zou daarom meer duidelijkheid moeten verschaffen over dit punt voor de toekomst, zodat er geen twijfel bestaat, noch bij het publiek, noch bij de speciaal adviseur zelf. De Ombudsman zal de Commissie in dit verband ook een verbeteringsvoorstel doen.

19. De Ombudsman merkt op dat de Commissie op 8 juli 2020 heeft aangekondigd dat zij de functie van speciaal gezant voor de bevordering van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging buiten de EU zou verlengen. De Ombudsman vertrouwt erop dat de Commissie bij de voorbereiding van het nieuwe mandaat en werkplan van de toekomstige speciale gezant rekening zal houden met haar suggesties voor verbetering.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Hoewel dit onderzoek tekortkomingen aan het licht heeft gebracht die in de toekomst moeten worden aangepakt, is verder onderzoek in dit stadium niet gerechtvaardigd.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggesties voor verbetering

De Ombudsman doet de Commissie de volgende suggesties voor verbetering:

1. De Commissie moet nauwlettender toezien op en duidelijkere richtsnoeren geven aan toekomstige speciale gezanten met betrekking tot de noodzaak om bij het afleggen van verklaringen en de interactie met belanghebbenden rekening te houden met alle mensenrechten, waarbij ook rekening moet worden gehouden met het belang van de publieke perceptie.
2. De Commissie moet verduidelijken in hoeverre toekomstige speciale gezanten het mandaat hebben om namens de Commissie te spreken of de instelling te vertegenwoordigen wanneer zij met belanghebbenden in gesprek gaan.
3. De Commissie moet ervoor zorgen dat belangrijke documenten met het mandaat en het werkplan van toekomstige speciale gezanten voor de bevordering van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging ter beschikking van het publiek worden gesteld.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 30/07/2020

[1] Het mandaat van de speciale gezant eindigde in november 2019.

[2] Speciale adviseurs zijn personen die op grond van bijzondere kwalificaties worden aangeworven om de EU-instellingen regelmatig of voor een bepaalde periode bij te staan. Speciale adviseurs worden beschouwd als personeelsleden van de EU-instelling en als zodanig is het Statuut van de ambtenaren van de EU op hen van toepassing. Zie: Statuut van de ambtenaren en regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[3] Klager heeft verzocht om toegang van het publiek tot documenten op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Aangezien zij de Commissie niet had verzocht haar besluit om slechts gedeeltelijke toegang tot bepaalde documenten te verlenen te herzien (door een “bevestigend verzoek” in te dienen), kon de Ombudsman dit aspect van haar klacht niet onderzoeken.

[4] De richtsnoeren zijn beschikbaar op: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137585.pdf

[5] In het werkplan wordt gespecificeerd dat het document voor intern gebruik is en dat een “aangepaste versie” op de website van de Commissie moet worden gepubliceerd.

[6] Zie voetnoot 4.