Achtergrond van de klacht

1. Klager is een voormalig lid van het Europees Parlement ("EP-lid").

2. In 2002 trok klager tijdens zijn mandaat een geldbedrag (het "bedrag") van zijn rekening bij een Belgische bank terug en gaf het aan zijn accountant die tegelijkertijd lid was van een politieke partij.

3. Op 22 maart 2002 werd de accountant door de Franse politie gearresteerd omdat hij de grens met Frankrijk was overgestoken zonder aangifte te doen van het bedrag, dat hoger was dan het bedrag dat hij vrij kon dragen. Ook de Franse autoriteiten hebben het bedrag in beslag genomen.

4. In augustus 2002 hebben de bevoegde nationale autoriteiten de politieke partij waartoe de accountant van klager behoorde, verboden.

5. Naar aanleiding van artikelen in de pers waarin werd gesteld dat het bedrag afkomstig was van de rekening van klager en aan hem was betaald als toelagen voor zijn werkzaamheden als lid van het Europees Parlement, heeft het Europees Parlement een reeks procedures ingeleid om na te gaan of de aan klager betaalde toelagen naar behoren waren besteed. Na procedures waarbij het Bureau, de secretaris-generaal, andere instanties van het Europees Parlement en een onafhankelijke controleur betrokken waren, werd klager verzocht bepaalde bedragen terug te betalen waarvoor hij geen passende uitgavenstaten kon overleggen.

6. Klager maakte bezwaar tegen de terugbetaling en voerde aan dat hij geen passende verklaringen kon overleggen (namelijk betaling aan zijn parlementaire medewerkers), noch enig deel van het bedrag kon terugbetalen, tenzij de Franse autoriteiten het in beslag genomen bedrag vrijgaven. Zij weigerden dit echter te doen, op grond van het feit dat het onderzoek naar de accountant van klager (en andere personen) nog liep. Bovendien had het onderzoek niet alleen betrekking op de niet-aangifte van het bedrag bij grensoverschrijding, maar ook op het mogelijke lidmaatschap van de betrokken personen van een terroristische groepering en de mogelijke financiering van terrorisme.

7. Het Europees Parlement gelastte uiteindelijk de terugvordering van de bedragen waarvan het gebruik door klager niet kon worden gerechtvaardigd.

8. Klager heeft herhaaldelijk geprobeerd het door de Franse autoriteiten in beslag genomen bedrag terug te vorderen. Al zijn verzoeken werden echter door de rechtbanken afgewezen.

9. Op 9 december 2010 diende klager bij de Europese Commissie een inbreukprocedure tegen Frankrijk in. In wezen heeft hij aangevoerd dat Frankrijk zijn verplichtingen uit hoofde van het Unierecht niet is nagekomen door het bedrag voor onbepaalde tijd in beslag te nemen. Klager wees erop dat het Hof van Justitie had geoordeeld dat sancties voor douanemisdrijven evenredig moeten zijn en niet mogen neerkomen op een beperking van de fundamentele vrijheden.

10. Bovendien vormde de inbeslagneming van het bedrag een schending van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen [1], aangezien het bedrag in de uitoefening van zijn parlementaire mandaat wettelijk aan klager toebehoorde. Door klager het bedrag te ontnemen, heeft Frankrijk hem in feite de nodige middelen ontnomen om dat mandaat uit te voeren. Dit zou bovendien neerkomen op een inmenging van een lidstaat in de werking van het Europees Parlement en in de activiteiten van zijn leden. De klager voerde ook aan dat Frankrijk, in het licht van het Verdrag van Lissabon en de toetreding van de EU tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, artikel 6, leden 1 en 2, van het Verdrag [2] en artikel 1 van Protocol nr. 1 bij dat verdrag [3] heeft geschonden.

11. Op 6 april 2011 heeft de Commissie, na verschillende telefonische contacten tussen klager en de diensten van de Commissie, een brief gestuurd waarin zij de ontvangst van de correspondentie van klager van 9 december 2010 bevestigde en hem meedeelde dat zij deze als klacht wegens inbreuk had geregistreerd onder referentienummer CHAP(2010)3922.

12. Op 18 april 2011 heeft de Commissie klager meegedeeld dat zij niet in zijn zaak kon interveniëren, aangezien zij, kortom, i) geen algemene bevoegdheid had om zich te mengen in de rechterlijke instanties van een lidstaat, en ii) de zaak van klager geen verband leek te houden met het EU-recht en derhalve volgens de Commissie geen schending van het Handvest van de grondrechten inhield. Wat de schending van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens betreft, heeft de Commissie klager geadviseerd zich tot het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te wenden. Wat het Protocol betreffende immuniteiten betreft, adviseerde het de klager zich tot het EP te wenden in zijn hoedanigheid van voormalig lid van het Europees Parlement. In repliek heeft de Commissie het CHAP-referentienummer niet vermeld.

13. Op 7 juni 2011 betwistte klager het standpunt van de Commissie. Hij verklaarde dat de Commissie haar procedurele verplichtingen niet was nagekomen, aangezien zij zijn klacht wegens niet-nakoming buiten aanvaardbare termijnen had geregistreerd. Bovendien was de brief van de Commissie van 18 april 2011 ofwel i) een besluit om de inbreukklacht af te sluiten zonder hem in staat te stellen zijn opmerkingen in te dienen, ofwel ii) een intrekking van haar eerdere besluit om de correspondentie van klager als een inbreukklacht te registreren, aangezien daarin niet werd verwezen naar het referentienummer of naar de eerdere brief die op 6 april 2011 aan klager was gestuurd. Bovendien heeft de Commissie de zaak van klager niet zorgvuldig behandeld: zijn klacht, zo betoogde hij, bevatte duidelijk gevallen van schending van het EU-recht, maar de Commissie heeft deze niet onderzocht en hem niet om opheldering gevraagd.

14. Op 27 juli 2011 heeft de Commissie in een brief waarin het CHAP-referentienummer niet werd vermeld, het standpunt herhaald dat zij op 18 april 2011 had ingenomen.

15. Op 7 november 2011 diende klager zijn klacht in bij de Europese Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

16. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de volgende beweringen en beweringen.

Bewering:

De Commissie heeft de klacht wegens niet-nakoming niet naar behoren vanuit procedureel oogpunt behandeld.

Vordering:

De Commissie dient haar procedurefouten te erkennen en aan de klager toe te lichten.

17. In zijn opmerkingen herhaalde klager zijn eerdere argumenten dat de Commissie een inbreukprocedure tegen Frankrijk had moeten inleiden. In dit verband verwees hij naar een recent arrest van het Franse Grondwettelijk Hof waarin werd verklaard dat de artikelen van het Franse douanewetboek op grond waarvan goederen voor onbepaalde tijd in beslag mogen worden genomen, ongrondwettig waren. Klager was van mening dat dit een essentieel element was waarmee de Ombudsman rekening moest houden bij de behandeling van zijn zaak. Om de redenen die op 14 december 2011 aan klager zijn uiteengezet, heeft het onderhavige onderzoek echter geen betrekking op de inhoud van het besluit van de Commissie om geen inbreukprocedure in te leiden [4]. Daarom zal de Ombudsman in dit besluit niet ingaan op de argumenten van klager in dit verband.

Het onderzoek

18. Op 14 december 2011 heeft de Ombudsman de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Europese Commissie met het verzoek een advies uit te brengen. De Commissie heeft haar advies op 26 april 2012 toegezonden en de Ombudsman op 2 mei 2012 een vertaling in het Frans verstrekt.

19. Op 7 mei 2012 heeft de Ombudsman klager verzocht zijn opmerkingen over het standpunt van de Commissie in te dienen. Klager deed dit op 30 mei en 28 augustus 2012.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Beschuldiging dat de Commissie de inbreukklacht niet naar behoren heeft behandeld

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

20. In zijn klacht bij de Ombudsman herhaalde klager het standpunt dat hij in zijn brief aan de Commissie van 7 juni 2011 naar voren had gebracht. Naast deze overwegingen stelt hij dat de rechten van de burgers na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zijn versterkt. Klager verwees met name naar artikel 41, lid 1, van het Handvest [5] en artikel 17, lid 1, van de Europese code van goed administratief gedrag als bepalingen ter bescherming van die rechten [6].

21. In haar advies verklaarde de Commissie dat de vertraging bij de registratie van de brief van klager te wijten was aan de complexe aard van de aan de orde gestelde kwesties, waarvoor intern overleg met verschillende diensten nodig was om de bevoegde dienst te bepalen. Deze diensten voerden een eerste beoordeling uit "om verbanden met het recht van de Unie vast te stellen" die het standpunt van de klager zouden ondersteunen.  De bevoegde dienst werd op 5 april 2011 geïdentificeerd en de volgende dag werd een ontvangstbevestiging naar klager gestuurd.

22. De bevoegde dienst moest de klacht vervolgens naar behoren onderzoeken. Na een conclusie ten gronde te hebben getrokken, werd op 18 april 2011 een antwoord opgesteld en aan klager toegezonden. In de brief werd uitdrukkelijk verwezen naar de correspondentie van klager. Het was echter niet voorzien van een CHAP-nummer, aangezien uit de analyse geen schending van het Unierecht bleek. De Commissie verklaarde dat alleen gevallen met betrekking tot de schending van het EU-recht CHAP-referenties bevatten.

23. De Commissie was van mening dat klager in de gelegenheid was om op zijn argumenten te reageren, en deed dit in feite op 7 juni 2011. De Commissie heeft zijn opmerkingen opnieuw zorgvuldig geanalyseerd. In haar antwoord van 27 juli 2011 verwees de Commissie naar zijn beide brieven en vermeldde zij het onderwerp en de data ervan. Bij deze gelegenheid kwam de Commissie tot dezelfde conclusie als voorheen, omdat zij van mening was dat klager geen aanvullende elementen aanvoerde die de inleiding van een inbreukprocedure konden rechtvaardigen. Bijgevolg werd zijn zaak gesloten. Op 16 december 2011 heeft de Commissie klager een brief gestuurd waarin zij de afsluiting van de CHAP-zaak bevestigde.

24. In zijn opmerkingen benadrukte klager dat de Commissie bij de registratie van zijn klacht haar procedurele verplichtingen niet is nagekomen. Het heeft ook een jaar geduurd om een definitief besluit over de inhoud te nemen. Volgens klager blijkt uit het standpunt van de Commissie dat zij geen onderscheid heeft gemaakt tussen de procedurele behandeling van zijn inbreukklacht en de inhoudelijke beoordeling van de argumenten in die klacht. Ten eerste leek de Commissie niet naar behoren rekening te hebben gehouden met de argumenten en het bewijsmateriaal van klager. In de tweede plaats heeft de Commissie hem verzocht gebruik te maken van de op nationaal niveau beschikbare rechtsmiddelen, zonder rekening te houden met de duidelijke verklaring in zijn niet-nakomingsklacht dat hij ze allemaal reeds had uitgeput.

Beoordeling door de Ombudsman

25. Om te beginnen wijst de Ombudsman erop dat zijn toetsing betrekking zal hebben op twee procedurele aspecten, namelijk i) de tijd die de Commissie nodig heeft om een ontvangstbevestiging te sturen, en ii) de procedurele behandeling van de zaak door de Commissie na de registratie ervan.

Met betrekking tot de ontvangstbevestiging

26. De Ombudsman merkt op dat het de Commissie vier maanden heeft gekost om op 6 april 2011 de ontvangst van de brief van klager van 9 december 2010 te bevestigen.

27. In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de Commissie, overeenkomstig punt 4, eerste alinea, van de destijds [7] vigerende mededeling van de Commissie van 2002 over de betrekkingen met klagers, de ontvangst van de correspondentie van klager binnen vijftien dagen moest bevestigen. Dit is een automatische administratieve handeling, ook voorzien in artikel 14 van de Europese code van goed administratief gedrag, waarvoor geen enkele inhoudelijke beoordeling vereist is. In de argumenten van de Commissie wordt volstrekt niet uitgelegd waarom zij een dergelijke bevestiging niet tijdig heeft verzonden.

28. Ten tweede geeft punt 3 van de mededeling van de Commissie van 2002 het secretariaat-generaal van de Commissie vijftien kalenderdagen na ontvangst de tijd om de betrokken diensten te raadplegen in geval van twijfel over de aard van de correspondentie, en geeft het de diensten vijftien werkdagen de tijd om te antwoorden [8].

29. Vier maanden is duidelijk geen redelijke termijn voor een instelling van de Unie om, naar eigen zeggen van de Commissie, slechts een voorlopige beoordeling uit te voeren van de vraag of de zaak mogelijk verband hield met het recht van de Unie. De uitleg van de Commissie in dit verband, namelijk dat de aard van de klacht van dien aard was dat haar diensten bijna vier maanden nodig hadden om na te gaan of de klacht al dan niet verband hield met het Unierecht, is niet overtuigend. Bovendien zou goed bestuur vereisen dat de Commissie alle mogelijk betrokken diensten gelijktijdig en niet opeenvolgend raadpleegt.

30. Hoe dan ook bepaalt de derde alinea van punt 3 van de mededeling van de Commissie van 2002 dat de correspondentie automatisch als klacht wegens inbreuk wordt geregistreerd indien de geraadpleegde diensten niet binnen vijftien werkdagen na ontvangst van de klacht antwoorden. Dit is in casu duidelijk niet gebeurd.

31. De Ombudsman is derhalve van mening dat de Commissie de in haar mededeling van 2002 en in de Europese code van goed administratief gedrag vastgestelde termijn voor het verzenden van een ontvangstbevestiging op flagrante wijze heeft genegeerd. Daarmee bracht zij klager gedurende bijna vier maanden in een situatie van onzekerheid met betrekking tot de behandeling van zijn correspondentie. Dit is een geval van wanbeheer.

Betreffende de behandeling van de klacht wegens inbreuk

32. Op 6 april 2011, na helaas vier maanden te hebben geduurd om de brief van klager van 9 december 2010 te beoordelen, deelde de Commissie hem mee dat die brief was geregistreerd als inbreukprocedure CHAP(2010)3922. Zodra de Commissie had besloten dat de brief van klager een inbreukklacht vormde, had zij consequent moeten handelen en had zij overeenkomstig punt 4, tweede alinea, van haar mededeling van 2002 [9] in alle correspondentie met klager het zaaknummer van de klacht, dat wil zeggen het CHAP-registratienummer, moeten vermelden. De daaropvolgende brief van de Commissie aan klager van 18 april 2011 deed dit echter niet.

33. De uitleg van de Commissie volgens haar dat de CHAP-referentie alleen wordt gebruikt voor klachten die betrekking hebben op het EU-recht, is verwarrend en niet gegrond. Overeenkomstig punt 3 van de mededeling van 2002 worden brieven met klachten die duidelijk buiten het toepassingsgebied van het EU-recht vallen, niet geregistreerd als klachten over inbreuken en ontvangen zij dus geen CHAP-registratienummers. De diensten van de Commissie hadden de brief echter al beoordeeld en geregistreerd als een inbreukklacht met een CHAP-nummer. De Commissie kon de CHAP-aanwijzing op geen enkele grond meer rechtmatig terugnemen.

34. De Ombudsman is van mening dat de Commissie op 6 april 2011 de aanzet heeft gegeven tot de toepassing van een specifieke procedure op de zaak van klager en dat zij, om consistent te zijn, de voorziene procedure in haar geheel had moeten volgen. Daarbij moest hem volledig de procedurele rechten worden toegekend die integrerend deel uitmaken van die procedure, met name het recht om in kennis te worden gesteld van het voornemen van de Commissie om de zaak af te sluiten en, overeenkomstig punt 10 van de mededeling [10], om vier weken de tijd te krijgen om er opmerkingen over te maken. Met andere woorden, zodra een brief is geregistreerd als een inbreukklacht, is een specifieke procedure met specifieke garanties voor een klager van toepassing, ongeacht de uiteindelijke conclusie ten gronde van de zaak.

35. In de brief van de Commissie aan de klager van 18 april 2011 wordt niet alleen het CHAP-registratienummer niet vermeld, maar wordt de inbreukklacht van de klager aangeduid als een eenvoudige "brief", die voor antwoord aan de zaakbehandelaar wordt toegewezen ". In het antwoord wordt op geen enkele wijze verwezen naar de mogelijkheid waarover klager beschikt om binnen vier weken opmerkingen in te dienen ter ondersteuning van zijn standpunten tegen het voornemen van de Commissie om de zaak te sluiten. Het antwoord van de Commissie ziet er in feite niet uit als een "intentieverklaring om de zaak te sluiten" in de zin van punt 10, eerste alinea, van de mededeling van 2002, maar lijkt erop te wijzen dat de Commissie reeds heeft besloten geen actie te ondernemen.

36. Het feit dat klager uiteindelijk opmerkingen over het standpunt van de Commissie heeft ingediend, is een bewijs van zijn zorgvuldigheid en kennis van zijn eigen rechten in het kader van een inbreukprocedure. Zij komt echter niet tegemoet aan het eigen verzuim van de Commissie om klager uitdrukkelijk uit te nodigen zijn opmerkingen in te dienen, zoals zij verplicht was te doen.

37. Bovendien heeft de Commissie, hoewel klager deze kwestie in zijn brief van 7 juni 2011 aan de orde stelde, de gelegenheid niet aangegrepen om de tekortkoming recht te zetten. In haar antwoord van 27 juli 2011 bleef zij verwijzen naar de "brieven" van klager en verwees zij niet naar het CHAP-registratienummer of naar de behandeling van de "brieven" als een inbreukklacht. De brief van de Commissie van 27 juli 2011 is immers slechts een samenvatting van haar eerdere antwoord van 18 april 2011.

38. Pas op 16 december 2011, na de opening van het onderzoek van de Ombudsman, zond de Commissie klager een brief waarin zij naar het CHAP-registratienummer en naar zijn brieven verwees als klacht wegens inbreuk [11]. Zelfs op dat moment zijn de verklaringen van de Commissie echter enigszins cryptisch en lijken zij erop gericht de schijn te wekken dat zij in feite de zaak van klager altijd als een inbreukklacht had behandeld. De Commissie heeft letterlijk verklaard dat de aanvullende opmerkingen van klager van 7 juni 2011 haar eerdere conclusies van 27 juli 2011 niet hadden gewijzigd, hetgeen logisch en chronologisch onmogelijk is. Bovendien deelde de Commissie klager mee dat zijn inbreukprocedure was afgesloten, maar vermeldde zij niet de datum waarop het college van commissarissen, het enige orgaan dat bevoegd was om definitieve besluiten te nemen over klachten over inbreuken, dat besluit had kunnen nemen.

39. De Ombudsman concludeert derhalve dat de Commissie de inbreukklacht van klager, zodra deze als zodanig was geregistreerd, niet heeft behandeld overeenkomstig de in haar mededeling van 2002 vastgestelde procedure. Dit is een tweede geval van wanbeheer.

40. Tot slot stelt de Ombudsman met spijt vast dat de Commissie, in plaats van haar procedurele mishandeling te erkennen en zich daarvoor te verontschuldigen bij klager, zich heeft beperkt tot het geven van niet-overtuigende en tegenstrijdige verklaringen. Deze defensieve positie vol ontkenningen schiet ver achter bij goed administratief gedrag.

B. Conclusies

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende kritische opmerkingen:

De Commissie heeft de in haar mededeling van 2002 en in de Europese code van goed administratief gedrag vastgestelde termijn voor het verzenden van een ontvangstbevestiging niet in acht genomen. Dit is een eerste geval van wanbeheer.

De Commissie heeft de inbreukklacht van klager, nadat deze als zodanig was geregistreerd, niet behandeld overeenkomstig de in haar mededeling van 2002 vastgestelde procedure. Dit is een tweede geval van wanbeheer.

Klager en de Europese Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg, 27 november 2012

---

[1] Protocol van 8 april 1965, waarin het volgende is bepaald: "De leden van het Parlement worden niet onderworpen aan enige vorm van onderzoek, detentie of gerechtelijke vervolging met betrekking tot meningen of stemmen die zij in de uitoefening van hun ambt hebben uitgebracht."

[2] "1. Bij de vaststelling van zijn burgerrechten en -verplichtingen of van een tegen hem ingestelde strafvervolging heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld. Het vonnis wordt in het openbaar uitgesproken, maar de pers en het publiek kunnen geheel of gedeeltelijk van het proces worden uitgesloten in het belang van de zeden, de openbare orde of de nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van jongeren of de bescherming van het privéleven van de partijen dit vereisen, of voor zover strikt noodzakelijk naar het oordeel van de rechtbank in bijzondere omstandigheden waarin publiciteit de belangen van de rechtspleging zou schaden.

2. Eenieder die van een strafbaar feit wordt beschuldigd, wordt geacht onschuldig te zijn totdat zijn schuld overeenkomstig de wet is bewezen."

[3] "Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het vreedzaam genot van zijn bezittingen. Niemand mag van zijn bezittingen worden beroofd, behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden waarin de wet en de algemene beginselen van het internationaal recht voorzien.

[4] Klager voerde in zijn klacht ook aan dat de Commissie had nagelaten een inbreukprocedure tegen Frankrijk in te leiden en dat de Commissie een dergelijke procedure moest inleiden. Op 14 december 2012 deelde de Ombudsman klager echter mee dat hij geen redenen vond om een onderzoek naar deze aspecten in te stellen, aangezien de verklaringen van de Commissie voor haar besluit om de feiten niet te onderzoeken redelijk en gerechtvaardigd leken.

[5] "Iedereen heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld."

[6] "De ambtenaar zorgt ervoor dat over elk verzoek of elke klacht bij de instelling binnen een redelijke termijn, onverwijld en in ieder geval uiterlijk twee maanden na de datum van ontvangst, een besluit wordt genomen."

[7] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht (COM/2002/0141 def.), PB C 244 van 10.10.2002, blz. 5.

[8] In de nieuwe mededeling van de Commissie over de betrekkingen met klagers (COM/2012/0154 def.), die in de plaats is gekomen van de mededeling van 2002, is het algemene beginsel inzake registratie: "Behoudens de in punt 3 genoemde uitzonderingen [die reeds bestonden in het kader van de mededeling van 2002] , zal de Commissie de correspondentie als klacht registreren overeenkomstig de aanwijzingen van de auteur zoals die uit de correspondentie blijken."

[9] "Het zaaknummer van de klacht ... moet in elke correspondentie worden vermeld".

[10] "Tenzij er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die dringende maatregelen vereisen, stelt een dienst van de Commissie, wanneer hij voornemens is voor te stellen geen verdere maatregelen te nemen naar aanleiding van een klacht, de klager daarvan vooraf in kennis in een brief waarin hij uiteenzet op welke gronden hij voorstelt de zaak te sluiten en de klager verzoekt binnen een termijn van vier weken zijn opmerkingen kenbaar te maken."

[11] Hieruit blijkt ook dat de verklaring van de Commissie dat zij in eerdere correspondentie het CHAP-nummer niet heeft gebruikt omdat de klacht geen betrekking had op het EU-recht, onjuist was.