Achtergrond van de klacht

1. Klager, een onderzoeker aan een Finse universiteit, verzocht de Commissie hem toegang te verlenen tot de adviezen van de Juridische Dienst van de Commissie over het wetgevingsdossier van de Commissie met betrekking tot de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie (EOM). Aanvankelijk heeft de Commissie hem meegedeeld dat er geen voor zijn verzoek relevante schriftelijke documenten waren. Na een beter begrip van het verzoek van de klager heeft zij vervolgens tien relevante documenten geïdentificeerd.

2. De Commissie verleende volledige toegang tot een van de documenten, zeer ruime toegang tot twee andere documenten en gedeeltelijke toegang tot een ander document. Onder verwijzing naar de toepasselijke regels ^[1] heeft zij de overige zes documenten ingehouden met het argument dat de openbaarmaking ervan i) de bescherming van juridisch advies zou ondermijnen en ii) het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou ondermijnen. Hij nam er nota van dat de onderhandelingen over dit onderwerp nog aan de gang zijn.

3. Klager betwistte het oorspronkelijke besluit en voerde met name aan dat er een hoger openbaar belang bij openbaarmaking bestond omdat de zaak van het EOM zo relevant was voor het publiek.

4. In antwoord hierop heeft de Commissie weliswaar verdere gedeeltelijke toegang verleend tot vier van de documenten en tot één aanvullend document, dat na het eerste antwoord is aangemaakt, maar zij bleef weigeren toegang te verlenen tot de overige documenten. Ontevreden over deze gang van zaken wendde klager zich tot de Europese Ombudsman. Hij betwistte het besluit van de Commissie om de documenten achter te houden en was van mening dat haar documentbeheersysteem niet geschikt was voor de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten.

5. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de klacht en haar onderzoeksteam heeft het dossier van de Commissie geïnspecteerd.

De weigering van toegang tot de documenten

Aanbeveling van de Ombudsman

6. Na beoordeling van de geïnspecteerde documenten en de redenen van de Commissie voor het achterhouden ervan, volgde de Ombudsman een strenge test voor de openbaarmaking van wetgevingsdocumenten, gebaseerd op het beginsel dat het wetgevingsproces zo dicht mogelijk bij de burgers moet liggen, wat een hoge mate van transparantie vereist. 

7. Hoewel de Ombudsman de weigering van de Commissie om verdere gedeeltelijke toegang tot sommige documenten te verlenen gerechtvaardigd achtte en er ten tijde van het confirmatieve besluit geen hoger openbaar belang was dat de openbaarmaking ervan zou rechtvaardigen, was zij het niet eens met de argumenten van de Commissie om vijf documenten geheel of gedeeltelijk achter te houden.

8. Daarom heeft zij de Commissie aanbevolen ^[2] om verdere gedeeltelijke toegang tot drie documenten en volledige toegang tot twee andere documenten te verlenen. Zij moedigde de Commissie ook aan om rekening te houden met relevante ontwikkelingen ^[3] sinds haar bevestigende besluit.

9. De Commissie verwierp de aanbeveling van de Ombudsman en stelde dat haar beoordeling, zoals uiteengezet in het confirmatief besluit,“juridisch en feitelijk correct was op het moment dat zij werd genomen”. Zij merkte ook op dat klager een nieuw verzoek om toegang tot documenten kon indienen.

10. Klager uitte in zijn opmerkingen aan de Ombudsman zijn teleurstelling over het antwoord van de Commissie. Hij was van mening dat de Commissie “steeds standvastig [blijft] in haar verzet tegen de correcte toepassing van de wet en de bevordering van openheid in de EU”.

Beoordeling van de Ombudsman na de aanbeveling

11. De Ombudsman betreurt het dat de Commissie haar aanbeveling om het publiek verdere toegang tot de betrokken documenten te verlenen, niet heeft opgevolgd.

12. De Ombudsman blijft bij haar standpunt dat de Commissie toegang tot de documenten had moeten verlenen zoals zij had aanbevolen. Zij is teleurgesteld over de simplistische verklaring van de Commissie dat haar bevestigende besluit feitelijk en juridisch correct was op het moment dat het werd genomen. Zelfs indien dat het geval zou zijn, zou de Commissie nog steeds verdere toegang kunnen verlenen, indien dit in een later stadium passend zou worden.

13. De Ombudsman stelt met bezorgdheid vast dat de Commissie niet de passende hogere transparantienorm heeft toegepast die nodig is voor het wetgevingsdossier betreffende de oprichting van het EOM. Zij is teleurgesteld dat de Commissie er niet in is geslaagd transparanter en opener te zijn, met name in een zaak als deze, die betrekking heeft op nieuwe en complexe juridische kwesties. Zij is ook teleurgesteld dat de Commissie zich nog steeds beroept op de juridische juistheid ten tijde van een besluit dat bijna drie jaar geleden is genomen, ook al is het in de documenten genoemde onderhandelingsproces afgerond. Bovendien is het EOM nu opgezet door middel van nauwere samenwerking ^[4], hoewel het nog niet volledig operationeel is.

14. De Ombudsman is van mening dat het algemeen belang bij de instelling van het EOM, rekening houdend met de relevante juridische en feitelijke ontwikkelingen, naar behoren zou worden gediend door meer transparantie en de verdere openbaarmakingen die zij heeft aanbevolen. Helaas blijft de Commissie de desbetreffende documenten achterhouden. Daarom bevestigt de Ombudsman haar bevinding van wanbeheer.  

Identificatie van de relevante documenten

15. In haar aanbeveling stelde de Ombudsman vast dat het personeel van de Commissie lovenswaardige inspanningen heeft geleverd om klager te helpen de documenten te identificeren waartoe hij toegang van het publiek wenste te krijgen. Zij hebben hem na het eerste antwoord een aanvullend document verstrekt dat tegemoetkwam aan zijn belangen en die van transparantie en behoorlijk bestuur in het algemeen. De Ombudsman concludeerde ook dat de tijd die nodig was om deze taak te voltooien, in de specifieke omstandigheden van de zaak, in dit geval gerechtvaardigd was.

16. Klager uitte zijn teleurstelling over het feit dat de Ombudsman het documentbeheersysteem van de Commissie niet nader had onderzocht, wat volgens hem ontoereikend is om een snelle behandeling van verzoeken om toegang van het publiek te vergemakkelijken. Hij riep de Ombudsman daarom op om op eigen initiatief een onderzoek in te stellen naar de bredere kwestie van documentbeheer. De Ombudsman neemt nota van de zorgen van klager en kan in de toekomst op deze overkoepelende kwestie terugkomen.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende bevinding:

De Ombudsman is niet tevreden met het antwoord van de Commissie op haar aanbeveling. Gelet op de aanhoudende weigering van de Commissie om verdere toegang tot de gevraagde documenten te verlenen, handhaaft de Ombudsman haar vaststelling van wanbeheer.

Klager en de Europese Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 04/09/2019

[1] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43), beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049. 

[2] Aanbeveling van de Europese Ombudsman in zaak 195/2017/JAP over de weigering van de Europese Commissie om toegang te verlenen tot juridische adviezen over het voorstel voor een verordening tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/109961

[3] Het verstrijken van de tijd en de ontwikkelingen in de wetgeving met betrekking tot de nieuwe EU-regels inzake gegevensbescherming en de keuze voor nauwere samenwerking voor het EOM.

[4] Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (PB L 283 van 31.10.2017, blz. 1), beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj