Achtergrond van de klacht

1. De klacht betreft de weigering van de Europese Commissie om volledige toegang van het publiek te verlenen op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [1] tot het eindverslag van project EQAR 2007-4214/001/-001. Dit verslag is door de European Association for Quality Assurance in Higher Education ("ENQA") bij de Commissie ingediend en had betrekking op de voorbereiding van de oprichting van het Europees register voor kwaliteitsborging in het hoger onderwijs ("Project EQAR")[2]. ENQA was verantwoordelijk voor het opzetten van EQAR en vroeg financiering aan bij de Commissie in het kader van het programma Een leven lang leren.

2. Klager verzocht om toegang tot het vertrouwelijke deel van het eindverslag van project EQAR 2007-4214/001/-001, dat een bij de Commissie ingediend verslag over financiële informatie over de oprichting van EQAR bevat.

3. De Commissie heeft ENQA geraadpleegd om te vragen of zij instemde met de openbaarmaking van het vertrouwelijke deel van het eindverslag. ENQA maakte bezwaar tegen de openbaarmaking. Vervolgens heeft de Commissie klager meegedeeld dat zij de toegang van het publiek tot het document heeft geweigerd op grond van het feit dat openbaarmaking de bescherming van a) de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu zou kunnen ondermijnen, dat wil zeggen de uitzondering op de toegang van het publiek als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [3] en b) de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom, dat wil zeggen de uitzondering op de toegang van het publiek als bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [4].

4. Klager heeft zijn verzoek om toegang hernieuwd door een confirmatief verzoek te sturen.

5. De Commissie heeft ENQA hierover nog twee keer geraadpleegd. ENQA stemde uiteindelijk in met de openbaarmaking van een geredigeerde versie van het eindverslag, waardoor de Commissie op 5 maart 2010 gedeeltelijke toegang tot het eindverslag heeft verleend. De Commissie weigerde toegang te verlenen tot drie delen van het eindverslag, namelijk het EQAR-bedrijfsplan (als bijlage bij het eindverslag gevoegd); deel 6 van het eindverslag, getiteld "Betrokkenheid van het personeel"; en bijlage I bij het eindverslag, getiteld "Tabel financiële verslaglegging".

6. Ter ondersteuning van haar besluit om de toegang te weigeren, heeft de Commissie de volgende motivering gegeven.

7. De Commissie voerde aan dat het EQAR-bedrijfsplan buiten de reikwijdte van haar beoordeling van het verzoek om toegang op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 viel omdat de klager reeds in het bezit was van het betrokken document.

8. De Commissie heeft de toegang tot deel 6 van het eindverslag geweigerd op grond van artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001 en de uitzondering daarop met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu. De Commissie voerde aan dat de uitzondering van toepassing was omdat dit deel van het document een lijst bevat van personen die betrokken waren bij het project per categorie, partner en duur van de opdracht. De Commissie verklaarde dat deze informatie persoonsgegevens vormt omdat het gaat om geïdentificeerde personen en gegevens van particuliere aard met betrekking tot hun werkopdracht en beloning in het kader van dit project.

9. De Commissie heeft de toegang tot de tabel financiële verslaglegging geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 en de uitzondering daarop op het recht van toegang, dat bedoeld was om commerciële belangen te beschermen. De Commissie heeft de klager een beschrijving verstrekt van de aard van de niet-openbaar gemaakte posten in de tabel met financiële verslaglegging [5]. De Commissie voerde echter aan dat de in deel 6 van het eindverslag en in de tabel met financiële verslaglegging behandelde kwesties in het geding waren in hangende geschillen tussen de klager en ENQA. Openbaarmaking van deze delen van het eindverslag zou het vermogen van ENQA om haar zaak daadwerkelijk op voet van gelijkheid met de andere partij(en) bij deze gerechtelijke procedure te presenteren, in gevaar brengen. Dit zou de commerciële belangen van ENQA met betrekking tot de uitkomst van het geschil schaden. De Commissie heeft verklaard dat ENQA weliswaar geen winstbejagende entiteit is, maar als elke andere marktdeelnemer op een open markt handelt bij de uitvoering van verschillende van haar activiteiten, zoals het inhuren van personeel en de aankoop van apparatuur en diensten die nodig zijn voor haar werking. Daarnaast verklaarde de Commissie dat toegang tot het deel over gerealiseerde reis- en verblijfkosten van de tabel Financiële verslaglegging niet kon worden verleend omdat dit deel een lijst bevat van personen die reis- en verblijfkosten voor het project hebben gedeclareerd. Deze informatie kan worden aangemerkt als persoonsgegevens, die ook worden beschermd op grond van artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

10. Ten slotte heeft de Commissie opgemerkt dat de uitzonderingen op het recht van toegang uit hoofde van artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet mogen worden afgewogen tegen een hoger openbaar belang. Van de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 moet echter worden afgezien wanneer een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt. Een dergelijk belang moet in de eerste plaats een algemeen belang zijn en in de tweede plaats opwegen tegen de door de openbaarmaking veroorzaakte schade. De Commissie benadrukte dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 tot doel heeft het publiek toegang te verlenen tot documenten waarvan de openbaarmaking geen afbreuk zou doen aan een openbaar belang of specifieke particuliere belangen. Aangezien toegang op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inhoudt dat alle leden van het publiek toegang tot het document kunnen hebben, kan bij de beoordeling of al dan niet toegang tot een document kan worden verleend, geen rekening worden gehouden met een specifiek belang van een persoon, bijvoorbeeld een specifiek belang van de verzoeker. Aangezien een groot deel van de betrokken documenten reeds openbaar was gemaakt, concludeerde de Commissie dat zij niet beschikte over elementen die konden wijzen op het bestaan van een hoger openbaar belang dat zwaarder zou wegen dan de noodzaak om de commerciële belangen van ENQA te beschermen.

Onderwerp van het onderzoek

11. In zijn klacht bij de Ombudsman voerde klager aan dat de Commissie geen geldige en toereikende gronden had gegeven voor haar weigering om volledige toegang te verlenen tot het document getiteld Vertrouwelijk deel van het eindverslag van project EQAR 2007-4214/001/-001, met inbegrip van de bijlagen daarbij.

12. De klager voerde aan dat de Commissie volledige toegang moest verlenen tot het document getiteld Vertrouwelijk deel van het eindverslag van project EQAR 2007-4214/001/-001, met inbegrip van de bijlagen daarbij.

Het onderzoek

13. De Ombudsman verzocht de Commissie een advies over de klacht in te dienen. De diensten van de Ombudsman hebben ook het dossier van de Commissie ter zake geïnspecteerd. De Commissie heeft haar advies over de klacht uitgebracht, dat aan klager is toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken. De Ombudsman heeft geen opmerkingen van klager ontvangen. Op 25 augustus 2001 diende de Ombudsman, na telefonische correspondentie met klager over deze kwestie, bij de Commissie een voorstel in voor een minnelijke schikking in de zaak. Het antwoord van de Commissie van 9 maart 2012 werd aan klager toegezonden met een uitnodiging om uiterlijk op 30 april 2012 opmerkingen in te dienen. Klager heeft geen opmerkingen ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Vermeend verzuim om geldige en toereikende gronden aan te voeren voor zijn weigering om volledige toegang te verlenen

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

14. In zijn klacht voerde klager aan dat de weigering van de Commissie om te onderzoeken of het EQAR-bedrijfsplan openbaar kon worden gemaakt, betekende dat hij niet kon nagaan of hij in het bezit was van dezelfde versie van het bedrijfsplan als die van de Commissie.

15. Klager maakte ook bezwaar tegen het schrappen van de namen van de deelnemende personeelsleden in het verslag. Hij verwees in klacht 713/98/IJH naar het speciaal verslag van de Europese Ombudsman aan het Europees Parlement en voerde aan dat de namen van het personeel in het verslag waren vermeld om verantwoording af te leggen voor het gebruik van een door de Commissie toegekende subsidie.

16. De klager voerde verder aan dat mogelijke nadelige gevolgen voor een partij in een gerechtelijke procedure geen commerciële belangen kunnen vormen in de zin van de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Bovendien heeft ENQA het verslag niet opgesteld en bij de Commissie ingediend in het kader van geschillen in Finland, maar in het kader van administratieve procedures tussen ENQA en de Commissie. De uitzondering op de toegang van het publiek tot gerechtelijke procedures (artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [6]) zou de Commissie niet in staat stellen zich te onttrekken aan haar verplichting tot openbaarmaking van documenten die zijn opgesteld in verband met een zuiver administratieve aangelegenheid.

17. De klager voerde ook aan dat de commerciële activiteiten van een non-profitorganisatie niet dezelfde zijn als "de in de verordening bedoelde objectieve commerciële belangen". Volgens hem heeft de Commissie niet aangetoond dat er sprake was van objectieve commerciële belangen die bescherming behoeven. De opvatting van de Commissie dat een commercieel belang kan worden beschermd, impliceerde dat de activiteiten van elke entiteit die diensten op de open markt koopt, onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, zouden vallen. Klager wees er ook op dat de uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten strikt moeten worden uitgelegd en toegepast.

18. Klager maakte uiteindelijk bezwaar tegen het besluit van de Commissie om de link op bladzijde 13 van het eindverslag onder de titel "8 - Disseminatie & Exploitatie" niet openbaar te maken, na de zin die als volgt luidt: "De EQAR-website bevat een voorbehouden gebied voor EQAR-leden en officiële waarnemers van de Algemene Vergadering, met inbegrip van de Commissie. Het is toegankelijk via het inlogformulier op [verwijderd]".

19. Met betrekking tot het EQAR-bedrijfsplan verwees de Commissie naar de inhoud van haar antwoord op het confirmatief verzoek van klager. Aangezien klager in het bezit was van het bedrijfsplan, redeneerde de Commissie dat zij om redenen van zuinigheid van middelen niet hoefde te onderzoeken of het op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 openbaar kon worden gemaakt.

20. Wat de schrapping van de namen van de deelnemende personeelsleden in deel 6 van het eindverslag betreft, handhaafde de Commissie de redenering in haar antwoord op het confirmatief verzoek. Zij voerde aan dat het schrappen van de namen zelf niet zou volstaan om de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen te beschermen, aangezien deze personen identificeerbaar zouden zijn op basis van de rest van de informatie in dit deel, namelijk hun personeelscategorie en de duur van hun aanstelling.

21. Met betrekking tot het bezwaar van klager tegen het argument dat mogelijke nadelige gevolgen van een partij in een gerechtelijke procedure commerciële belangen vormen, heeft de Commissie opnieuw verklaard dat ENQA weliswaar geen winstbejag is, maar als elke andere marktdeelnemer op een open markt handelt bij de uitvoering van verschillende van haar activiteiten, zoals het inhuren van personeel en de aankoop van apparatuur en diensten die nodig zijn voor haar werking. Het openbaar maken van de relevante delen van het verslag zou schadelijk zijn voor de commerciële belangen van ENQA ,, de auteur van het betrokken document. Het feit dat ENQA bezwaar heeft gemaakt tegen de openbaarmaking van bepaalde delen van dat verslag door te verklaren dat de informatie in deze delen relevant is in hangende geschillen, is een element in de beoordeling van de Commissie met betrekking tot de commerciële belangen van ENQA. De Commissie herinnerde aan haar verklaring in haar bevestigend antwoord dat openbaarmaking van de onleesbaar gemaakte delen van het eindverslag op basis van de regeling voor toegang van het publiek het vermogen van ENQA om haar zaak effectief op voet van gelijkheid met de andere partij(en) bij deze gerechtelijke procedure te presenteren, in gevaar zou brengen. Een dergelijk geval zou op zijn beurt de commerciële belangen van ENQA schaden wat de uitkomst van het geschil betreft.

22. De Commissie was van mening dat de status van de betrokken entiteit, dat wil zeggen het feit dat ENQA een organisatie zonder winstoogmerk is, irrelevant is voor de bescherming van commerciële belangen. De Commissie voerde aan dat deze bepaling volgens de bewoordingen van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing is op de commerciële belangen van elke publieke of particuliere rechtspersoon.

23. Met betrekking tot het mogelijke bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, heeft de Commissie dezelfde argumenten aangevoerd als in haar antwoord op het confirmatief verzoek van de klager.

24. Met betrekking tot het argument van klager dat de link op bladzijde 13 van het eindverslag openbaar moet worden gemaakt indien de Commissie geen juridische reden kan aanvoeren om het te redigeren, verklaarde de Commissie dat dit een externe website is waartoe zij toegang heeft op basis van haar kwaliteit als waarnemer van de betrokken algemene vergadering. Het is geen document waarover het beschikt in de zin van artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Om deze reden werd het inlogwachtwoord voor het gereserveerde gebied op de EQAR-website verwijderd.

25. Om bovengenoemde redenen bleef de Commissie bij haar standpunt dat de delen van de documenten die niet openbaar waren gemaakt, duidelijk onder de uitzonderingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vielen.

Voorlopige beoordeling van de Ombudsman die tot een minnelijke schikking leidt

EQAR-bedrijfsplan

26. Met betrekking tot het verzoek om toegang tot het EQAR-bedrijfsplan wijst de Ombudsman erop dat klager een verzoek om toegang van het publiek tot het ondernemingsplan heeft ingediend op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Het feit dat de klager mogelijk elders toegang tot het EQAR-bedrijfsplan heeft gekregen, betekent niet dat het EQAR-bedrijfsplan openbaar is gemaakt. Elk verzoek om toegang van het publiek tot documenten uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 moet worden behandeld overeenkomstig de daarin vervatte bepalingen. De betrokken instelling kan de toegang van het publiek alleen weigeren indien een van de in artikel 4 genoemde uitzonderingen op de toegang van het publiek van toepassing is [7]. In het onderhavige geval is de Ombudsman er niet van overtuigd dat de door de Commissie aangevoerde redenen om het verzoek van klager om toegang tot het EQAR-bedrijfsplan te weigeren, in overeenstemming zijn met de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Deze weigering zal worden behandeld in het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking hieronder.

Deel 6 van het eindverslag

27. Wat deel 6 van het eindverslag en de daarin vermelde namen betreft, merkt de Ombudsman op dat het Hof van Justitie zich heeft uitgesproken over de wisselwerking tussen de EU-regels inzake toegang van het publiek en de EU-regels inzake gegevensbescherming in de zaak Bavarian Lager [8]. De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) heeft de zaak Bavarian Lager verder geanalyseerd in een achtergrondnota van 24 maart 2011, getiteld "Toegang van het publiek tot documenten die persoonsgegevens bevatten na de uitspraak van Bavarian Lager"[9]. Overeenkomstig het memorandum van overeenstemming [10] tussen de Ombudsman en de EDPS, waarin de twee instellingen zich ertoe verbinden een consistente aanpak van de juridische en administratieve aspecten van gegevensbescherming te hanteren, acht de Ombudsman het passend de onderhavige zaak te analyseren in het licht van de richtsnoeren en conclusies van de EDPS in zijn achtergronddocument van 24 maart 2011 (het "achtergronddocument").

28. In de achtergrondnota concludeert de EDPS dat in het arrest Bavarian Lager is bepaald dat achternamen en voornamen als "persoonsgegevens" kunnen worden beschouwd en dat de verstrekking van dergelijke gegevens onder de definitie van "verwerking" in de zin van Verordening (EG) nr. 45/2001 [11] (de verordening gegevensbescherming)[12] valt. Wanneer een verzoek om toegang van het publiek op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 ertoe strekt toegang te verkrijgen tot documenten die persoonsgegevens bevatten, worden de bepalingen van Verordening (EG) nr. 45/2001 volledig van toepassing [13]. Een dergelijk verzoek om toegang van het publiek moet door de betrokken instellingen worden behandeld overeenkomstig artikel 8, onder b), van Verordening (EG) nr. 45/2001 [14]. Om op grond van artikel 8, onder b), van Verordening (EG) nr. 45/2001 toegang tot persoonsgegevens te verlenen, moet de ontvanger de noodzaak van de doorgifte van de gegevens aantonen en moet de instelling nagaan of er geen reden is om aan te nemen dat de rechtmatige belangen van de betrokkene zouden kunnen worden geschaad. Dit betekent dat de betrokken instelling een afweging van de betrokken belangen moet maken en dat openbaarmaking alleen is toegestaan als aan beide voorwaarden is voldaan.

29. De EDPS concludeert dat artikel 8, onder b), van Verordening (EG) nr. 45/2001 vereist dat de persoon die om toegang verzoekt, een uitdrukkelijke en legitieme rechtvaardiging of overtuigende argumenten verstrekt om aan te tonen dat de persoonsgegevens moeten worden doorgegeven [15]. Met betrekking tot de gerechtvaardigde belangen van de betrokkene verklaart de EDPS dat het in geval van twijfel over de vraag of deze door de doorgifte zouden worden geschaad, redelijk lijkt dat de betrokkene wordt verzocht zijn of haar standpunt over de mogelijke doorgifte uiteen te zetten. Deze uitnodiging om zijn of haar mening te geven moet echter niet worden gezien als een verzoek om toestemming voor de overdracht, maar als een maatregel die de instelling in staat stelt met kennis van zaken een besluit te nemen.

30. Op basis van het bovenstaande stelt de Ombudsman vast dat de Commissie terecht van mening was dat de namen van de in deel 6 van het eindverslag vermelde personen persoonsgegevens vormden. Dit feit had de Commissie er echter toe moeten aanzetten het verzoek om toegang tot deze namen op grond van artikel 8, onder b), van Verordening (EG) nr. 45/2001 [16] volledig te analyseren. De Commissie lijkt dat niet te hebben gedaan. Het uitblijven van een volledige analyse van het verzoek om toegang zal worden behandeld in het onderstaande voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking.

31. De Ombudsman neemt ook nota van het argument van de Commissie dat het onleesbaar maken van de namen niet zou volstaan om de privacy van de betrokken personen te beschermen, aangezien deze personen identificeerbaar zouden zijn op basis van de rest van de informatie in deel 6 van het eindverslag, dat wil zeggen hun personeelscategorie en duur van de aanstelling. Volgens de Commissie kon deze informatie dus ook niet openbaar worden gemaakt.

32. In dit verband merkt de Ombudsman op dat artikel 2 van Verordening (EG) nr. 45/2001 bepaalt dat "[f] of de doelstellingen van deze verordening: a) "persoonsgegevens": alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, hierna "betrokkene" genoemd; als identificeerbaar wordt beschouwd een persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificatienummer of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor zijn fysieke, fysiologische, mentale, economische, culturele of sociale identiteit; …"

33. De Ombudsman is echter niet van mening dat de Commissie heeft uitgelegd op welke wijze informatie over personeelscategorieën en perioden van aanstelling de in deel 6 van het eindverslag vermelde personen identificeerbaar zou maken.

34. Hieruit volgt dat de Commissie dit aspect van het verzoek om toegang niet voldoende heeft geanalyseerd met betrekking tot deel 6 van het eindverslag, met name op grond van artikel 2, en uiteindelijk, in voorkomend geval, artikel 8, onder b), van Verordening (EG) nr. 45/2001. Het uitblijven van een analyse van dit aspect van het verzoek om toegang zal worden behandeld in het onderstaande voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking.

Tabel met financiële verslaglegging

35. Wat betreft de argumenten van de Commissie om de toegang tot de tabel met financiële verslaglegging te weigeren, is de Ombudsman er niet van overtuigd dat de uiteindelijke uitkomst van een geschil een commercieel belang kan vormen in de zin van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

36. In haar advies over de klacht voert de Commissie echter ook aan dat openbaarmaking van de tabel met financiële verslaglegging als zodanig schadelijk zou zijn voor de commerciële belangen van ENQA. Volgens de Commissie is ENQA weliswaar een winstbejagende entiteit, maar handelt zij bij de uitvoering van veel van haar activiteiten als elke andere marktdeelnemer op een open markt. Deze omvatten het inhuren van personeel en de aankoop van apparatuur en diensten die nodig zijn voor de werking ervan. Na inzage van het betrokken document acht de Ombudsman dit argument geldig. De Ombudsman acht ook het argument van de Commissie dat er geen hoger openbaar belang is dat openbaarmaking gebiedt, geldig.

37. Op basis van de conclusies in punt 36 hierboven concludeert de Ombudsman dat de weigering om het publiek toegang te verlenen tot de tabel met financiële verslaglegging gerechtvaardigd was.

Link naar de website op pagina 13 van het eindverslag

38. Na het betrokken document te hebben geïnspecteerd, merkt de Ombudsman op dat de Commissie uit het openbaar gemaakte document niet alleen het inlogwachtwoord voor EQAR-leden heeft verwijderd om toegang te krijgen tot het gereserveerde gebied, maar ook de link naar de webpagina met het inlogformulier. De Ombudsman merkt voorts op dat klager alleen bezwaar maakt tegen de niet-openbaarmaking van de link. Hij betwist de verwijdering van het inlogwachtwoord niet.

39. De Commissie heeft de toegang tot de link naar de webpagina geweigerd met het argument dat de webpagina geen "document in haar bezit"is. De Ombudsman wijst er in dit verband op dat klager om toegang heeft verzocht tot het document waarin de link wordt vermeld, en niet tot de eigenlijke webpagina waarnaar die link leidt. Het document waarin de link wordt vermeld, is duidelijk een document waarover de Commissie beschikt en de link is een onderdeel van dat document.

40. De Ombudsman merkt op dat, indien de redenering van de Commissie als geldig zou worden beschouwd, dit zou leiden tot een absurde situatie waarin alle links naar externe webpagina's die worden aangehaald in een document van de Commissie, met inbegrip van links naar openbare webpagina's, zouden moeten worden verwijderd voordat het document wordt vrijgegeven.

41. Hoewel de betrokken link duidelijk deel uitmaakt van een document dat in het bezit is van de Commissie, moet nog worden onderzocht of dat deel van het document moet worden geschrapt, overeenkomstig de uitzonderingen op de toegang van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001. Aangezien de Commissie enkel heeft aangevoerd dat het verzoek betrekking had op een document dat niet in haar bezit was, is de Ombudsman van mening dat de Commissie haar weigering om toegang te verlenen tot de link niet naar behoren heeft gemotiveerd. Het feit dat de Ombudsman zijn weigering om toegang tot de link te verlenen niet naar behoren heeft gemotiveerd, zal worden behandeld in het onderstaande voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking.

Het voorstel voor een minnelijke schikking

42. Op basis van bovenstaande analyse en de bevindingen in de paragrafen 26, 30, 34 en 41 deed de Ombudsman het volgende voorstel voor een minnelijke schikking:

De Commissie zou kunnen overwegen om toegang te verlenen tot het EQAR-bedrijfsplan, tot deel 6 van het eindverslag en tot de link op bladzijde 13 van het eindverslag.

De argumenten die aan de Ombudsman zijn voorgelegd na zijn voorstel voor een minnelijke schikking

43. In haar antwoord aan de Ombudsman verklaarde de Commissie dat zij van mening was dat zij het voorstel voor een minnelijke schikking had aanvaard. De Commissie had de mogelijkheid om het publiek toegang te verlenen tot het EQAR-bedrijfsplan opnieuw onderzocht door de auteur van het document te raadplegen, die geen bezwaar maakte tegen de openbaarmaking ervan. De Commissie had daarom besloten het EQAR-bedrijfsplan openbaar te maken, dat nu voor het publiek toegankelijk is.

44. De Commissie achtte het niet nodig de mogelijkheid om het publiek toegang te verlenen tot deel 6 van het eindverslag opnieuw te onderzoeken, gezien het recente arrest van het Gerecht in zaak T-82/09 [17] en het feit dat klager geen specifieke redenen heeft opgegeven die het verzoek om doorgifte van persoonsgegevens rechtvaardigen.

45. De Commissie erkende dat er geen reden was om de link op bladzijde 13 van het eindverslag te beschermen. De "login" en het "wachtwoord" op bladzijde 13 van het eindverslag zijn verwijderd om toegang tot de interne site van EQAR te voorkomen. Het inlogformulier zelf, waarnaar de link leidt, bevat echter geen inhoudelijke inhoud.

Beoordeling van de Ombudsman na zijn voorstel voor een minnelijke schikking

46. De Ombudsman is ingenomen met het besluit van de Commissie om het EQAR-bedrijfsplan toegankelijk te maken voor het publiek. De Ombudsman is ook ingenomen met de bereidheid van de Commissie om zijn redenering met betrekking tot de link op bladzijde 13 van het eindverslag te aanvaarden door te erkennen dat er geen reden was om deze te beschermen. De Ombudsman stelt derhalve vast dat de Commissie stappen heeft ondernomen om deze aspecten van de klacht te regelen.

47. De Ombudsman merkt voorts op dat de Commissie, hoewel zij heeft vastgesteld dat de link op bladzijde 13 van het eindverslag openbaar had moeten worden gemaakt, de klager geen bijgewerkte versie van bladzijde 13 van het eindverslag met de link lijkt te hebben verstrekt. Na het betrokken document te hebben geïnspecteerd en het inlogformulier te hebben bezocht waarnaar de link leidt, is de Ombudsman het echter met de Commissie eens dat het inlogformulier geen inhoudelijke inhoud bevat. De Ombudsman zal deze kwestie derhalve niet verder behandelen.

48. Met betrekking tot deel 6 van het eindverslag neemt de Ombudsman nota van de verklaring van de Commissie in haar antwoord op het voorstel voor een minnelijke schikking, waarin zij stelt dat zij het verzoek om toegang in dit verband niet opnieuw hoefde te onderzoeken. De Ombudsman merkt echter op dat de Commissie desalniettemin aanvullende redenen heeft gegeven waarom zij van mening is dat het niet in overeenstemming is met de toepasselijke wetgeving om het publiek toegang te verlenen tot dit document. Samengevat voerde de Commissie aan dat de klager geen specifieke redenen heeft opgegeven die het verzoek om doorgifte van persoonsgegevens rechtvaardigen.

49. Zoals in het voorstel voor een minnelijke schikking is opgemerkt, is in de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de EU bepaald dat een verzoek om toegang van het publiek tot een document dat persoonsgegevens bevat, moet worden behandeld op grond van artikel 8, onder b), van Verordening (EG) nr. 45/2001 [18], wat betekent dat de verzoeker in eerste instantie moet aantonen dat de gegevens moeten worden doorgegeven [19]. In casu blijkt dat klager dit niet heeft gedaan en heeft de Commissie dus in beginsel het recht om de toegang te weigeren op grond van artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001.

50. De Ombudsman merkt echter op dat klager het verzoek om toegang tot deel 6 van het eindverslag heeft ingediend voordat de uitzondering op het recht van toegang van het publiek tot persoonsgegevens als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001 door de rechterlijke instanties van de EU nader was gedefinieerd. Het is dus mogelijk dat klager destijds niet op de hoogte was van zijn verplichting om de noodzaak van de doorgifte van de gegevens aan te tonen. De klager zou echter kunnen overwegen een nieuw verzoek om toegang in te dienen, waarbij hij een dergelijke noodzaak aantoont door uitdrukkelijke en legitieme rechtvaardigingen te verstrekken.

51. Indien een instelling vaststelt dat Verordening (EG) nr. 45/2001 van toepassing is op een verzoek om toegang van het publiek tot een document en de toegang tot het betrokken document wordt geweigerd omdat de verzoeker niet heeft getracht de noodzaak van doorgifte van persoonsgegevens aan te tonen, is de Ombudsman van mening dat het passend is dat de instelling, wanneer zij de verzoeker in kennis stelt van zijn recht om een confirmatief verzoek in te dienen overeenkomstig artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1049/2001, de verzoeker ook in kennis stelt van de verplichting om die noodzaak aan te tonen. Dit zou in overeenstemming zijn met de beginselen van goed bestuur en dienstencultuur, en meer in het bijzonder met artikel 10, lid 3, van de Europese code van goed bestuur, betreffende het advies aan de burgers. De Ombudsman zal in dit verband nog een opmerking maken.

52. Met betrekking tot de vraag of gedeeltelijke toegang tot deel 6 van het eindverslag [20] mogelijk zou zijn, handhaaft de Ombudsman de in de punten 31 tot en met 33 hierboven uiteengezette bezorgdheid, namelijk dat de Commissie niet heeft uitgelegd op welke wijze informatie over personeelscategorieën en aanstellingsperioden de personen identificeerbaar zou maken in de zin van artikel 2 van verordening nr. 45/2001. De Ombudsman merkt in dit verband op dat, indien informatie niet wordt beschouwd als persoonsgegevens in de zin van Verordening (EG) nr. 45/2001, het vereiste dat de aanvrager moet aantonen dat de gegevens moeten worden doorgegeven, zoals beschreven in punt 48 hierboven, niet van toepassing is. Op basis van het bovenstaande vormt de weigering van de Commissie om dat document openbaar te maken na de namen zwart te hebben gemaakt, een geval van wanbeheer en zal de Ombudsman een kritische opmerking maken over dit aspect van de klacht.

53. Alvorens zijn beslissing in de onderhavige zaak te nemen, heeft de Ombudsman het recente arrest van het Gerecht in zaak T-190/10 [21] zorgvuldig gelezen. De Ombudsman merkt op dat dit arrest is gewezen nadat de Ombudsman zijn voorstel voor een minnelijke schikking in de onderhavige zaak had geformuleerd en nadat de Commissie haar antwoord op dat voorstel had gegeven. In zaak T-190/10 heeft het Gerecht geoordeeld dat een instelling de toegang van het publiek tot een document met persoonsgegevens alleen kan weigeren indien zij in een eerste stap uitlegt hoe de toegang tot dat document de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen concreet en daadwerkelijk kan ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [22]. Volgens de Ombudsman zijn de conclusies in de punten 51 en 52 niet alleen in overeenstemming met de eerdere rechtspraak die in het voorstel voor een minnelijke schikking is aangehaald, maar ook met de latere rechtspraak.

B. Conclusies

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie en kritische opmerking:

Met betrekking tot het verzoek om toegang tot het EQAR-bedrijfsplan en de link op bladzijde 13 van het eindverslag heeft de Commissie stappen ondernomen om de zaak te schikken.

Kritische opmerking:

Met betrekking tot deel 6 van het eindverslag heeft de Commissie niet uitgelegd op welke wijze informatie over personeelscategorieën en perioden van aanstelling de personen identificeerbaar zou maken in de zin van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 45/2001. De weigering van de Commissie om dit document openbaar te maken na de namen zwart te hebben gemaakt, vormt dus een geval van wanbeheer.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Verdere opmerking

Indien een instelling van oordeel is dat Verordening (EG) nr. 45/2001 van toepassing is op een verzoek om toegang van het publiek tot een document en de toegang tot het betrokken document wordt geweigerd omdat de aanvrager niet heeft aangetoond dat de doorgifte van persoonsgegevens noodzakelijk is, onderstreept de Ombudsman het belang van de toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur en van een cultuur van dienstverlening aan de burgers. Hij is van mening dat het in overeenstemming zou zijn met die beginselen en met een dergelijke dienstencultuur dat de instelling, wanneer zij de verzoeker in kennis stelt van zijn recht om een confirmatief verzoek in te dienen overeenkomstig artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1049/2001, de verzoeker ook in kennis stelt van de verplichting om die noodzaak aan te tonen.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 9 juli 2012

---

[1] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[2] EQAR is een internationale non-profit organisatie opgericht door de 'E4 Group' bestaande uit de European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA), de European Students Union (ESU), de European University Association (EUA) en de European Association of Institutions in Higher Education (EURASHE). EQAR heeft tot doel de kwaliteit van het Europese hoger onderwijs te verbeteren en de mobiliteit van studenten te bevorderen door duidelijke en objectieve informatie te verstrekken over betrouwbare kwaliteitsborgingsinstanties die in Europa werkzaam zijn. Het nieuwe register heeft ook tot doel de wederzijdse erkenning van beslissingen inzake kwaliteitsborging te vergemakkelijken.

[3] "De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan afbreuk zou doen aan de bescherming van: …privacy en de integriteit van het individu, met name in overeenstemming met de communautaire wetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens."

[4] "De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan de bescherming van

commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom;

… tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt."

[5] De Commissie heeft ook de volgende gedetailleerde verduidelijkingen verstrekt:

"De jaarrekening (deel i) bevat een verslag over de kostendeclaraties voor de opstelling van het EQAR; het bevat de totale begroting, de bedragen die in aanmerking komen voor financiering door de Commissie en andere financieringsbronnen (eigen partnerschapsfondsen). In het deel over de uitgaven per soort kosten en per partner (deel ii) wordt de uitsplitsing van de kosten per partner (de hierboven beschreven E4-groep) weergegeven en wordt dus gerapporteerd over de wijze waarop de subsidie van de Commissie over de partners is verdeeld wat betreft personeelskosten, reis- en verblijfkosten, uitrusting, uitbesteding en andere kosten. De afdeling over gerealiseerde personeelskosten per partner (deel iii) geeft per partner een gedetailleerd overzicht van de personeelskosten per categorie van personen die in het project werkzaam zijn (manager, onderzoeker, docent en/of opleider, technisch personeel en administratief personeel). In elke personeelscategorie rapporteert dit deel over het aantal gewerkte dagen in het project, de kosten per dag en de totale personeelskosten per categorie. In het deel over gerealiseerde reis- en verblijfkosten (deel iv) worden deze kosten (met een uitsplitsing per persoon) en gerealiseerde apparatuurkostenrapporten (ook in deel iv) weergegeven over apparatuur, zoals computers, die voor het project is gekocht. Onderaanneming en andere kosten (deel v) hebben betrekking op de raadpleging van advocaten voor het opstellen van de EQAR-statuten en het opzetten van de organisatie. Ten slotte hebben andere kosten betrekking op bedrijfsontwerp (zoals logo), telefoonkosten, ontwerp van website, ontwerp van EQAR-infofolder en het afdrukken ervan en dergelijke. Zoals vermeld in mijn vorige brief heeft de Commissie ENQA, de auteur van de documenten in kwestie, geraadpleegd om te beoordelen of een uitzondering in artikel 4, leden 1 of 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing is op de documenten waarop uw verzoek betrekking heeft. Na deze raadpleging heeft ENQA bezwaren geuit met betrekking tot de openbaarmaking van het vertrouwelijke deel van het eindverslag van het project EQAR, waarbij zij zich beroept op een lopende gerechtelijke procedure bij een nationale rechtbank als reden voor haar verzet."

[6] In artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 is het volgende bepaald: "De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan afbreuk zou doen aan de bescherming van: … — gerechtelijke procedures en juridisch advies, …"

[7] Bij het onderzoek van een dergelijk verzoek op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 moet de instelling in haar redenering rekening houden met de gevolgen indien het publiek toegang heeft gekregen tot het betrokken document. Hoewel een persoon of bepaalde personen al toegang tot het betrokken document kunnen hebben verkregen, kan een van de uitzonderingen op de toegang van het publiek uit hoofde van artikel 4 nog steeds van toepassing zijn op een verzoek om toegang van het publiek.

[8] Zaak C-28/08 P, Commissie tegen Bavarian Lager, arrest van 29 juni 2010, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.

[9] Beschikbaar op de website van de EDPS: www.edps.europa.eu

[10] PB 2007, C 27, blz. 21.

[11] Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens.

[12] Zaak C-28/08 P, Commissie/Beierse Lager, punten 68-69.

[13] Zaak C-28/08 P, Commissie/Beierse Lager, punt 63.

[14] In artikel 8, onder b), van Verordening (EG) nr. 45/2001 is het volgende bepaald: "Onverminderd de artikelen 4, 5, 6 en 10 worden persoonsgegevens slechts doorgegeven [...] b) indien de ontvanger aantoont dat de doorgifte van de gegevens noodzakelijk is en er geen reden is om aan te nemen dat de gerechtvaardigde belangen van de betrokkene zouden kunnen worden geschaad."

[15] Zaak C-28/08 P, Commissie/Beierse Lager, punt 78.

[16] Het arrest in de zaak Bavarian Lager is gewezen op 29 juni 2010, hetgeen suggereert dat de Commissie er mogelijk geen rekening mee heeft gehouden bij het opstellen van haar advies in de onderhavige zaak, dat dateert van 27 juli 2010.

[17] Zaak T-82/09 G.J. Dennekamp tegen Europees Parlement, arrest van 23 november 2011, nog niet gepubliceerd.

[18] Wanneer een verzoek om toegang van het publiek op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 ertoe strekt toegang te verkrijgen tot documenten die persoonsgegevens bevatten, worden de bepalingen van Verordening (EG) nr. 45/2001 volledig van toepassing. Zie zaak C-28/08 P, Commissie tegen Bavarian Lager, arrest van 29 juni 2010, nog niet gepubliceerd, punt 63.

[19] Zaak C-28/08 P Commissie tegen Bavarian Lager, arrest van 29 juni 2010, nog niet gepubliceerd, punten 59, 63 en 77, Zaak T-82/09 G.J. Dennekamp tegen Europees Parlement, arrest van 23 november 2011, nog niet gepubliceerd, punten 26 en 30.

[20] Artikel 4, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[21] Zaak T-190/10, Egan en Hackett/Parlement, arrest van 28 maart 2012, nog niet gepubliceerd.

[22] Ibidem, punten 90-91.