Achtergrond van de klacht

1. Klager is lid van het Europees Parlement. Hij klaagde bij de Europese Commissie dat de Hongaarse autoriteiten de EU-regels inzake overheidsopdrachten hadden geschonden door een opdracht te gunnen voor uitgebreide werkzaamheden in een kerncentrale (hierna: „Paks II-project”) zonder een aanbesteding uit te schrijven. Het contract voor de bouw van twee nieuwe reactoren en de renovatie van twee bestaande reactoren in de fabriek in de buurt van Paks, in Hongarije, werd gegund aan een Russisch bedrijf.

2. De Commissie heeft een „inbreukprocedure” tegen Hongarije ingeleid ^[1]. Na ontvangst van de opmerkingen van de Hongaarse autoriteiten heeft de Commissie klager op 8 augustus 2016 in kennis gesteld van haar voornemen om de inbreukprocedure te beëindigen. Hij lichtte de redenen daarvoor toe. Op 17 november 2016 heeft de Commissie de inbreukprocedure afgesloten.

3. Parallel aan de inbreukprocedure heeft de Commissie een afzonderlijk staatssteunonderzoek uitgevoerd naar de financiering van de bouw van dezelfde reactoren door de Hongaarse autoriteiten („de staatssteunzaak”)^[2].

4. Op 31 januari 2017 heeft klager de Commissie verzocht acht vragen te beantwoorden over de juridische argumenten die hij had aangevoerd om de inbreukprocedure af te sluiten, alsook over gedetailleerde technische kwesties.

5. Op 5 mei 2017 heeft de Commissie klager meegedeeld dat zij, alvorens zijn vragen te beantwoorden, het intussen door hem ingediende verzoek om toegang van het publiek tot documenten zou moeten behandelen ^[3].

6. Klager heeft de Commissie twee herinneringen gestuurd (op 21 september 2017 en 8 januari 2018). In de tweede herinnering wees hij erop dat de Commissie weliswaar (op 30 oktober 2017) had geantwoord op zijn verzoek om toegang van het publiek tot documenten, maar zijn vragen nog steeds niet had beantwoord.

7. Bij gebrek aan een antwoord van de Commissie en ontevreden over de redenen van de Commissie voor de afsluiting van de inbreukprocedure tegen Hongarije, wendde klager zich op 15 maart 2018 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

8. De Ombudsman heeft een onderzoek geopend naar het besluit van de Commissie om de inbreukprocedure tegen Hongarije te beëindigen en het feit dat de Ombudsman niet heeft geantwoord op alle vragen die klager in zijn brief van 31 januari 2017 had gesteld.

9. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft de Commissie tweemaal verzocht de vragen van klager te beantwoorden. De Commissie heeft op 19 juni en 10 augustus 2018 geantwoord. De Ombudsman ontving ook de opmerkingen van klager over de antwoorden van de Commissie.

10. In de loop van het onderzoek werd de Ombudsman zich ervan bewust dat de vraag of de Hongaarse autoriteiten de EU-regels inzake overheidsopdrachten in deze zaak hebben nageleefd, momenteel bij het Gerecht aanhangig is ^[4].

Besluit van de Commissie om de inbreukprocedure af te sluiten

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

11. De Commissie heeft uitgelegd dat overheidsinstanties opdrachten kunnen gunnen zonder een aanbesteding te publiceren wanneer de opdracht om technische redenen door slechts één bepaalde onderneming kan worden uitgevoerd („technische exclusiviteit”)^[5]. In dit geval hadden de Hongaarse autoriteiten aangevoerd dat de Russische onderneming de enige was die de technologie kon leveren die aan alle technische specificaties voldeed.

12. De Commissie merkte ook op dat de technische specificaties voor dit project gebaseerd waren op de toepasselijke normen ^[6] en rekening hielden met strikte veiligheids- en operabiliteitsoverwegingen ^[7]. Zij stelde vast dat de Hongaarse autoriteiten voldoende rechtvaardigingen hadden verstrekt om aan te tonen dat aan de bepalingen inzake “technische exclusiviteit” voor de kernonderdelen van het project was voldaan. Daarom voldeed de onderhandse gunning van de opdracht voor deze onderdelen aan de Russische onderneming aan de EU-wetgeving inzake overheidsopdrachten.

13. De Commissie wees er ook op dat de Hongaarse autoriteiten zich ertoe hadden verbonden ervoor te zorgen dat zij andere delen van het project zouden uitbesteden, in overeenstemming met de EU-regels inzake overheidsopdrachten en de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en non-discriminatie. De Commissie verklaarde dat zij nauwlettend zou toezien op de naleving van deze verbintenis door de Hongaarse autoriteiten. De Commissie heeft ook rekening gehouden met het feit dat het Paks II-project belangrijk was om de energievoorziening van Hongarije veilig te stellen. Bovendien had de Hongaarse regering de Commissie verzekerd dat de situatie uitzonderlijk was en dat zij niet voornemens was andere vergelijkbare projecten rechtstreeks toe te kennen. Op grond hiervan achtte de Commissie het niet opportuun de inbreukprocedure voort te zetten.

14. Klager voerde aan dat de Commissie haar besluit om zijn klacht af te sluiten had gebaseerd op politieke overwegingen, hoewel zij tijdens de inbreukprocedure ernstige twijfels had geuit over de verenigbaarheid van het project met het EU-recht. Volgens hem heeft de Commissie a) niet beoordeeld of de argumenten die de Hongaarse autoriteiten hebben aangevoerd om het ontbreken van een aanbestedingsprocedure te rechtvaardigen, feitelijk correct waren, en b) heeft zij dienaangaande nooit een marktdeelnemer, maatschappelijke organisatie of klager geraadpleegd. Daarom moet de Commissie zijn inbreukprocedure heropenen en een grondige beoordeling uitvoeren.

Beoordeling door de Ombudsman

15. De Commissie is verantwoordelijk voor het toezicht op de doeltreffende toepassing, uitvoering en handhaving van het EU-recht door de lidstaten. Indien een lidstaat een verplichting uit hoofde van de EU-Verdragen niet nakomt, kan de Commissie, als hoedster van de Verdragen, maatregelen nemen (inbreukprocedures) om een einde te maken aan deze inbreuk. In deze rol handelt de Commissie op basis van bepaalde beleidsprioriteiten en heeft zij besloten tot een strategische aanpak van haar handhavingsmaatregelen. In dit verband beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsmarge bij de beslissing welke zaken moeten worden behandeld en heeft zij uitdrukkelijk verklaard dat zij van mening is dat bepaalde categorieën zaken vaak op bevredigende wijze kunnen worden behandeld door andere, meer geschikte mechanismen op nationaal niveau. Dit geldt met name voor individuele gevallen waarin er onvoldoende bewijs is van een algemene praktijk of van een systematische niet-naleving van het EU-recht. 

16. Het staat aan het Hof van Justitie om te beoordelen of een lidstaat de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

17. De onderzoeken en conclusies van de Ombudsman zijn volledig in overeenstemming met de discretionaire bevoegdheid van de Commissie, zoals erkend in de Verdragen en de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Hoewel de Ombudsman zich dus niet kan mengen in de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid van de Commissie, kan zij er met het oog op behoorlijk bestuur voor zorgen dat de Commissie naar behoren uitlegt hoe en waarom zij haar discretionaire bevoegdheid heeft uitgeoefend.

18. In dit geval concludeerde de Commissie dat er geen sprake was van schending van de EU-regels inzake overheidsopdrachten. Zij heeft uitgelegd waarom zij de door de Hongaarse autoriteiten aangevoerde argumenten toereikend achtte om de onderhandse gunning van de opdracht voor de kernonderdelen van het project te rechtvaardigen en waarom zij derhalve tot de conclusie was gekomen dat de Hongaarse autoriteiten het Unierecht niet hadden geschonden. Zij heeft ook uiteengezet dat zij het, gelet op de door de Hongaarse autoriteiten aangegane verbintenissen, niet opportuun achtte de inbreukprocedure voort te zetten.

19. De Commissie heeft de klager meer dan 200 bladzijden documenten meegedeeld waaruit blijkt hoe zij, na analyse van het bewijsmateriaal waarover zij beschikte, tot deze conclusies is gekomen. Volgens deze documenten heeft de Commissie de argumenten van de Hongaarse autoriteiten naar behoren onderzocht en uitgelegd waarom alleen de Russische onderneming de vereiste technologie kon leveren en het betrokken project kon uitvoeren ^[8].

20. Klager was het niet eens met de conclusie van de Commissie dat de Hongaarse autoriteiten de toepasselijke EU-regels inzake overheidsopdrachten hebben nageleefd. Concreet stelt hij dat de Commissie niet heeft beoordeeld of de argumenten die de Hongaarse autoriteiten hebben aangevoerd om het ontbreken van een aanbestedingsprocedure te rechtvaardigen, feitelijk juist waren.

21. Wat betreft de toetsingsmaatstaf die de Ombudsman op deze zaken toepast (zie hierboven), begrijpt de Ombudsman dat klager aanvoert dat het standpunt van de Commissie niet redelijk en niet coherent is.

22.  In dit verband merkt de Ombudsman op dat de vraag of de Hongaarse autoriteiten de EU-regels inzake overheidsopdrachten hebben geschonden, aanhangig is bij het Gerecht in het kader van een beroep tot nietigverklaring dat Oostenrijk heeft ingesteld tegen het besluit van de Commissie in de staatssteunzaak ^[9]. Mocht het Hof het eens zijn met de argumenten van Oostenrijk en vaststellen dat de Hongaarse autoriteiten de EU-regels inzake overheidsopdrachten hebben geschonden, dan zou deze bevinding de redenen van de Commissie voor de afsluiting van de inbreukprocedure in twijfel kunnen trekken.

23. Als zodanig, en in overeenstemming met de regels die op haar werk van toepassing zijn, kan de Ombudsman de inhoud van deze zaak niet verder onderzoeken ^[10].

24. Klager heeft ook bezwaar gemaakt tegen het feit dat de Commissie geen marktpartijen, vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld of de klager zelf heeft geraadpleegd.

25. Wat de klager betreft, merkt de Ombudsman op dat de Commissie de procedure in acht heeft genomen die is uiteengezet in haar “Mededeling over de omgang met de klager met betrekking tot de toepassing van het recht van de Unie”^[11]. De Commissie heeft klager op 8 augustus 2016 in kennis gesteld van haar voornemen om de inbreukprocedure te beëindigen. Hij lichtte de redenen daarvoor toe. Op 17 november 2016 heeft de Commissie de inbreukprocedure afgesloten.

26. Wat marktdeelnemers en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld betreft, merkt de Ombudsman op dat belanghebbende derden volgens de toepasselijke regels weliswaar geen recht hebben om in het kader van een inbreukprocedure te worden betrokken, gehoord of formeel geraadpleegd, maar dat de Commissie er niettemin voor heeft gekozen de opmerkingen van vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld te onderzoeken.

27. In het licht van het bovenstaande beëindigt de Ombudsman haar onderzoek naar dit aspect van de klacht.

Geen antwoord op de vragen van klager

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

28. Klager verklaarde dat de Commissie zijn vragen van 31 januari 2017 niet heeft beantwoord.

29. In haar eerste antwoord aan klager (19 juni 2018) verontschuldigde de Commissie zich voor de vertraging bij het beantwoorden van de klacht. Hij merkte op dat zijn vragen nauw verband hielden met zijn verzoek om toegang van het publiek tot documenten en dat de antwoorden op zijn vragen derhalve te vinden waren in de openbaar gemaakte documenten. In haar tweede antwoord (10 augustus 2018) heeft de Commissie aanvullende toelichtingen verstrekt in antwoord op de vragen van de klager.

30. Hoewel de Commissie hem toegang heeft verleend tot de door hem gevraagde documenten, stelt klager dat de antwoorden op zijn vragen niet in deze documenten te vinden waren. Klager was ook ontevreden over de tijd die de Commissie nodig had om te antwoorden en over de toelichtingen in het tweede antwoord van de Commissie. Hij verklaarde dat hij had verzocht om een “samenhangend antwoord”, met inbegrip van een interpretatie van de verstrekte gegevens, en om een “volledige juridische rechtvaardiging van het besluit” om de inbreukprocedure af te sluiten.

Beoordeling door de Ombudsman

31. De Ombudsman merkt op dat de Commissie in haar eerste antwoord aan klager eenvoudigweg verwees naar de documenten die zij hem had verstrekt naar aanleiding van zijn verzoek om toegang van het publiek tot documenten. Pas in haar tweede antwoord heeft de Commissie aanvullende toelichtingen verstrekt. De Ombudsman merkt ook op dat de Commissie in haar tweede antwoord niet specifiek heeft geantwoord op elk van de acht vragen van klager, maar deze heeft gegroepeerd op basis van hun gelijkenissen, globale antwoorden heeft verstrekt en heeft verwezen naar de documenten die zij hem had verstrekt ^[12].

32. Hoewel de Commissie van mening is dat zij de vragen van klager heeft beantwoord, blijft het een feit dat klager, door niet elk van de vragen afzonderlijk te beantwoorden, de indruk kreeg dat niet al zijn vragen naar behoren waren beantwoord ^[13]. De Ombudsman zal de Commissie derhalve verzoeken klager een duidelijker antwoord te geven door elk van zijn vragen afzonderlijk te beantwoorden en, in voorkomend geval, specifiek te verwijzen naar de bewijsstukken die zij hem reeds heeft verstrekt.

33. Wat betreft de tijd die de Commissie nodig had om de vragen van klager te beantwoorden (anderhalf jaar), aanvaardt de Ombudsman als redelijk het standpunt van de Commissie dat zij eerst het verzoek van klager om toegang tot documenten moest behandelen. Zij merkt echter ook op dat zij, nadat zij dit verzoek had behandeld, zijn vragen nog steeds niet heeft beantwoord. De Commissie deed dit alleen in de loop van het onderzoek van de Ombudsman en pas in haar tweede antwoord.

34. De Ombudsman vindt deze tekortkomingen betreurenswaardig. Zij merkt echter op dat de Commissie zich reeds heeft verontschuldigd voor de vertraging bij het beantwoorden van de klacht.

Conclusies

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusies:

De Ombudsman beëindigt haar onderzoek naar het besluit van de Commissie om de inbreukprocedure tegen Hongarije te beëindigen.

De Ombudsman heeft tekortkomingen vastgesteld in de wijze waarop de Commissie de vragen van klager van 31 januari 2017 heeft behandeld. Zij merkt op dat de Commissie haar excuses heeft aangeboden voor de opgelopen vertraging.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggestie

De Ombudsman stelt voor dat de Commissie klager een duidelijker antwoord geeft door elk van zijn vragen afzonderlijk te beantwoorden en, in voorkomend geval, specifiek te verwijzen naar de bewijsstukken die zij hem reeds heeft verstrekt.

 

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 15/04/2019

 

[1] Voor meer informatie over inbreukprocedures in het algemeen, zie de website van de Commissie: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure_en. Voor meer informatie over de inbreukprocedure tegen Hongarije, zie het persbericht van de Commissie (punt 4), dat hier beschikbaar is: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-6006_EN.htm

[2] In dat verband heeft de Commissie onderzocht in hoeverre een (mogelijke) niet-naleving van de EU-regels inzake overheidsopdrachten van invloed kan zijn op de beoordeling in de staatssteunzaak. In haar besluit van 6 maart 2017 tot afsluiting van de staatssteunzaak heeft de Commissie geen extra verstorend effect op de mededinging en het handelsverkeer op de elektriciteitsmarkt vastgesteld dat zou worden veroorzaakt door mogelijke niet-naleving van de EU-regels inzake overheidsopdrachten met betrekking tot de onderhandse gunning van de bouwwerken aan de Russische onderneming (zie de punten 279-287 van het besluit, hier beschikbaar: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2112).

[3] De Ombudsman informeerde ook naar de wijze waarop de Commissie het verzoek van klager om toegang van het publiek tot documenten heeft behandeld (zie het besluit van de Ombudsman in de zaken 1227/2017/THH en 1715/2017/THH, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/108863).

[4] Zaak T‑101/18, Oostenrijk/Commissie. Oostenrijk heeft het Hof verzocht het besluit van de Commissie van 6 maart 2017 in de staatssteunzaak nietig te verklaren. Een van de door Oostenrijk aangevoerde middelen is dat het besluit van de Commissie nietig moet worden verklaard omdat de Hongaarse autoriteiten de EU-regels inzake overheidsopdrachten hebben geschonden. Nadere bijzonderheden over de middelen zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad van 30 april 2018 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TN0101).

[5] Overeenkomstig artikel 40, lid 3, onder c), van Richtlijn 2004/17/EG houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32004L0017). Deze richtlijn is met ingang van 18 april 2016 ingetrokken bij Richtlijn 2014/25 /EU (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32014L0025).

[6] De Commissie verwees naar de normen die zijn vastgesteld in de “Europese nutsvereisten” (http://www.europeanutilityrequirements.org/Welcome.aspx) en de Hongaarse code voor nucleaire veiligheid.

[7] De Hongaarse autoriteiten hadden uitgelegd dat het project tot doel had de capaciteit van de bestaande kerncentrale Paks I in stand te houden. De operationele eenheden zouden slechts tot het midden van de jaren 2030 duren en ze zouden tussen 2032 en 2037 moeten worden gesloten. Daarom was het onontbeerlijk om deze te vervangen om de voorzieningszekerheid te waarborgen door de bouw van twee nieuwe kerncentrales.

[8] Uit het besluit van de Commissie van 30 oktober 2017 tot openbaarmaking aan de klager van documenten betreffende de inbreukprocedure, en uit de documenten nrs. 7, 8, 14 en 15 die gedeeltelijk aan de klager zijn meegedeeld.

[9] Zie voetnoot 4 hierboven.

[10] Zie artikel 2, lid 7, van het Statuut van de Ombudsman: "Wanneer de Ombudsman wegens lopende of afgesloten gerechtelijke procedures met betrekking tot de aangevoerde feiten een klacht niet-ontvankelijk moet verklaren of de behandeling ervan moet beëindigen, wordt het resultaat van elk onderzoek dat hij tot dan toe heeft verricht, definitief ingediend."

[11] Mededeling van de Commissie — EU-wetgeving: Betere resultaten door betere toepassing, C/2016/8600 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC)

[12] De Commissie heeft de vragen 1, 2, 3, 5 en 8 gegroepeerd en een algemeen antwoord gegeven door te verwijzen naar document nr. 15 dat aan klager is meegedeeld. Zij heeft ook de vragen nrs. 4, 7 en 9 (sic!) gegroepeerd en beantwoord, zonder evenwel te verwijzen naar documenten die aan klager waren meegedeeld. Ten slotte heeft de Commissie vraag nr. 6 beantwoord en verwezen naar document nr. 23 dat aan klager is meegedeeld.

[13] Het antwoord op vraag nr. 6 is bijvoorbeeld een antwoord op vraag nr. 5. Het antwoord op de vragen 4, 7 en 9 lijkt eerder een antwoord op vraag 8. Bovendien is er geen vraag 9.