Achtergrond van de klacht

1. Klager, een Poolse academicus, heeft de Raad van de Europese Unie verzocht hem in het kader van de EU-verordening inzake toegang tot documenten ^[1] toegang te verlenen tot vier adviezen van de Juridische Dienst van de Raad ^[2] over de voorgestelde EU-verordeningen betreffende de instelling van het Europees Openbaar Ministerie ^[3] („EOM”) en betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken ^[4] („Eurojust”).

2. Het EOM zal een onafhankelijk orgaan van de Unie zijn dat bevoegd is om EU-fraude en andere strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te onderzoeken en te vervolgen. Het EOM zal een orgaan van de Unie zijn met een gedecentraliseerde structuur, met het oog op de betrokkenheid en integratie van de nationale rechtshandhavingsinstanties. EOM-onderzoeken zullen in beginsel worden uitgevoerd door gedelegeerd Europees aanklagers, die zich in elke lidstaat bevinden, maar volledig onafhankelijk zijn van de nationale vervolgingsinstanties.

3. De voorgestelde verordening betreffende Eurojust regelt de betrekkingen tussen Eurojust en het EOM. Wanneer het EOM zijn bevoegdheid uitoefent, mag Eurojust niet optreden. Eurojust moet echter zijn bevoegdheid kunnen uitoefenen in zaken waarbij individuele lidstaten betrokken zijn. 

4. De Raad weigerde toegang tot de documenten omdat hij van mening was dat openbaarmaking de bescherming van juridisch advies en gerechtelijke procedures zou ondermijnen en de besluitvorming in het kader van de (toen nog) lopende wetgevingsonderhandelingen zou ondermijnen.

5. Klager verzocht de Raad zijn oorspronkelijke besluit om de toegang te weigeren [5] te herzien. Hij voerde aan dat er geen redenen waren om aan te nemen dat openbaarmaking van de gevraagde documenten de behoefte van de Raad aan objectief en alomvattend juridisch advies zou ondermijnen. Volgens hem kan volledige openbaarmaking van juridische adviezen, en met name “adviezen met betrekking tot het wetgevingsproces (waarbij alleen de Raad optreedt als wetgever), garanderen dat [elk] juridisch betwistbaar initiatief zal worden uitgesloten, waardoor een van de grondbeginselen van de Europese Unie, de rechtsstaat, tot uiting komt”^[6]. Hij voegde daaraan toe dat zelfs indien er een risico bestaat dat de bescherming van het juridisch advies van de Raad wordt ondermijnd, dit louter hypothetisch zou zijn en dus ontoereikend om een uitzondering op de openbaarmaking op grond van artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 te rechtvaardigen.

6. Klager betwistte het standpunt van de Raad dat er geen hoger openbaar belang was. Hij voerde aan dat publieke controle en transparantie van het wetgevingsbesluitvormingsproces essentiële factoren zijn om de genomen besluiten te legitimeren.

7. Op 26 oktober 2015 heeft de secretaris-generaal van de Raad geantwoord en de redenen voor de aanvankelijke weigering gehandhaafd.

8. Ontevreden over het antwoord van de Raad wendde klager zich op 6 januari 2016 tot de Europese Ombudsman.

Het onderzoek

9. De Ombudsman opende een onderzoek naar de toepassing door de Raad van de relevante bepalingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 bij de behandeling van het verzoek van klager om toegang tot documenten.

10. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman het dossier van de Raad geïnspecteerd en kopieën van de gevraagde documenten verkregen. Op 10 januari 2017 ontving de Ombudsman het advies van de Raad over de klacht. Zij vroeg klager om commentaar op het advies van de Raad, maar hij antwoordde niet. Niettemin heeft de Ombudsman rekening gehouden met de argumenten en standpunten die beide partijen in de loop van het onderzoek naar voren hebben gebracht.

11. Tijdens het onderzoek heeft de Raad zijn standpunt heroverwogen en twee ^[7] van de vier gevraagde documenten aan klager meegedeeld. De Raad motiveerde zijn besluit op grond van het feit dat de tijd was verstreken en de vooruitgang die was geboekt in de besluitvormingsprocessen met betrekking tot de twee wetgevingsdossiers.

12. Wat de twee resterende documenten ^[8] betreft, herhaalde de Raad de redenen die hij eerder had aangevoerd om de toegang te weigeren. Zij merkte op dat zij reeds gedeeltelijke toegang tot deze documenten had verleend.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Betreffende de uitzondering betreffende de bescherming van juridisch advies

13. In zijn advies aan de Ombudsman herhaalde de Raad het standpunt dat hij aan klager had gegeven, namelijk dat de gevraagde documenten advies bevatten over gevoelige, complexe en controversiële juridische kwesties. Gezien de aard van de bevoegdheden van het EOM drong de Raad erop aan dat de twee adviezen van zijn juridische dienst in toekomstige gerechtelijke procedures zouden kunnen worden gebruikt. Het openbaar maken ervan zou dus afbreuk kunnen doen aan het vermogen van de Juridische Dienst van de Raad om zijn standpunt in toekomstige gerechtelijke procedures te verdedigen ^[9]. Volgens haar was het risico van geschillen extreem hoog en niet louter hypothetisch. Zij merkte op dat het Hof ook als voldoende reden voor het achterhouden van documenten beschouwde dat zij waarschijnlijk „in de nabije toekomst” relevant zouden kunnen zijn voor gerechtelijke procedures ^[10]. Ten slotte is het “beginsel van de bescherming van de wapengelijkheid” “van toepassing ongeacht het tijdstip waarop de gerechtelijke procedure zal worden ingesteld”.

Betreffende de uitzondering betreffende de bescherming van het lopende besluitvormingsproces

14. De Raad voerde aan dat de openbaarmaking van de adviezen van zijn Juridische Dienst over controversiële kwesties, die centraal staan in de lopende wetgevingsonderhandelingen, zijn juridische adviseurs ervan zou kunnen weerhouden hun standpunten in openhartige en eenvoudige bewoordingen kenbaar te maken. Een dergelijke beperking zou afbreuk doen aan het vermogen van de Juridische Dienst om zijn rol te vervullen en zou “de doeltreffendheid van het algemene besluitvormingsproces van de Raad ernstig aantasten”^[11]. Als achtergrond heeft zij erop gewezen dat de twee wetgevingsdossiers, het EOM-dossier en het EUROJUST-dossier, nauw met elkaar verbonden waren en dat de besluitvormingsprocessen nog liepen. (Er was nog geen definitieve wetgevingshandeling vastgesteld.) De informele onderhandelingen over het EOM-voorstel tussen de vertegenwoordigers van de twee wetgevers en de Commissie (de zogenaamde “trialogen”^[12]) waren begonnen, maar nog niet afgerond ^[13], terwijl de trialogen over het Eurojust-dossier nog niet waren begonnen.

15. De Raad verwees naar het besluit van de Ombudsman in onderzoek OI/8/2015/JAS ^[14] over de transparantie van trialogen. Hij voerde aan dat het in de context van complexe wetgevingsonderhandelingen in sommige situaties nodig kan zijn het recht van het publiek om deel te nemen aan het wetgevingsproces te beperken, met name terwijl de informele onderhandelingen nog gaande zijn. Dit was van het grootste belang om de onderhandelingsruimte van de instellingen over controversiële kwesties te vrijwaren. Zij voerde aan dat dit van toepassing was op de trialogen over het EOM, die nog lopen, en op de trialogen over Eurojust, die nog niet van start waren gegaan. De Raad verklaarde bereid te zijn de wetgevingsdocumenten openbaar te maken, zelfs tijdens informele onderhandelingen, wanneer hij ervan overtuigd is dat dit het besluitvormingsproces niet zal ondermijnen.

Hoger openbaar belang bij openbaarmaking

16. Tot slot verklaarde de Raad dat klager zijn bewering dat er een hoger openbaar belang bij openbaarmaking van de openstaande documenten bestond, niet onderbouwde omdat zijn argumenten te algemeen en vaag waren ^[15]. Algemene argumenten dat de transparantie van het wetgevingsproces op zich een openbaar belang vormt, houden geen rekening met de specifieke aard van elke zaak, die de weigering om toegang tot documenten te verlenen kan rechtvaardigen. 

Beoordeling door de Ombudsman

17. De Ombudsman is ingenomen met het feit dat de Raad twee van de gevraagde documenten aan klager heeft meegedeeld en is van mening dat dit aspect van de klacht door de Raad is opgelost. De analyse van de Ombudsman zal beperkt blijven tot de twee resterende documenten, waartoe slechts gedeeltelijke toegang werd verleend.

18. De Raad heeft zich ter rechtvaardiging van zijn besluit om de toegang tot de twee resterende documenten te weigeren, beroepen op twee uitzonderingen waarin Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet: (i) de bescherming van juridisch advies en gerechtelijke procedures, en (ii) de bescherming van een lopend besluitvormingsproces.

i) Het juridisch advies van het EOM

19. Het EOM zal verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van strafrechtelijke onderzoeken en vervolgingen tegen personen op nationaal niveau. Als zodanig is het zeker dat de uitlegging van de bepalingen van de verordening rechtstreeks relevant zal zijn in tal van onderzoeken en daaropvolgende gerechtelijke procedures, zodra het EOM operationeel is. De Ombudsman is het daarom met de Raad eens dat “het risico op toekomstige rechtszaken niet alleen realistisch is, maar ook extreem hoog en duidelijk niet louter hypothetisch”.

20. Of een juridisch advies van de Raad met betrekking tot de EOM-verordening relevant zou zijn voor dergelijke gerechtelijke procedures, zodat de openbaarmaking van dat juridisch advies de bescherming van juridisch advies en/of de gerechtelijke procedure zou ondermijnen, zal afhangen van het punt in kwestie.

21. De Ombudsman, die het document heeft geïnspecteerd, is van mening dat het grootste deel van de geredigeerde tekst betrekking heeft op zaken die wel eens centraal kunnen blijken te staan in toekomstige gerechtelijke procedures. Gezien de inhoud van dat advies valt te voorzien dat partijen in toekomstige procedures zouden kunnen proberen het juridisch advies van de Raad ter ondersteuning ervan te gebruiken, hetgeen nadelig zou kunnen zijn voor het EOM.

22. Hoewel kan worden gesteld dat een zeer klein aantal van de bewerkingen buitensporig en onnodig zijn, verbergen ze niets van enige betekenis.

23. Er bestaat een groot openbaar belang om ervoor te zorgen dat rechtszaken in verband met de vervolging van strafbare feiten niet worden ondermijnd, en in de bijzondere omstandigheden van deze zaak is de Ombudsman het ermee eens dat het openbaar belang bij verdere openbaarmaking van het document niet zwaarder weegt dan het openbaar belang bij niet-openbaarmaking.

24. Aangezien het duidelijk is dat de niet-openbaarmaking van het juridisch advies van het EOM gerechtvaardigd is op grond van de noodzaak om juridisch advies en gerechtelijke procedures te beschermen, hoeft de toegepaste aanvullende uitzondering niet in aanmerking te worden genomen.

ii) Het juridisch advies van Eurojust

25. Het juridisch advies van Eurojust heeft betrekking op de bepalingen die in de herziene Eurojust-verordening moeten worden opgenomen met betrekking tot de kwestie van de toegang van het publiek tot documenten. De punten 1 tot en met 13 en 20, onder e), van het advies zijn door de Raad bekendgemaakt, maar de punten 14 tot en met 20, onder d), zijn achtergehouden. De achtergehouden delen bevatten juridisch advies over de interpretatie en mogelijke implicaties van de relevante bepalingen in de (toenmalige) ontwerpverordening.

26. De Ombudsman erkent dat het voorzienbaar was dat er beperkte rechtszaken zouden kunnen zijn met betrekking tot de toegang tot documenten die in het bezit zijn van Eurojust en dat openbaarmaking van de achtergehouden punten dergelijke gerechtelijke procedures zou kunnen ondermijnen. De Ombudsman aanvaardt derhalve dat de Raad op het moment van het verzoek enige rechtvaardiging had om het publiek geen toegang te verlenen tot dat deel van het juridisch advies. Voorts merkt de Ombudsman op dat klager deze klacht niet heeft behandeld en dat de verordening zelf nu is vastgesteld (Verordening (EU) 2018/1727 ^[16]).

27. In deze omstandigheden acht de Ombudsman het niet passend wanbeheer vast te stellen met betrekking tot het besluit van de Raad om delen van het gevraagde document achter te houden. Zij dringt er echter bij de Raad op aan te overwegen het publiek nu toegang te verlenen tot die delen, gezien het verstrijken van de tijd en de afronding van de wetgevingsprocedure.

28. De Ombudsman prijst de bereidheid van de Raad om rekening te houden met het verstrijken van de tijd in de loop van haar onderzoek en vertrouwt erop dat hij dit zal blijven doen in het belang van transparantie en openheid.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht en de ontwikkelingen in de loop daarvan sluit de Ombudsman het onderzoek af met de volgende conclusie:

Er was geen sprake van wanbeheer door de Raad. Zij dringt er echter bij de Raad op aan te overwegen het publiek toegang te verlenen tot de achtergehouden delen van het juridisch advies van Eurojust, in het licht van de gewijzigde omstandigheden. 

De Raad en de klager zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 07/03/2019

 

 

[1] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43), beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] i) Document 6267/14 over het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie. Het document bevat een analyse van de specifieke procedure voor nauwere samenwerking waarin artikel 86, lid 1, tweede en derde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voorziet.

ii) Document 13302/1/14 REV 1 over het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie. In dit juridisch advies wordt specifiek de verenigbaarheid met de EU-Verdragen geanalyseerd van een aantal bepalingen van de voorgestelde verordening, die de rechterlijke toetsing door het Hof van Justitie van de EU van de procedurele maatregelen van het Europees Openbaar Ministerie beperken.

iii) Document 16983/14 over de voorgestelde verordening betreffende het EU-Agentschap voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust). In dit juridisch advies wordt een juridische beoordeling gegeven van artikel 60 van het voorstel, dat betrekking heeft op de toegang van het publiek tot documenten die in het bezit zijn van Eurojust. Document 16893/14 COR 1 is een rectificatie van punt 10 op bladzijde 4 van document 16983/14.

iv) Document 8904/15 over het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie. In dit juridisch advies wordt onderzocht of de uitbreiding van de voorgestelde bevoegdheid van het Europees Openbaar Ministerie ´ tot bepaalde bijkomende strafbare feiten verenigbaar is met artikel 86 VWEU. In document 8904/15 COR 1 wordt aangegeven dat de rectificatie niet van toepassing is op de Poolse versie van document 8904/15.

[3] Het EOM zal een onafhankelijk EU-orgaan zijn dat bevoegd is om fraude en andere strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad, te onderzoeken en te vervolgen.

[4] Eurojust is een EU-orgaan dat de coördinatie van onderzoeken en vervolgingen tussen de bevoegde autoriteiten in de EU-lidstaten vergemakkelijkt en de onderlinge samenwerking verbetert. Meer informatie op: http://www.eurojust.europa.eu/about/background/Pages/mission-tasks.aspx

[5] De procedure voor confirmatieve verzoeken is vastgelegd in artikel 7, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Hij voerde aan dat het openbaar maken van de juridische adviezen, en daarmee het waarborgen van controle, zou kunnen leiden tot effectiever juridisch advies en de legitimiteit ervan zou kunnen verbeteren. Daarbij verwees hij naar het arrest van het Europees Hof van Justitie van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punten 45-46.

[7] Bovengenoemde documenten: 6267/14 (een bijdrage van de Juridische dienst van de Raad betreffende het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie) en 8904/15 (een advies van de Juridische dienst van de Raad betreffende het voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie).

[8] 13302/1/14 REV 1 (betreffende de reikwijdte van de rechterlijke toetsing door het Hof van Justitie) en 16983/14 (betreffende de toegang van het publiek tot Eurojust).

[9] Ter ondersteuning van haar standpunt verwees zij naar zaak T-796/14, Philip Morris Ltd/Europese Commissie, punten 66 -71.

[10] Zaak T-800/14 Philip Morris Ltd/Europese Commissie, punten 68-69.

[11] In dit verband verwees zij naar het arrest van het Gerecht in zaak T-18/15, Philip Morris Ltd/Commissie. Het Hof constateerde dat "[d]e mogelijkheid om binnen een instelling onafhankelijk standpunten kenbaar te maken [...] bijdraagt tot de aanmoediging van interne besprekingen om de werking van die instelling te verbeteren en bij te dragen tot de goede werking van het besluitvormingsproces". Het achtte het standpunt van de Commissie om de toegang te weigeren tot een document met kritiek van de auteur op bepaalde aspecten van het gedrag van een bepaalde afdeling van de Commissie dan ook redelijk, omdat de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces ernstig in gevaar zou kunnen brengen.

[12] De twee wetgevende organen van de EU, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, stellen op voorstel van de Europese Commissie wetgeving vast. Tijdens dit proces onderhandelen beide medewetgevers, bijgestaan door de Commissie, vaak in zogenaamde trialogen, d.w.z. informele bijeenkomsten tussen vertegenwoordigers van de drie betrokken instellingen. Tijdens een trialoog proberen het Parlement en de Raad overeenstemming te bereiken over een gemeenschappelijke wetgevingshandeling, op basis van hun oorspronkelijke standpunten. Over deze wetgeving wordt vervolgens volgens de formele wetgevingsprocedure gestemd.

[13] Inmiddels is in het kader van de procedure voor nauwere samenwerking overeenstemming bereikt over de tekst van de EOM-verordening. De verordening is nu van kracht, maar het EOM is nog niet volledig operationeel. Zie voor meer informatie Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (PB L 283 van 31.10.2017, blz. 1), beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj.

[14] Besluit van de Europese Ombudsman met voorstellen naar aanleiding van haar strategisch onderzoek OI/8/2015/JAS betreffende de transparantie van trialogen.

[15] In dit verband heeft zij zich gebaseerd op het arrest van het Gerecht in zaak T-710/14, Herbert Smith Freehills LLP/Raad, punt 69.

[16] Verordening (EU) 2018/1727 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust), en tot vervanging en intrekking van Besluit 2002/187/JBZ van de Raad (PB L 295 van 21.11.2018, blz. 138), beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1727.