Magħmul skont l-Artikolu 2(10) tal-Istatut tal-Ombudsman Ewropew ^[1]

Il-fatti li wasslu għall-ilment

1. Wara l-ħruġ tar-Renju Unit mill-Unjoni Ewropea fil-31 ta’ Jannar 2020, l-UE u r-Renju Unit bdew jinnegozjaw id-dettalji importanti ta’ ftehim kummerċjali. Dawn in-negozjati rriżultaw fil-“Ftehim dwar il-Kummerċ u l-Kooperazzjoni bejn l-UE u r-Renju Unit”, li ġie ffirmat fit-30 ta' Diċembru 2020 u daħal fis-seħħ fl-1 ta' Mejju 2021.^[2]

2. Matul in-negozjati, speċifikament f'laqgħa li saret f'Novembru 2020, is-Servizz Legali tal-Kunsill tal-UE esprima l-fehmiet tiegħu dwar in-natura legali ta' dan il-Ftehim ^[3]. B’mod partikolari, huwa stabbilixxa l-pożizzjoni tiegħu dwar jekk il-Ftehim jistax jiġi konkluż bħala “ftehim tal-UE biss”^[4].

3. Is-Servizz Legali mbagħad ta dawn il-fehmiet bil-miktub, billi fil-25 ta' Jannar 2021 ħareġ opinjoni interna "dwar il-Ftehim dwar il-Kummerċ u l-Kooperazzjoni bejn l-Unjoni Ewropea u l-Komunità Ewropea tal-Enerġija Atomika, minn naħa waħda, u r-Renju Unit tal-Gran Brittanja u l-Irlanda ta' Fuq, min-naħa l-oħra"^[5].

4. Fi Frar 2021, l-ilmentatur, mill-Università ta’ Ħelsinki, talab lill-Kunsill jagħtiha aċċess pubbliku għall-opinjoni tal-25 ta’ Jannar 2021.

5. Il-Kunsill iddeċieda li jiżvela biss xi partijiet tal-opinjoni. Meta rrifjuta l-aċċess sħiħ, il-Kunsill invoka diversi eċċezzjonijiet skont ir-regoli tal-UE dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti ^[6], fejn iddikjara li l-iżvelar idgħajjef il-protezzjoni tal-interess pubbliku fir-rigward tar-relazzjonijiet internazzjonali, il-pariri legali u l-proċess tat-teħid tad-deċiżjonijiet ^[7].  

6. L-ilmentatur imbagħad talab lill-Kunsill jirrieżamina d-deċiżjoni tiegħu li jirrifjuta l-aċċess sħiħ (billi jagħmel dak li huwa magħruf bħala “applikazzjoni konfermatorja”).

7. F'April 2021, il-Kunsill ikkonferma d-deċiżjoni tiegħu.

8. Peress li ma kienx sodisfatt bid-deċiżjoni tal-Kunsill, l-ilmentatur irrikorra għand l-Ombudsman f’April 2021.

L-inkjesta

9. L-Ombudsman fetħet inkjesta dwar ir-rifjut tal-Kunsill li jagħti aċċess pubbliku sħiħ għall-opinjoni legali inkwistjoni.

10. Matul l-inkjesta, it-tim ta’ inkjesta tal-Ombudsman spezzjona l-verżjoni mhux redatta tal-opinjoni.

Argumenti ppreżentati

Argumenti ppreżentati mill-Kunsill

11. Il-Kunsill qal li d-dokumenti mfassla fil-qafas tan-negozjar u l-konklużjoni ta’ ftehim internazzjonali, bħal dak inkwistjoni, ma jeħtiġux l-istess livell ta’ aċċess bħal dawk id-dokumenti relatati mal-attivitajiet leġiżlattivi tal-Kunsill ^[8].

12. Il-Kunsill sostna li l-opinjoni nħarġet fil-kuntest ta’ proċess ta’ teħid ta’ deċiżjonijiet li għadu għaddej, li jifforma parti importanti mid-diskussjonijiet politiċi li wasslu għall-applikazzjoni provviżorja tal-Ftehim dwar il-Kummerċ u l-Kooperazzjoni. Fiż-żmien meta saret it-talba għal aċċess pubbliku, il-Ftehim kien għadu ma daħalx fis-seħħ: il-kunsens tal-Parlament Ewropew kien għadu pendenti u kien għadu qed jistenna l-konklużjoni mill-Kunsill ^[9]. Konsegwentement, id-divulgazzjoni setgħet affettwat b’mod negattiv id-diskussjonijiet interni li għaddejjin.

13. Il-Kunsill stabbilixxa li għandu diskrezzjoni wiesgħa fid-determinazzjoni ta' jekk l-iżvelar jistax idgħajjef il-protezzjoni tal-interess pubbliku fir-rigward tar-relazzjonijiet internazzjonali.^[10] Huwa kkunsidra li l-iżvelar sħiħ idgħajjef ir-relazzjonijiet internazzjonali tiegħu kemm mar-Renju Unit, peress li jaffettwa l-kapaċità tiegħu li jinnegozja mar-Renju Unit jekk dan tal-aħħar jitlef il-fiduċja fl-UE bħala l-kontroparti esklużiva tiegħu, kif ukoll ma' pajjiżi terzi. Skont il-Kunsill, il-fatt li ntlaħaq qbil dwar il-Ftehim ma jipprekludix ir-riskju li l-iżvelar jiżvela l-interessi u l-objettivi strateġiċi segwiti mill-UE u b'hekk idgħajjef il-pożizzjoni ta' negozjar tagħha ^[11]. Barra minn hekk, l-opinjoni hija dokument intern li kien il-bażi għad-deċiżjoni tal-Kunsill dwar jekk setax jikkonkludi l-ftehim bħala “ftehim tal-UE biss”.

14. Il-Kunsill argumenta wkoll li l-opinjoni fiha b'mod ċar parir legali li huwa sensittiv u wiesa' fil-kamp ta' applikazzjoni. Ġie abbozzat “bil-għaġla” u kien maħsub biss għall-użu intern. L-Opinjoni fiha elementi kritiċi għad-diskussjonijiet politiċi li kienu għaddejjin dak iż-żmien u li huma partikolarment suxxettibbli għal litigazzjoni: l-iżvelar jista’ għalhekk jaffettwa l-kapaċità tal-Kunsill li jiddefendi lilu nnifsu quddiem il-qrati tal-UE. Id-divulgazzjoni tista' tesponi wkoll lis-Servizz Legali għal pressjoni esterna, filwaqt li tagħmel ħsara lill-kapaċità tiegħu li jesprimi l-fehmiet tiegħu ħielsa minn influwenzi esterni, u taffettwa l-kapaċità tal-Kunsill li jfittex u jirċievi pariri sinċieri, oġġettivi u komprensivi [12].

15. Il-Kunsill ma kkunsidrax li kien hemm interess pubbliku prevalenti li jiġġustifika l-iżvelar.

Argumenti ppreżentati mill-ilmentatur

16. L-ilmentatur qal li l-argument tal-Kunsill li l-opinjoni hija relatata mal-attivitajiet mhux leġiżlattivi tiegħu ma jfissirx li din taqa’ barra mill-kamp ta’ applikazzjoni tar-regoli tal-UE dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti, li japplikaw għad-“dokumenti kollha miżmuma minn istituzzjoni, imfassla jew riċevuti minnha u fil-pussess tagħha, fl-oqsma kollha tal-attività tal-UE” ^[13].

17. L-ilmentatur qal li l-Kunsill ma setax jibqa’ jiddependi fuq l-eċċezzjoni relatata mal-proċess tat-teħid ta’ deċiżjonijiet li għaddej peress li l-Ftehim kien ġie ppubblikat f’Il-Ġurnal Uffiċjali tal-UE u kien ġie applikat b’mod proviżorju minn Jannar 2021. Dan kien ifisser li d-diskussjonijiet interni ġew konklużi u li l-UE u r-Renju Unit kienu taħt obbligu li japplikaw il-Ftehim.  

18. L-ilmentatur sostna li l-Kunsill naqas milli jistabbilixxi b’mod suffiċjenti kif l-iżvelar speċifikament u effettivament jimmina l-protezzjoni tar-relazzjonijiet internazzjonali.^[14] Hija qieset li, peress li l-għażla tal-bażi legali għan-negozjar u l-konklużjoni ta’ ftehim hija bbażata fuq fatturi oġġettivi u mhijiex diskrezzjonali, is-sempliċi biża’ ta’ konsegwenzi negattivi mill-iżvelar tal-opinjoni mhijiex biżżejjed.^[15] Minflok, l-applikazzjoni proviżorja tal-Ftehim turi li l-Kunsill diġà kien konvint mill-kompetenza tal-UE li tikkonkludi l-Ftehim, u kemm il-pożizzjonijiet tal-UE kif ukoll tar-Renju Unit kienu diġà disponibbli għall-pubbliku.

19. L-ilmentatur sostna li peress li s-Servizz Legali nnifsu indika li l-opinjoni “ma tipprovdix eżami fil-fond tal-aspetti kollha tagħha, u lanqas ma tipprovdi analiżi komprensiva u dettaljata tal-kompetenza”^[16] u peress li kien diġà esprima dawn il-fehmiet bil-fomm, ma setgħetx titqies bħala “parir legali” skont it-tifsira tar-regoli dwar l-aċċess pubbliku ^[17]. Ir-riskju ipotetiku ta’ proċedimenti ġudizzjarji ma jistax jagħmel id-dokument mitlub sensittiv fin-natura tiegħu, u lanqas ma jista’ l-fatt li ż-żona kienet “x’aktarx ta’ litigazzjoni” jkun bażi legali għall-invokazzjoni ta’ waħda mill-eċċezzjonijiet. Fl-aħħar nett, l-ilmentatur qies li l-Kunsill seta' jieħu miżuri biex ma jħallihx isir soġġett għal pressjoni esterna ^[18].

20. L-ilmentatur qies “il-prinċipju tad-demokrazija u l-parteċipazzjoni taċ-ċittadini” bħala interess pubbliku prevalenti fl-iżvelar tal-opinjoni. Hija rreferiet ukoll għall-fatt li seba' Stati Membri tal-UE kienu favur żvelar aktar estensiv ta' din l-opinjoni ^[19].

Il-valutazzjoni tal-Ombudsman

21. Filwaqt li r-regoli tal-UE dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti jistabbilixxu li għandu jingħata aċċess usa’ għad-dokumenti f’każijiet fejn l-istituzzjoni tkun qed taġixxi f’kapaċità leġiżlattiva ^[20], jibqa’ l-fatt li r-regoli dwar l-aċċess pubbliku jipprevedu l-“aktar aċċess wiesa’ possibbli”^[21]. Konsegwentement, anki jekk id-dokument ma jikkonċernax l-attivitajiet leġiżlattivi tal-Kunsill, huwa xorta waħda għandu d-dmir li japplika l-eċċezzjonijiet skont ir-regoli ta’ aċċess pubbliku b’mod restrittiv.

Din is-sentenza/paragrafu tħassret minħabba li tqieset kunfidenzjali mill-Kunsill.

L-opinjoni bl-ebda mod ma ddgħajjef il-pożizzjoni pubblika li l-UE ħadet fir-rigward tar-Renju Unit fir-rigward tar-ratifika tal-Ftehim, u lanqas ma tiżvela informazzjoni dwar il-pożizzjoni jew l-istrateġija ta' negozjar tal-UE ^[22]. L-Ombudsman tqis li l-iżvelar jista' fil-fatt irawwem il-fiduċja fil-legalità tan-negozjati kummerċjali aktar milli jdgħajjifha.  

24. L-Ombudsman tinnota wkoll li t-tip ta' ftehimiet kummerċjali li jistgħu jiġu konklużi huwa parti mil-liġi tal-UE u għalhekk huwa magħruf minn partijiet terzi. Il-biċċa l-kbira tal-informazzjoni li tinsab fl-opinjoni diġà hija disponibbli għall-pubbliku u, fil-passat, ġiet ippubblikata mill-Kunsill innifsu.^[23] Għalhekk mhuwiex ċar kif l-iżvelar jista' jaffettwa n-negozjati kummerċjali mar-Renju Unit meta kienu għaddejjin, kif ukoll in-negozjati futuri tal-UE.

25. Fid-dawl ta' dan ta' hawn fuq, l-Ombudsman tqis li l-Kunsill ma weriex biżżejjed kif l-iżvelar sħiħ idgħajjef speċifikament u effettivament il-protezzjoni tal-interess pubbliku fir-rigward tar-relazzjonijiet ^{internazzjonali [24].}

26. Rigward il-protezzjoni tal-parir legali, l-Ombudsman jieħu nota tas-sentenza reċenti tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-UE li kienet tikkonċerna wkoll il-kwistjoni tal-iżvelar sħiħ ta' opinjoni tas-Servizz Legali tal-Kunsill (minn hawn 'il quddiem: “is-sentenza Pech”).^[25] Il-Qorti nnutat f’dik is-sentenza li l-kwistjoni dwar jekk opinjoni hijiex partikolarment sensittiva tiddependi fuq jekk il-kontenut tal-opinjoni nnifisha huwiex partikolarment sensittiv. ^[26] F’dan ir-rigward, l-Ombudsman diġà nnota li l-informazzjoni li tinsab fl-opinjoni ma tistax titqies bħala sensittiva.

27. Bl-istess mod, ir-referenza f’termini ġenerali għal azzjoni legali ipotetika ma turix kif id-divulgazzjoni tippreżenta speċifikament riskju li l-kapaċità tal-Kunsill li jiddefendi ruħu tista’ tiġi mminata [27] Barra minn hekk, “il-kapaċità li jiddefendi l-pożizzjoni tiegħu fi proċedimenti tal-qorti” hija argument ta’ natura ġenerali li ma jistax jiġġustifika l-eċċezzjoni f’dan il-każ ^[28].

28. Id-divulgazzjoni possibbli ta’ opinjoni legali ma tistax titqies li tagħmel ħsara lill-parir legali sempliċiment minħabba li hija opinjoni legali: il-valutazzjoni għandha ssir fuq bażi ta' każ b'każ, b'kont meħud tal-kontenut tad-dokument u ċ-ċirkostanzi prevalenti.^[29] Din is-sentenza tħassret minħabba li tqieset kunfidenzjali mill-Kunsill.

29. L-argument tal-Kunsill dwar il-pressjoni esterna potenzjali fuq is-Servizz Legali mhuwiex sostanzjat. Ma hemm l-ebda evidenza tanġibbli fil-fajl biex tiġi stabbilita r-realtà ta' tali pressjoni ^[30]. Mhuwiex ċar min jeżerċita tali pressjoni u x'tista' tkun in-natura tagħha.

30. Fid-dawl ta’ dan ta’ hawn fuq, mhuwiex ċar kif l-iżvelar sħiħ tal-opinjoni jimmina l-possibbiltà li wieħed jirċievi “parir sinċier, oġġettiv u komprensiv”^[31].

31. Dan il-paragrafu tħassar minħabba li tqies kunfidenzjali mill-Kunsill.

32. Minkejja dan, irrispettivament mill-fehmiet differenti dwar jekk l-iżvelar tal-opinjoni legali fiż-żmien meta ġiet adottata d-deċiżjoni konfermatorja jistax jimmina serjament il-proċess tat-teħid ta’ deċiżjonijiet tal-Kunsill, għandu jiġi nnotat li l-Ftehim issa daħal fis-seħħ. Għalhekk, l-Ombudsman tħeġġeġ lill-Kunsill biex iqis dan l-iżvilupp meta jirrevedi l-possibbiltà li jingħata aċċess sħiħ jew akbar għal din l-opinjoni.

33. L-Ombudsman issib li r-referenza ġenerali tal-ilmentatur għall-“prinċipju tad-demokrazija u l-parteċipazzjoni taċ-ċittadini” ma tistax tiġġustifika interess pubbliku prevalenti fl-iżvelar. Madankollu, huwa neċessarju li jintwera interess pubbliku superjuri biss jekk l-iżvelar tal-opinjoni legali jippreġudika interess protett. Minkejja dan, l-Ombudsman huwa tal-fehma li trasparenza akbar tal-opinjoni tista’ ssaħħaħ il-leġittimità tal-Ftehim, b’mod partikolari fir-rigward tal-għażla tal-bażi legali. Dan jista’ joħloq ukoll ċertezza legali akbar fir-rigward ta’ tali ftehimiet internazzjonali.

34. Bħala konklużjoni, l-Ombudsman tipproponi li l-Kunsill issa jagħti l-aktar aċċess wiesa’ possibbli għall-opinjoni tas-Servizz Legali tiegħu tal-25 ta’ Jannar 2021.

Il-proposta għal soluzzjoni

L-Ombudsman tipproponi li l-Kunsill jagħti l-aktar aċċess wiesa’ possibbli għall-opinjoni tas-Servizz Legali tiegħu tal-25 ta’ Jannar 2021.

 

Emily O'Reilly Ombudsman
Ewropew

Strasburgu, 28/09/2021

 

[1] Disponibbli fuq: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Il-Ftehim dwar il-Kummerċ u l-Kooperazzjoni bejn l-Unjoni Ewropea u l-Komunità Ewropea tal-Enerġija Atomika, minn naħa waħda, u r-Renju Unit tal-Gran Brittanja u l-Irlanda ta’ Fuq, min-naħa l-oħra, disponibbli fuq: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22021A0430(01)&from=EN.

[3] Skont il-Kunsill, dawn il-fehmiet ġew espressi matul laqgħa tal-“Coreper”, li huwa l-Kumitat tar-Rappreżentanti Permanenti tal-Gvernijiet tal-Istati Membri għall-Unjoni Ewropea u l-korp preparatorju ewlieni tal-Kunsill. Il-Coreper jikkonsisti f'żewġ partijiet: Il-Coreper I, li huwa magħmul mill-viċi rappreżentanti permanenti ta' kull pajjiż u jħejji l-ħidma ta' sitt konfigurazzjonijiet tal-Kunsill, u l-Coreper II, li huwa magħmul mir-rappreżentanti permanenti ta' kull stat membru u jħejji l-ħidma ta' erba' konfigurazzjonijiet oħra tal-Kunsill. Aktar informazzjoni tista’ tinstab hawnhekk: https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/.

[4] Għal aktar informazzjoni, ara: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/june/tradoc_149616.pdf.

[5] Dokument tal-Kunsill bin-numru ta' referenza 5591/21.

[6] Ir-Regolament 1049/2001 dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti tal-Parlament Ewropew, tal-Kunsill u tal-Kummissjoni, disponibbli fuq: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Skont l-Artikolu 4(1)(a), it-tielet inċiż, l-Artikolu 4(2), it-tieni inċiż, u l-Artikolu 4(3) tar-Regolament 1049/2001.

[8] Is-sentenza tas-27 ta’ Frar 2015, Breyer vs Il-Kummissjoni, T-188/12, il-punt 70.

[9] Id-Deċiżjoni tal-Kunsill 2020/2252 dwar l-iffirmar, f’isem l-Unjoni, u dwar l-applikazzjoni proviżorja tal-Ftehim dwar il-Kummerċ u l-Kooperazzjoni bejn l-Unjoni Ewropea u l-Komunità Ewropea tal-Enerġija Atomika, minn naħa waħda, u r-Renju Unit tal-Gran Brittanja u l-Irlanda ta’ Fuq, min-naħa l-oħra, u tal-Ftehim bejn l-Unjoni Ewropea u r-Renju Unit tal-Gran Brittanja u l-Irlanda ta’ Fuq dwar il-proċeduri ta’ sigurtà għall-iskambju u għall-protezzjoni ta’ informazzjoni klassifikata, disponibbli fuq: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2252&from=EN

[10] Sentenzi tal-1 ta' Frar 2007, Sison vs il-Kunsill, C-266/05 P, paragrafu 34; Is-sentenzi Besselink vs Il-Kunsill, T-331/11, punt 32, u Jurasinovic vs Il-Kunsill, T-63/10, punt 32.

[11] Is-sentenza tal-10 ta' Marzu 2020, ClientEarth vs Il-Kummissjoni, C-612/18 P, il-paragrafi 41 u 42.

[12] Is-sentenza tas-7 ta' Frar 2018, Access Info Europe vs Il-Kummissjoni, T-852/16, il-paragrafu 88.

[13] Sentenzi tat-3 ta' Lulju 2014, Il-Kunsill vs Sophie in’t Veld, C-350/12 P, paragrafu 107, u L-Isvezja vs MyTravel u l-Kummissjoni, C-506/08 P, paragrafi 87, 88, 109.

[14] Il-Kunsill vs Sophie in ’t Veld, il-paragrafu 52.

[15] Ibid, paragrafu 20.

[16] Kif stabbilit fil-paragrafi 2 u 3 tal-opinjoni legali.

[17] L-Artikolu 4(2), it-tieni inċiż, tar-Regolament 1049/2001.

[18] Is-sentenza tal-1 ta' Lulju 2008, L-Isvezja u Turco vs Il-Kunsill, C-39/05 P, il-paragrafu 64.

[19] Ara d-dikjarazzjoni konġunta mill-Pajjiżi l-Baxxi, il-Latvja, il-Finlandja, l-Estonja, id-Danimarka u l-Belġju, u li

tal-Iżvezja, fil-proċedura bil-miktub li tikkonċerna t-talba għal aċċess pubbliku għad-dokumenti:

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/CM-2496-2021-INIT/en/pdf. 

[20] Premessa 6 tar-Regolament 1049/2001.

[21] L-Artikolu 1(a) tar-Regolament 1049/2001.

[22] Is-Sentenza tal-11 ta' Lulju 2018, ClientEarth vs Il-Kummissjoni, T-644/16, il-punt 48; ClientEarth vs Il-Kummissjoni; C-612/18 P, il-paragrafi 41 u 42.

[23] Ara, pereżempju, il-premessi fid-Deċiżjoni tal-Kunsill 2020/2252 (ara n-nota 9 f'qiegħ il-paġna).

[24] Il-Kunsill vs Sophie in’t Veld, il-paragrafu 52.

[25] Sentenza tal-21 ta' April 2021, Pech vs Il-Kunsill, T-252/19.

[26] Is-sentenza Pech vs Il-Kunsill, iċċitata iktar ’il fuq, punt 85.

[27] Is-sentenza Pech vs Il-Kunsill, iċċitata iktar ’il fuq, punt 90.

[28] Is-sentenza tat-18 ta' Settembru 2015, Miettinen vs il-Kunsill, T-395/13, il-punt 31.

[29] Id-Deċiżjoni fil-każ 1150/2019/FP dwar ir-rifjut tal-Parlament Ewropew li jagħti aċċess sħiħ għal opinjoni legali dwar il-kompożizzjoni tal-Parlament Ewropew 2019-2024 u l-ħruġ tar-Renju Unit mill-Unjoni Ewropea, disponibbli fuq: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/120684.

[30] Pech vs Il-Kunsill, iċċitata iktar ’il fuq, punt 92.

[31] Sentenza tal-1 ta' Lulju 2008, l-Isvezja & Turco vs il-Kunsill, C-39/05 P u C-52/05 P, paragrafu 42.