Il-fatti li wasslu għall-ilment

1. F'Diċembru 2020, il-Kummissjoni Ewropea pproponiet l-Att dwar is-Servizzi Diġitali (DSA)[1] u l-Att dwar is-Swieq Diġitali (DMA)[2]. Iż-żewġ atti leġiżlattivi [3] għandhom l-għan li jaġġornaw ir-regoli li jirregolaw is-servizzi diġitali fl-UE billi joħolqu spazju diġitali aktar sikur għall-utenti fejn id-drittijiet fundamentali tagħhom huma protetti u billi jistabbilixxu kundizzjonijiet ekwi għal aktar innovazzjoni, kompetittività u tkabbir.

2. F'Settembru 2021, l-ilmentatur, stabbiliment tal-media, talab aċċess pubbliku [4] għall-iskambji dwar l-abbozz tad-DMA u l-abbozz tad-DSA bejn is-servizz legali tal-Kunsill, il-gruppi ta' ħidma interni tiegħu u l-Kummissjoni Ewropea.

3. Il-Kunsill irrifjuta l-aċċess għad-dokumenti fl-intier tagħhom, u argumenta li l-iżvelar tagħhom idgħajjef il-protezzjoni tal-parir legali u l-proċedimenti futuri tal-qorti [5] kif ukoll il-proċess tat-teħid tad-deċiżjonijiet li għaddej tal-Kunsill [6].

4. L-ilmentatur talab lill-Kunsill jirrieżamina d-deċiżjoni tiegħu (billi jagħmel “applikazzjoni konfermatorja”). Hija qieset li l-Kunsill ma kienx spjega b’mod suffiċjenti kif l-iżvelar kien ser jippreġudika l-interessi protetti u li kien hemm interess pubbliku superjuri fl-iżvelar tad-dokumenti mitluba.

5. Il-Kunsill żamm id-deċiżjoni inizjali tiegħu li jirrifjuta l-aċċess għad-dokumenti kollha fl-intier tagħhom.

6. Peress li ma kienx sodisfatt bl-eżitu tar-rieżami, l-ilmentatur irrikorra għand l-Ombudsman f’April 2022.

Il-proposta tal-Ombudsman għal soluzzjoni

7. L-Ombudsman innota li ċ-ċittadini tal-UE għandhom dritt ibbażat fuq it-Trattat [7] li jipparteċipaw fil-ħajja demokratika tal-Unjoni u li, għalhekk, id-deċiżjonijiet tal-UE jridu jittieħdu b'mod kemm jista' jkun miftuħ u qrib iċ-ċittadini [8]. Dan huwa partikolarment importanti meta l-istituzzjonijiet tal-UE jaġixxu fil-kapaċità leġiżlattiva tagħhom.[9] Dan il-prinċipju ta' trasparenza leġiżlattiva huwa minqux fit-Trattati tal-UE [10] u rifless fil-leġiżlazzjoni tal-UE dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti, li tiddikjara li d-dokumenti leġiżlattivi jridu jkunu direttament aċċessibbli għall-pubbliku, sakemm l-iżvelar tagħhom ma jimminax wieħed jew aktar mill-interessi protetti b'mod espliċitu [11].

8.  L-Ombudsman spezzjona s-16-il dokument inkwistjoni u nnota li dawn huma b’mod ċar dokumenti leġiżlattivi, li għalihom għandhom japplikaw l-ogħla standards ta’ trasparenza. Għalhekk, l-eċċezzjonijiet invokati mill-Kunsill fir-rifjut ta' aċċess pubbliku għandhom jiġu applikati b'mod aktar restrittiv [12].

9. Il-Kunsill indika li d-dokumenti inkwistjoni kienu skambji fi ħdan il-gruppi ta’ ħidma rilevanti, li kienu ta’ natura teknika u preparatorja. Huwa argumenta li l-iżvelar tagħhom - fiż-żmien tad-deċiżjoni konfermatorja - seta' dgħajjef serjament il-proċess ta' teħid ta' deċiżjonijiet tiegħu li dak iż-żmien kien għadu għaddej billi dgħajjef il-pożizzjoni tiegħu fid-diskussjonijiet tat-trilogu li jmiss [13] mal-Parlament Ewropew. Barra minn hekk, il-Kunsill ikkunsidra li l-iżvelar seta' espona lill-membri tal-Kunsill u dawk tas-servizz legali tiegħu għal pressjoni esterna mhux dovuta u kien jiffaċilita tentattivi mmirati minn partijiet terzi b'interessi ekonomiċi u/jew politiċi biex jinfluwenzaw lill-Istati Membri, peress li kien jiżvela l-punti ta' (nuqqas ta') ftehim bejniethom.

10. Il-Kunsill argumenta wkoll li, skont il-ġurisprudenza tal-Unjoni, huwa jista’ jirrifjuta l-aċċess għal opinjonijiet legali, mogħtija fil-kuntest ta’ proċess leġiżlattiv, li huma partikolarment sensittivi. F’dan il-kuntest, hija indikat li d-dokumenti kontenzjużi jinkludu pariri legali mogħtija fil-kuntest ta’ diskussjonijiet preliminari bil-għan li jiġu ppreparati diskussjonijiet iktar wiesgħa. Hija sostniet li l-iżvelar f’dan l-istadju jista’ jaffettwa l-mod li bih jiġi abbozzat il-parir legali u jimmina l-possibbiltà li s-servizz legali jesprimi l-pożizzjoni tiegħu ħielsa minn kwalunkwe influwenza esterna.

11. Il-Kunsill argumenta wkoll li l-ġurisprudenza tal-UE tirrikonoxxi n-natura partikolarment sensittiva tal-parir legali mogħti mis-servizz legali ta’ istituzzjoni dwar kwistjonijiet li huma miftuħa għal litigazzjoni. F'dan il-kuntest, il-Kunsill ikkunsidra li kien probabbli ħafna li t-test propost jiġi kkontestat fil-qorti. Hija kienet tal-fehma li għalhekk kien raġonevolment prevedibbli li l-iżvelar jippreġudika l-kapaċità tas-servizz legali li jiddefendi b’mod effettiv id-deċiżjoni tal-Kunsill f’dawn il-proċeduri ġudizzjarji futuri.

12. Fil-proposta tagħha għal soluzzjoni, l-Ombudsman innotat li n-natura preliminari tad-diskussjonijiet fil-Kunsill relatati ma’ proposta leġiżlattiva, fiha nnifisha, ma tiġġustifikax l-applikazzjoni tal-eċċezzjoni stabbilita fl-Artikolu 4(3) tar-Regolament 1049/2001.[14] Għalhekk, in-natura preparatorja tad-diskussjonijiet u l-fatt li l-Kunsill kien għadu ma laħaqx il-pożizzjoni finali tiegħu, fih innifsu, ma jistabbilixxux li l-proċess tat-teħid ta’ deċiżjonijiet tal-Kunsill se jiġi mminat serjament mill-iżvelar.

13. L-Ombudsman irrikonoxxiet li r-riskju ta’ pressjoni esterna jista’ jikkostitwixxi raġuni leġittima għar-restrizzjoni tal-aċċess pubbliku. Madankollu, hija kienet tal-fehma li l-Kunsill ma pprovda l-ebda evidenza li tissuġġerixxi li jkun hemm reazzjoni lil hinn minn dak li jista' jkun mistenni mill-pubbliku minn kwalunkwe membru ta' korp leġiżlattiv li jipproponi emendi għall-abbozz ta' leġiżlazzjoni [15].

14. L-Ombudsman qieset li l-lobbying, kemm jekk minn membri tal-pubbliku kif ukoll minn gruppi b’interess ekonomiku u/jew politiku, huwa parti mistennija u saħansitra milqugħa tal-proċess leġiżlattiv. Hija kienet tal-fehma li l-iżvelar itejjeb il-kwalità u l-leġittimità tal-proċess tat-teħid tad-deċiżjonijiet billi jippermetti lill-pubbliku ġenerali - inklużi l-lobbyists u l-ġurnalisti - jipparteċipaw b'mod aktar effettiv u fuq bażi ugwali f'dan il-proċess.

15. L-Ombudsman innota li, f'konformità mal-ġurisprudenza tal-UE [16], il-kwistjoni dwar jekk opinjoni hijiex partikolarment sensittiva ma tiddependix fuq jekk il-kwistjonijiet legali mqajma humiex kontroversjali u soġġetti għal nuqqas ta' qbil. Pjuttost, jiddependi fuq jekk il-kontenut tal-opinjoni nnifisha huwiex partikolarment sensittiv. L-Ombudsman kien tal-fehma li l-informazzjoni li tinsab fid-dokumenti ma setgħetx titqies bħala sensittiva fit-totalità tagħha.

16. L-Ombudsman innota wkoll li, f’konformità mal-ġurisprudenza tal-UE [17], referenza ġenerali għar-riskju li tiġi mminata l-kapaċità ta’ istituzzjoni li tiddefendi ruħha fi proċedimenti ipotetiċi tal-qorti mhijiex biżżejjed biex tiġġustifika eċċezzjoni għall-ogħla standard ta’ trasparenza meħtieġ għad-dokumenti leġiżlattivi.

17. Fid-dawl ta’ dan, l-Ombudsman ma kienx konvint mill-ispjegazzjonijiet tal-Kunsill li l-iżvelar jimmina l-interessi protetti mill-eċċezzjonijiet stabbiliti fil-leġiżlazzjoni tal-UE dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti. Hija kkunsidrat li l-Kunsill għandu jirrevedi l-pożizzjoni tiegħu u għamel il-proposta li ġejja għal soluzzjoni [18]:

L-Ombudsman jipproponi li l-Kunsill għandu jirrevedi l-pożizzjoni tiegħu, filwaqt li jqis l-osservazzjonijiet ta' hawn fuq, bil-ħsieb li jagħti l-aktar aċċess pubbliku wiesa' possibbli għad-dokumenti mitluba. Fejn il-Kunsill iqis li l-aċċess ma jistax jingħata, huwa għandu jispjega, fid-dettall u b'referenza għad-dokumenti individwali, kif l-iżvelar ta' dawn id-dokumenti jimmina wieħed jew aktar mill-interessi pubbliċi jew privati elenkati fl-Artikolu 4 tar-Regolament 1049/2001, jekk meħtieġ f'anness kunfidenzjali.

18. Bi tweġiba, il-Kunsill aċċetta l-proposta tal-Ombudsman għal soluzzjoni u ta aċċess pubbliku għad-dokumenti mitluba, b’redazzjonijiet ta’ data personali biss.

19. Madankollu, il-Kunsill żamm il-fehma tiegħu li, fiż-żmien tad-deċiżjoni konfermattiva, il-proċess tat-teħid ta’ deċiżjonijiet kien fi stadju bikri u d-diskussjonijiet interistituzzjonali bejn il-Parlament, il-Kunsill u l-Kummissjoni kienu waslu biex jibdew. Peress li d-diskussjonijiet interistituzzjonali ntemmu u ż-żewġ testi leġiżlattivi ġew adottati, id-divulgazzjoni tad-dokumenti mitluba mhux se tkompli ddgħajjef il-protezzjoni tal-parir legali u l-proċedimenti futuri tal-qorti kif ukoll proċess ta’ teħid ta’ deċiżjonijiet li għaddej.

Il-valutazzjoni tal-Ombudsman wara l-proposta għal soluzzjoni

20. Filwaqt li l-Ombudsman tilqa' t-tweġiba pożittiva tal-Kunsill għall-proposta tagħha għal soluzzjoni u d-deċiżjoni tagħha li tagħti aċċess pubbliku wiesa' għad-dokumenti inkwistjoni, hija tinnota li l-Kunsill iżomm il-pożizzjoni tiegħu li, fiż-żmien tal-adozzjoni tad-deċiżjoni konfermatorja tiegħu, ir-rifjut ta' aċċess kien ġustifikat. Il-mogħdija taż-żmien biss, u l-fatt li d-diskussjonijiet interistituzzjonali ntemmu u ż-żewġ testi leġiżlattivi ġew adottati, wasslu lill-Kunsill biex jaqbel mal-iżvelar tad-dokumenti mitluba.

21. L-Ombudsman ttenni l-fehma tagħha li r-raġunijiet li fuqhom il-Kunsill ibbaża d-deċiżjoni tiegħu li jirrifjuta l-aċċess għad-dokumenti leġiżlattivi rilevanti, fil-mument tal-adozzjoni tad-deċiżjoni konfermatorja tiegħu, ma kinux konvinċenti.

22. L-Ombudsman ifakkar li l-aċċess f'waqtu għal dokumenti leġiżlattivi, li jinkludu dokumenti prodotti mis-servizzi legali tal-istituzzjonijiet relatati ma' proċedura leġiżlattiva,[19] huwa kruċjali għaċ-ċittadini biex jeżerċitaw id-dritt tagħhom ibbażat fuq it-Trattat li jipparteċipaw fil-ħajja demokratika tal-Unjoni.

23. Minħabba li għaddew aktar minn sena minn meta l-ilmentatur issottometta t-talba tiegħu għall-ewwel darba, l-ilmentatur ma jistax juża l-informazzjoni li issa ġiet żvelata għall-iskop li kien maħsub għalih, jiġifieri li jinforma liċ-ċittadini dwar iż-żewġ proċessi leġiżlattivi li għaddejjin.

24. L-Ombudsman, għal darb’oħra, tistieden lill-Kunsill jagħmel disponibbli dokumenti leġiżlattivi fi żmien li jippermetti lill-pubbliku jipparteċipa b’mod effettiv fil-proċess tat-teħid tad-deċiżjonijiet li għaddej bħalissa.

25. F'dan il-kuntest, hija tinnota li l-Qorti tal-Ġustizzja reċentement ikkonfermat li fejn id-dokumenti jiffurmaw parti minn proċess leġiżlattiv, l-eċċezzjonijiet stabbiliti fl-Artikolu 4 tar-Regolament 1049/2001 iridu jiġu applikati b'mod aktar strett.[20] Il-Qorti ddikjarat ukoll li s-sempliċi fatt li opinjoni tas-servizz legali tal-Kunsill tfasslet fi stadju bikri tal-proċess tat-teħid ta' deċiżjonijiet inkwistjoni ma jistax jiġġustifika l-applikazzjoni tal-eċċezzjoni.[21] Bl-istess mod, is-sempliċi possibbiltà li l-partijiet interessati jistgħu jinfluwenzaw il-proċedura mhijiex biżżejjed biex turi li l-iżvelar ta' dokument mitlub jimmina serjament il-proċess tat-teħid ta' deċiżjonijiet.[22]

26. Barra minn hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja kkonfermat li fil-kuntest tal-eżami ta' jekk l-opinjoni mitluba hijiex partikolarment sensittiva, huwa l-kontenut ta' dik l-opinjoni li jrid jitqies.[23] Għaldaqstant, jekk opinjoni legali ma jkunx fiha informazzjoni sensittiva jew ma tirreferix għal fatti kunfidenzjali, minbarra l-valutazzjonijiet legali, ma jistax jitqies li l-valutazzjonijiet legali, fihom infushom, ma jridux jiġu żvelati, sempliċement minħabba li jikkonċernaw inizjattiva leġiżlattiva kontroversjali [24].

27. Il-Qorti tal-Ġustizzja tenniet li l-ftuħ jippermetti lill-istituzzjonijiet tal-UE jkollhom leġittimità akbar u jkunu aktar effettivi u responsabbli lejn iċ-ċittadini tal-UE. Il-fatt li d-diverġenzi bejn diversi fehmiet jitħallew jiġu diskussi b’mod miftuħ jikkontribwixxi biex tiżdied il-fiduċja taċ-ċittadini fl-istituzzjonijiet [25].

Konklużjoni

Abbażi tal-inkjesta, l-Ombudsman tagħlaq dan il-każ bil-konklużjoni li ġejja:

Il-Kunsill aċċetta l-proposta għal soluzzjoni tal-Ombudsman u ta l-akbar aċċess pubbliku possibbli għad-dokumenti mitluba.

L-Ombudsman, għal darb’oħra, tistieden lill-Kunsill jagħmel id-dokumenti leġiżlattivi disponibbli fi żmien li jippermetti lill-pubbliku jipparteċipa b’mod effettiv fil-proċess tat-teħid tad-deċiżjonijiet li għaddej bħalissa.

L-ilmentatur u l-Kunsill se jiġu infurmati b’din id-deċiżjoni.

 

Emily O'Reilly Ombudsman
Ewropew

Strasburgu, 26/06/2023

 

[1] Disponibbli fuq: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Disponibbli fuq: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] F'Novembru 2021, il-Kunsill adotta l-approċċ ġenerali tiegħu għaż-żewġ atti leġiżlattivi u laħaq qbil politiku mal-Parlament Ewropew fir-rebbiegħa tal-2022. Iż-żewġ atti daħlu fis-seħħ f’Novembru 2022. Aktar informazzjoni hija disponibbli fuq: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] Skont ir-Regolament (KE) 1049/2001 dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti tal-Parlament Ewropew, tal-Kunsill u tal-Kummissjoni: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] It-tieni inċiż tal-Artikolu 4(2) tar-Regolament 1049/2001.

[6] L-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3) tar-Regolament 1049/2001.

[7] L-Artikolu 10 tat-Trattat dwar l-Unjoni Ewropea (TUE); disponibbli fuq: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] L-Artikolu 1 u l-Artikolu 10(3) tat-TUE.

[9] Premessa 6 tar-Regolament 1049/2001.

[10] L-Artikolu 15(2) tat-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea; disponibbli fuq https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] L-Artikolu 12(2) u l-Premessa 6 tar-Regolament 1049/2001.

[12] Ara s-sentenza tal-Qorti tal-4 ta' Settembru 2018, ClientEarth vs Il-Kummissjoni, C-57/16, il-punt 100: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] It-trilogu jirreferi għal laqgħat informali bejn il-Parlament, il-Kunsill u l-Kummissjoni. Dawn il-laqgħat għandhom l-għan li jilħqu ftehim dwar sett ta’ emendi, dwar fajl leġiżlattiv partikolari, li huma aċċettabbli għall-Parlament u għall-Kunsill. Il-laqgħat tat-trilogu ma jsirux fil-pubbliku.

[14] Ara s-sentenzi tal-Qorti Ġenerali tal-25 ta’ Jannar 2023, De Capitani vs Il-Kunsill, T-163/21, il-paragrafu 78: https://curia.europa.eu/juris/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 u tat-22 ta’ Marzu 2011, Access Info Europe vs Il-Kunsill, T-233/09, il-paragrafu 69, 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; u tal-Qorti tas-17 ta’ Ottubru 2013, Il-Kunsill vs Access Info Europe, il-paragrafu 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jf?num=C-280/11;EN=lingwa

[15] Ara s-sentenzi tal-Qorti Ġenerali tal-25 ta’ Jannar 2023, De Capitani vs Il-Kunsill, T-163/21, il-punt 85; u tat-22 ta’ Marzu 2018, Emilio de Capitani vs Il-Parlament Ewropew, T-540/15, il-punt 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Is-sentenza tal-Qorti Ġenerali tal-21 ta’ April 2021, Pech vs Il-Kunsill, T-252/19, il-punt 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Ara s-Sentenza tal-Qorti Ġenerali tas-6 ta' April 2017, Ir-Repubblika Franċiża vs Il-Kummissjoni, T-344/15, il-paragrafu 76: u s-sentenza tal-Qorti Ġenerali tal-21 ta' April 2021, Pech vs Il-Kunsill, T-252/19, il-paragrafu 89.

[18] It-test sħiħ tal-proposta għal soluzzjoni u l-valutazzjoni li wasslet għaliha huma disponibbli fuq: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Ara s-sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tat-8 ta’ Ġunju 2023, Il-Kunsill vs Pech, C-408/21 P, il-paragrafi 92 u 93; disponibbli fuq https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[20] Ara s-sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tat-8 ta’ Ġunju 2023, Il-Kunsill vs Pech, C-408/21 P, il-paragrafu 82; disponibbli fuq https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[21] Ibid, paragrafu 88

[22] Ibid, paragrafu 81

[23] Ibid, paragrafu 61

[24] Ibid, il-paragrafu 67

[25] Ibid, paragrafu 31