Tematiskais dokuments [i]

A. Ievads

Šajā dokumentā ir aprakstīta pašiniciatīvas izmeklēšanu (OII) loma Eiropas Ombuda (EO) darbā. OII juridiskais pamats ir noteikts Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 228. pantā. Tas pilnvaro ombudi veikt izmeklēšanu, ko tā uzskata par pamatotu, ne tikai pamatojoties uz sūdzībām, bet arī pēc savas iniciatīvas.

Tas, kā ombude īsteno savas pilnvaras veikt OII, ir galvenais jautājums par to, kā viņa izmanto savas pilnvaras, lai palīdzētu atklāt administratīvas kļūmes ES iestādēs. Tiesiskais regulējums, kas reglamentē EO darbības, atstāj plašu rīcības brīvību attiecībā uz to, kā īstenot šīs pilnvaras. LESD ir iekļauts beztermiņa noteikums, ka ombuds veic OII, "kam [viņai] ir pamats". Eiropas ombuda statūtos ir noteikts, ka ombuds „pēc savas iniciatīvas vai pēc sūdzības saņemšanas veic visas izmeklēšanas, ko viņš uzskata par pamatotām, lai noskaidrotu visas aizdomas par administratīvām kļūmēm Kopienas iestāžu un struktūru darbībā.”

No procesuālā viedokļa EO īstenošanas noteikumi paredz, ka “procedūras, kas piemērojamas izmeklēšanai, kura sākta pēc sūdzības saņemšanas, ciktāl tās ir būtiskas, piemēro [OII].”

B. Vēsturiskais konteksts

Tradicionāli EO izmantoja pilnvaras veikt OII divos galvenajos gadījumos. Pirmkārt, izmeklēt apgalvojumus par administratīvām kļūmēm, kas pieļautas sūdzībās, kuras neatbilst visiem pieņemamības nosacījumiem, piemēram, sūdzības, ko iesnieguši tā sauktie neatļautie sūdzības iesniedzēji (nepilsoņi vai nerezidenti). Šādas OII pēc būtības tiek izskatītas tā, it kā tās būtu sūdzības. Otrkārt, atvērt OII pēc tam, kad ir saņemtas vairākas sūdzības par vienu un to pašu tematu. Šo OII mērķis ir palīdzēt atklāt, vai pastāv sistēmiskas problēmas, kas rada problēmu, un, ja tādas pastāv, rast vispārēju risinājumu.

Lai gan biežāk, EO ir arī izmantojis OII, lai sāktu izmeklēšanu, pamatojoties uz anonīmi iesniegtiem materiāliem. OII ir izmantotas arī kā struktūra, kurā veikt apmeklējumus ES aģentūrās, lai veicinātu labu pārvaldību un dalītos paraugpraksē.

C. Pavisam nesen: “stratēģiskās izmeklēšanas”

Kopš stratēģijas “Ceļā uz 2019. gadu” pieņemšanas Emīlijas O'Reilija (Emily O'Reilly) vadībā EO darbā ir pastiprināti pievērsta uzmanība OII. Proaktīva stratēģiskas nozīmes jomu apzināšana, izmantojot OII, ir galvenais pīlārs EO stratēģijā, kuras mērķis ir panākt lielāku ietekmi, darbojoties kā pārmaiņu virzītājspēkam galvenajās jomās, kas saistītas ar ES iestāžu darba kvalitāti.

“Stratēģiska izmeklēšana” parasti tiek veikta par jautājumiem, kas skar būtiskas sabiedrības intereses, kuros uzņēmējam ir jāsniedz unikāls ieguldījums un kuros mēs, visticamāk, radīsim pārmaiņas. Tie ļauj Eiropas Ombudam izpētīt, kādas šķiet sistēmiskas problēmas ES iestādēs, un veicināt pozitīvas norises galvenajās jomās, piemēram, ES pārvaldībā, iedzīvotāju iespēju palielināšanā un pamattiesību jomā.

Lai papildinātu stratēģisko izmeklēšanu, EO var arī uzsākt “stratēģiskas iniciatīvas”[1], saskaņā ar kurām viņa pievēršas svarīgiem tematiem, neuzsākot izmeklēšanu. Mērķis ir mudināt ES administrāciju būt pēc iespējas atvērtai, pārskatatbildīgai, ētiskai un atsaucīgai pret iedzīvotājiem. Stratēģiskās iniciatīvas parasti ir vēstules veidā attiecīgās iestādes vadītājam. Tie ļauj uzņēmējam izvirzīt svarīgus jautājumus, neuzsākot oficiālu izmeklēšanu un/vai neapgalvojot, ka notikusi administratīva kļūme. Uzņēmēja iestāde, uzsākot stratēģisku iniciatīvu, var arī ņemt vērā, ka viņa var apsvērt iespēju vēlākā posmā sākt uzņēmējas iestādes darbību šajā jautājumā, ja iestādes atbilde uz viņas ierosinājumiem nav apmierinoša.

D. Kāpēc OII?

Pilnvaras veikt OII ir viena no izšķirošajām atšķirībām starp EO lomu un citu ES iestāžu, jo īpaši ES Tiesas, darbību uzraudzībā iesaistīto struktūru lomu.

EO plašākai OII izmantošanai, iespējams, ir ievērojamas priekšrocības labas pārvaldības veicināšanā. Pirmām kārtām fakultatīvās iestādes ļauj uzņēmējam savā darbā koncentrēties uz stratēģiski svarīgiem jautājumiem. Cenšoties identificēt un atrisināt iespējamas sistēmiskas problēmas ES pārvaldē, OII kopumā būtu jāsniedz ieguvumi plašākai sabiedrībai un jāpalielina EO darba ietekme. OII arī ļauj uzņēmējam pievērst sabiedrības uzmanību jautājumiem, kas skar būtiskas sabiedrības intereses, un tādējādi pakļaut administratīvo politiku un praksi publiskām debatēm. Tie arī ļauj uzņēmējam vajadzības gadījumā ātri reaģēt uz ārējiem notikumiem. Tā kā daudzām EO stratēģiskajām izmeklēšanām ir pievērsta liela sabiedrības uzmanība, plašāka OII izmantošana ir arī palīdzējusi palielināt informētību par labas pārvaldības principiem un padarījusi redzamāku EO kā tiesiskās aizsardzības mehānismu. Tam visam būtu jāpalīdz EO īstenot savas pilnvaras pēc iespējas efektīvāk atklāt administratīvas kļūmes ES iestādēs.

Būtiska OII pilnvaru priekšrocība ir tā, ka tās ļauj ombudam izmeklēt svarīgas problēmas, uz kurām nekad nevarētu atsaukties, iesniedzot sūdzības. Tas varētu būt tāpēc, ka attiecīgajām personām ir grūtības iesniegt sūdzību (piemēram, neaizsargātām grupām) vai tāpēc, ka trūkst koncentrētu interešu, kas kontrolētu konkrētas ES iestāžu darbības. Ieinteresētajām iestādēm, no vienas puses, būtu jāpalīdz novērst turpmākas sūdzības, sistēmiski risinot iespējamās problēmas. Tomēr nākotnē tie var arī radīt lielāku sabiedrības kontroli un sūdzības, palielinot informētību par EO jomās, kurās tradicionāli nav saņemts daudz sūdzību.

Sūdzības un OII: pareizā līdzsvara panākšana

Savukārt ombudus mēdz attēlot kā i) tiesiskās aizsardzības līdzekli personām, kurām ir problēmas ar valsts pārvaldi, un ii) uzraugu, kas veicina pārvaldes standartu sistēmisku uzlabošanu.

ES līmenī pamattiesības iesniegt sūdzību ombudam, kas paredzētas Pamattiesību hartas 43. pantā, apvienojumā ar faktu, ka EO tika izveidots kā daļa no LESD sadaļas par pilsonību, liek lielu uzsvaru likt uz individuālās tiesiskās aizsardzības lomu.

Tomēr Eiropas Parlaments ir pilnībā atzinīgi novērtējis un atbalstījis EO pieeju plašāk izmantot OII, lai risinātu sistēmiskas problēmas ES administrācijā [2].

Tajā pašā laikā, ja nav sūdzības (kas pēc savas būtības palīdz leģitimizēt lēmumu veikt izmeklēšanu kādā jautājumā), ir jāpieliek īpašas pūles, lai izskaidrotu, kāpēc uzņēmējs izvēlas veikt OII.

Tomēr Eiropas Ombudam ir jāturpina aizsargāt pilsoņu tiesības un jāpiedāvā ārpustiesas līdzekļi problēmu risināšanai ar ES administrāciju. Tāpēc EO galvenā funkcija joprojām būs simtiem izmeklēšanu, ko katru gadu veic, lai EO atrisinātu maksājumu strīdus ES projektos, iegūtu dokumentus, tiesību pārkāpumus un novērstu netaisnību, no kuras cieš atsevišķi sūdzību iesniedzēji. To, ka EO parasti atver ne vairāk kā dažas liela mēroga OII gadā, var uzskatīt par veidu, kā panākt pareizo līdzsvaru starp abām funkcijām.

Neatkarīgi no izmeklēšanas virzītājspēka, fakts paliek tāds, ka pēc atvēršanas tā ir EO izmeklēšana. Uz sūdzībām balstītas izmeklēšanas un OII nevajadzētu uzskatīt par binārām iespējām. Abi palīdz atklāt administratīvas kļūmes un uzlabot ES pārvaldi. Izmeklēšanu var sākt arī, pamatojoties uz sūdzību, un turpināt pēc ombuda iniciatīvas tikai tad, ja sūdzības iesniedzējs nolemj atsaukt sākotnējo sūdzību. Uz sūdzībām balstītas izmeklēšanas tvērumu varētu arī paplašināt, lai iekļautu citus elementus, kas pēc ombuda iniciatīvas varētu atklāt administratīvas kļūmes. Šķiet, ka to apstiprina LESD 228. panta formulējums, kurā ir atsauce uz ombudu, kas veic izmeklēšanu, kuru tā pamato ne tikai ar sūdzībām, bet arī pēc savas iniciatīvas.  

E. Pielikums

Tiesiskais regulējums, kas reglamentē OII:

LESD 228. pants: “Saskaņā ar saviem pienākumiem ombuds veic izmeklēšanu, ko viņš uzskata par pamatotu, vai nu pēc savas iniciatīvas, vai pamatojoties uz viņam iesniegtajām sūdzībām […] [..].”

Eiropas ombuda statūtu 3. panta 1. punkts: „Ombuds pēc savas iniciatīvas vai pēc sūdzības saņemšanas veic visas izmeklēšanas, ko viņš uzskata par pamatotām, lai noskaidrotu visas aizdomas par administratīvām kļūmēm Kopienas iestāžu un struktūru darbībā.”

Eiropas Ombuda īstenošanas noteikumu 8. pants: “Ombuds veic izmeklēšanu pēc savas iniciatīvas, ja ombuds to uzskata par pamatotu. Procedūras, kas piemērojamas izmeklēšanai, kura sākta pēc sūdzības saņemšanas, ciktāl tās ir būtiskas, piemēro izmeklēšanai pēc savas iniciatīvas.”

[1] Stratēģisko iniciatīvu saraksts ir pieejams šeit: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Skatīt, piemēram, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Šo dokumentu sagatavoja Stratēģiskās izmeklēšanas nodaļa, un tas tika pabeigts 2017. gada 20. septembrī.