Dāmas un kungi, draugi un kolēģi!

Es vēlos pateikties Dānijas parlamentārajam ombudam Hans Gammeltoft-Hansen un Eiropas Padomes cilvēktiesību komisāram Alvaro Gil-Robles par iespēju iepazīstināt jūs ar savām pārdomām par ombuda lomu nākotnes Eiropā un ombuda pilnvarām nākotnes Eiropā.

Šādai prezentācijai īpaši piemērota ir Ziemeļvalstu vide, proti, Eiropas ombudu un Eiropas Padomes cilvēktiesību komisāra 9. apaļā galda sanāksme. Kā jūs visi zināt, Zviedrija 1809. gadā izveidoja pasaulē pirmo parlamentāro ombudu, un Somija sekoja šim piemēram 1919. gadā. 1955. gadā, pateicoties vēsturiskajam brīdim, ko iezīmēja pēc Otrā pasaules kara pieaugošās bažas par demokrātiju, cilvēktiesībām un valsts sociālo lomu, Dānija radīja to, kas galu galā kļuva par starptautiski atdarinātu parlamenta ombuda modeli. Šajā ziņā Dānijas ombuda 50. gadadiena ir svarīga ne tikai Dānijai, bet arī ombudiem visā pasaulē, kuriem Dānijas modernās ombuda iestādes modelis ir bijis iedvesmas avots.

Dānijas modeļa panākumi bieži ir saistīti ar tā pievilcīgo viegli identificējamo pamatiezīmju kombināciju un ļoti ievērojamo elastību, kas ļauj tam pielāgoties juridiskajam, politiskajam un institucionālajam kontekstam, kurā tas ir iekļauts. Šie panākumi ir saistīti ar to, ka apstākļi, kas sākotnēji veicināja tā rašanos, ir ietekmējuši plašu Eiropas valstu loku. Pašlaik vairāk nekā 100 valstīs, tostarp visās ES dalībvalstīs, izņemot vienu, ir parlamentārais ombuds vai līdzīga iestāde, un daudzās valstīs, tostarp sešās ES dalībvalstīs, ir reģionālie ombudi.

Nesenā pāreja uz demokrātiju Centrāleiropā un Austrumeiropā ir izraisījusi parlamenta ombuda iestāžu skaita strauju pieaugumu. Visām jaunajām ES dalībvalstīm no šā reģiona ir šāda iestāde, un ES kandidātvalstis, tostarp Turcija, vai nu plāno izveidot ombudu, vai jau to ir izdarījušas.

Lai veiktu kvalificētas prognozes par ombuda nākotni Eiropā, ir nepieciešams īsi izpētīt, ko pašlaik nozīmē "Eiropas ombuds" - ja patiešām ir lietderīgi izmantot šādu terminu - un kā tas ir attīstījies pēdējos gados.

Skaidrs, ka šajā gadījumā nav iespējams veikt sīku analīzi. Vienkāršā metode, ko es ierosinu pieņemt, lai iegūtu vismaz indikatīvu pārskatu, ir jautāt, cik lielā mērā ombuda modeļa prototipa pamatiezīmes šodien Eiropā kopumā ir atpazīstamas ombuda iestādēs.

Esmu pārliecināts, ka jūs visi zināt ombuda amata būtiskās iezīmes, bet es tomēr īsumā mēģināšu tās apkopot šīs prezentācijas vajadzībām. Manuprāt, galvenās iezīmes ir šādas:

• biroja personiskā dimensija, kuras pamatā ir valsts atzīta amatpersona;
• tās darba neatkarība;
• iedzīvotājiem nodrošināta bezmaksas un viegla piekļuve;
• galvenais uzsvars uz sūdzību izskatīšanu (t. i., tās reaģēšanas režīmu);
• proaktīvu līdzekļu izmantošana mērķu sasniegšanai;
• pārskatīšanas funkcija, kas ietver tiesību normas un principus; labas pārvaldības principi; pamattiesības un cilvēktiesības;
• vispārējas pilnvaras uzraudzīt visu valsts pārvaldes darbības jomu (bet reti tiek paplašinātas, iekļaujot tiesas); un
• pilnvaru trūkums pieņemt saistošus lēmumus; un tā vietā izteikta priekšroka darbam, izmantojot pārliecināšanu, morālu autoritāti un dažos gadījumos valdības vai asamblejas autoritāti, ar kuru ieceļ ombudu.

Apmeklējot visas ES dalībvalstis, kā arī ES kandidātvalstis, man radās spēcīgs iespaids, ka Eiropas ombudiem lielā mērā ir kopīgas šīs pamatiezīmes. Pastāv būtiskas atšķirības, bet vairumā gadījumu tās var saistīt ar konkrēto kontekstu, kurā darbojas ombuds, vai mēģinājumiem uzlabot modeļa prototipu.

Mani pārsteidza arī šai iestādei piešķirtais lielais nozīmīgums daudzās valstīs. Ņemot vērā jaunās ombuda iestādes, kas Eiropā ir izveidotas pēdējo 10-15 gadu laikā, es uzskatu, ka ir droši teikt, ka parlamenta ombuda birojs joprojām tiek atzīts par centrālo un efektīvo personu aizsardzības avotu viņu attiecībās ar administrāciju.

To skaidri apliecina fakts, ka gandrīz visiem ombudiem jaunajās demokrātijās Centrāleiropā un Austrumeiropā ir uzticētas pilnvaras veicināt cilvēktiesības. Ar cilvēktiesībām saistīto jautājumu jutīgumu šajās valstīs nevar pārvērtēt. Tāpēc to ombudiem ir ne tikai svarīgs konkrēts uzdevums nodrošināt cilvēktiesību ievērošanu atsevišķos gadījumos, bet arī vispārējs pienākums palīdzēt atjaunot uzticēšanos valdībai un paļāvību uz to, kā arī atbalstīt pilsonisko sabiedrību un nodrošināt tai pilnvērtīgas iespējas.

Tāpēc šo īso ievadpiezīmju plašais secinājums ir tāds, ka ir pilnīgi loģiski runāt par "Eiropas ombudu". Tāpēc es priecājos par lēmumu iekļaut atsauci uz ombudu Eiropas Savienības konstitucionālā līguma projektā. Konstitūcijas 1. daļā Eiropas ombuds ir minēts gan sadaļas par pilsonību un pamattiesībām I-10. pantā, gan sadaļas par Savienības demokrātisko dzīvi I-49. pantā. Tādējādi tiesībsargs ir atzīts par būtisku saikni starp Savienības saistībām cilvēktiesību un pamattiesību jomā un tās demokrātiskajām saistībām un centieniem.

Lai risinātu jautājumu par to, kā nākotnē varētu attīstīties Eiropas ombuds, savā šodienas runā esmu izvēlējies pievērsties diviem tematiem: ombuda proaktīvais raksturs un tas, kā ombudi var sasniegt rezultātus, veidojot partnerības ar citām iestādēm un struktūrām.

Ombudu proaktīvais darbs izpaužas gan ombuda iestāžu pārskatīšanas funkcijā, gan veidā, kā ombudi darbojas.

Attiecībā uz ombuda pārskata būtību es īpaši vēlos uzsvērt to, ka bieži tiek piemēroti beztermiņa labas pārvaldības principi. Šie principi kopumā ļauj ombudam izvērtēt jautājumus elastīgāk un tālredzīgāk, nekā to spēj, piemēram, tiesas. Kā mans priekšgājējs, pirmais Eiropas ombuds Jacob Söderman savā 1997. gada ziņojumā norādīja: "...jēdziena [administratīva kļūme] atvērtais beigu raksturs ir viena no lietām, kas atšķir ombuda lomu no tiesneša lomas." Faktiski šādu atvērtu labas pārvaldības principu piemērošana var pat ietekmēt atpazīstamu tiesību normu un principu izstrādi un piemērošanu.

Es apzinos, ka Dānijas pieredze ir lielisks piemērs tam, kā ombuds var proaktīvi veicināt tiesību normu izstrādi. Esmu pat informēts, ka vairāki Dānijas 1985. gada Valsts pārvaldes likumā ietvertie juridiskie noteikumi būtībā ir kodificēti noteikumi, kas formulēti Dānijas ombuda pieņemtajos lēmumos un ieteikumos.

Šajā sakarā es vēlētos atgādināt jautājumu, ko Dānijas ombuda 40. gadadienas sakarā uzdeva bijušais Dānijas ombuds, nelaiķis profesors Lars Nordskov Nielsen, un kas ir tikpat aktuāls arī pēc desmit gadiem. Profesors Nīlsens jautāja: "...vai Valsts pārvaldes likumam... vajadzētu būt vienīgajam pamatam ombuda novērtējumam par to, vai jautājums ir izskatīts pareizi".

To pašu jautājumu šodien varētu uzdot par Eiropu kopumā, kur pēdējos gados mēs esam pieredzējuši ļoti ievērojamu tendenci radīt rakstiskus instrumentus - saistošus vai nesaistošus -, kas ietver noteikumus par labu pārvaldību. Tās kulminācija, iespējams, bija tiesību uz labu pārvaldību ieviešana Eiropas Savienības Pamattiesību hartā (41. pants).

Šādi centieni izskaidrot un nostiprināt labas pārvaldības principus rakstiskos instrumentos var nākt par labu tikai iedzīvotājiem. Tomēr ombudiem tie izvirza jautājumu par to, vai mēs pārejam uz posmu, kurā mēs aprobežosimies tikai ar jau formulēto labas pārvaldības juridisko noteikumu pareizas īstenošanas uzraudzību, vai arī mēs turpināsim piemērot plašu un elastīgu labas pārvaldības koncepciju, kas var palīdzēt nepārtraukti uzlabot administratīvo rīcību.

Nelaiķa profesors Nīlsens (Nielsen) stingri aizstāvēja to, cik svarīgi ir aizsargāt labas pārvaldības principu kā elastīgu pamatu pārskatīšanai, un es no savas puses noteikti sekoju šim padomam savā ikdienas praksē kā Eiropas ombuds. Man šķiet, ka šo pieeju izmanto arī valstu ombudi visā Eiropā, kuri, šķiet, lielākoties izvairās no juridiskistiska pārskatīšanas modeļa. Turklāt mani iedrošināja nesenie Eiropas Kopienu Pirmās instances tiesas lēmumi Luksemburgā, kuros Tiesa, kas pati piemēro jēdzienu "laba" administrācija, šķiet, atzina, cik svarīgi ir saglabāt elastīgu "labas administrācijas" principu, kā to piemēro ombudi.

Es personīgi to vērtēju atzinīgi, jo īpaši ņemot vērā to, ka ombudi darbojas kā saikne starp augstākajiem un būtiskākajiem pamatprincipiem - tādiem kā cilvēka cieņa un vienlīdzība likuma priekšā - un, iespējams, prozaiskām, bet tomēr ārkārtīgi svarīgām ikdienas administratīvās uzvedības normām attiecībā pret pilsoņiem (atsaucoties uz vēstulēm, pieklājību, dienesta domāšanu utt.). Patiešām, šī kombinācija atšķir ombudu no daudzajām specializētajām struktūrām, kuras mēs esam pieredzējuši pēdējos gados (piemēram, datu aizsardzības uzraudzītāji un krāpšanas apkarošanas biroji).

Tādējādi ne tikai es ceru, bet arī ceru, ka nākotnē Eiropas ombudam būs svarīga loma tādas administratīvās kultūras attīstībā, kuras pamatā ir elastīgi labas pārvaldības principi un kura spēj uzlabot valsts pārvaldes spēju ievērot paraugpraksi un sniegt lietotājiem augstas kvalitātes pakalpojumus.

Attiecībā uz ombudu darba metodēm ir labi zināms, ka lielākajai daļai ombudu papildus viņu galvenajai atbildībai par sūdzību izskatīšanu ir oficiālas proaktīvas izmeklēšanas pilnvaras. Tās ietver pilnvaras veikt pārbaudes un pilnvaras uzsākt izmeklēšanu pēc savas iniciatīvas. Turklāt lielākajai daļai ombudu ir pilnvaras ieteikt izmaiņas tiesību aktos un administratīvajā praksē. Papildus formālajām proaktīvajām pilnvarām ombudiem, protams, ir arī svarīga loma, sniedzot valsts amatpersonām norādījumus par to, kā viņi paši un valsts pārvaldes iestādes, kurās viņi strādā, var pastāvīgi uzlabot savas attiecības ar privātpersonām. To dažkārt dēvē par ombuda "izglītojošo" lomu.

Mans iespaids, apmeklējot kolēģus valstu līmenī visā Eiropā, ir tāds, ka šīs proaktīvās pilnvaras tiek ļoti plaši izmantotas jaunākajās ombuda iestādēs un arvien vairāk tiek izmantotas arī vecākajās iestādēs. Es patiešām apzinos, ka ar 1996. gada grozījumu Dānijas ombuda biroja īstenošanas tiesību aktos tika ieviesta skaidra kompetence veikt izmeklēšanu pēc savas iniciatīvas, un šāda prakse bija sākusies jau 1988. gadā.

Šajā ziņā īpaši svarīgi ir leģitimitātes jautājumi, kas zināmā mērā neizbēgami rodas, izmantojot proaktīvas darba metodes, ko arvien vairāk izmanto ombudi. Pirmais aspekts attiecas uz valsts amatpersonu uztveri par to, kā ombuds izmanto savas proaktīvās pilnvaras. Atšķirībā no sūdzību izskatīšanas, kad ombuds vienkārši reaģē uz to, kā indivīds izmanto savas tiesības, proaktīvu darba metožu izmantošana neizbēgami ietver risku, ka ierēdņi varētu brīnīties, vai ombuda rīcība ir patiesi nepieciešama un pamatota. Manuprāt, arvien pozitīvāka valsts pārvaldes iestāžu reakcija uz šādām ombudu proaktīvām darbībām liecina ne tikai par to, ka faktiskās iniciatīvas tiek labi uztvertas, bet arī par to, ka plaša ombudu proaktīvā loma kopumā tiek uzskatīta par dabisku un leģitīmu.

Otrs aspekts attiecas uz vispārīgiem ieteikumiem, t. i., ieteikumiem, kas pievēršas sistēmiskiem jautājumiem, nevis konkrētiem administratīviem lēmumiem attiecībā uz personām. Klasiskajā pieejā par būtisku tiek uzskatīta atbilstība ombuda vispārējiem ieteikumiem, kas tuvojas 100 %. Šāda viedokļa pamatā ir bažas, ka gadījumā, ja administrācija sāk noraidīt ombuda ieteikumus, iestādes autoritātei var tikt nodarīts neatgriezenisks kaitējums.

Pašreizējās norises liecina, ka parādās vairāk uz risku orientēta reformu pieeja attiecībā uz vispārējiem ieteikumiem. Šajā gadījumā pamatojums ir tāds, ka ombuda kā nepārtrauktas reformas katalizatora loma samazina gandrīz 100 % atbilstības līmeņa nozīmi. Faktiski ir tie, kas apgalvo, ka ombuds, kura ieteikumi vienmēr tiek pieņemti, var tikt uztverts kā ombuds, kurš ir pārāk norūpējies par to, lai nodrošinātu, ka viņa ieteikumi nepārsniedz to, ko administrācija pieņems.

Man ir iespaids, ka daudzi valstu ombudi, jo īpaši tie, kas izveidoti nesen, virzās uz pieeju, kas vērsta uz risku. Tāpēc var būt, ka viens interesants pavērsiens Eiropas ombuda darbā ir tādu ombuda modeļu parādīšanās, kuriem raksturīga lielāka vēlme radīt lielāku risku, aprēķinot lēmumus par vispārējiem ieteikumiem, kas paredzēti, lai risinātu jautājumus saistībā ar sistēmiskām administratīvām kļūmēm.

Šie apsvērumi, man jāuzsver, attiecas tikai uz vispārējiem ieteikumiem - attiecībā uz ieteikumiem lietās, kas saistītas ar individuālām sūdzībām un prasībām, joprojām tiek uzskatīts, ka šādi ieteikumi parasti vienmēr ir jāievēro.

Apgalvot, ka ombudi nestrādā vieni, ka viņi ir atkarīgi no saviem institucionālajiem partneriem un ka būtu jāuztur un jāattīsta labas un konstruktīvas attiecības ar šiem partneriem, iespējams, ir acīmredzams.

Neraugoties uz to, šādu partnerību apjoms un raksturs ir viena no jomām, kurā pastāv īpaši būtiskas atšķirības starp ombuda iestādēm Eiropā. Tāpēc es vēlētos īsumā mēģināt noteikt galvenos jautājumus un piedāvāt vienu vai divus pieticīgus mērķus nākotnei.

Tiesas, protams, ir galvenais tiesiskās aizsardzības mehānisms, lai nodrošinātu tiesiskuma ievērošanu. Ja ir ombudi, iedzīvotāji var izvēlēties ārpustiesas ombuda tiesiskās aizsardzības līdzekli kā alternatīvu vēršanās tiesā. Tomēr tiesas un ombudi ir vai var būt saistīti vairākos tiešos un netiešos veidos.

Svarīga netieša saikne starp tiesām un ombudiem ir nolēmumu savstarpēja izmantošana. Proti, ombudi piemēro tiesu judikatūru, un tiesas var vērsties pie ombuda ziņojumiem, lai gūtu iedvesmu tiesību aktu interpretācijai. Ir ārkārtīgi grūti prognozēt, vai šī netiešā apmaiņa attīstīsies nākotnē Eiropā. Vissvarīgākais, ko mēs varam teikt, ir tas, ka attīstība šajā virzienā šķiet ticama iespējamība, ņemot vērā to, ka labas pārvaldības principi arvien vairāk ir formalizēti rakstiskos instrumentos.

Šādu attīstību faktiski var atbalstīt arī pozitīvā pieredze ar tiešu saikni, kas ir atrodama dažās, kaut arī tikai dažās, Eiropas valstīs. Piemēram, Spānijā, Portugālē un Polijā ombudam ir pilnvaras iesniegt konstitucionālajai tiesai jautājumus par tiesību aktu spēkā esamību. No kolēģiem šajās valstīs es saprotu, ka šīs pilnvaras ir ārkārtīgi noderīgas un ka tās palielina viņu kopējā darba efektivitāti. Šī vara, protams, prasa lielu rūpību un prasmi, lai izvairītos no tā, ka politiskās pretrunas kļūst par pusēm.

Mans iespaids ir tāds, ka Eiropas ombuds ir sasniedzis brieduma stadiju, ja vēlaties, tāpēc ir lietderīgi pārskatīt jautājumu par ombuda piekļuvi tiesām. Ja šādā tiešas piekļuves sistēmā tiktu iestrādāti attiecīgi aizsardzības pasākumi, piemēram, ļaujot tiesām noraidīt ombuda lūgumu par interpretāciju, piekļuve tiesām lielākajā daļā Eiropas jurisdikciju varētu būt gan pieņemama, gan noderīga.

Attiecībā uz ombudu attiecībām ar valdībām un parlamentiem es pievērsīšos tikai tiesību aktu jautājumam. Saskaņā ar manām iepriekšējām piezīmēm par tendenci vairāk koncentrēties uz proaktīvām darba metodēm, piemēram, izmeklēšanu pēc savas iniciatīvas, var paredzēt iespēju pastiprināt dialogu starp ombudiem un to attiecīgajām valdībām un/vai parlamentiem, kad tiek izstrādāti un apspriesti tiesību akti, kas saistīti ar ombuda plašajām bažām. Es apzinos, ka, piemēram, ar Zviedrijas ombudu sistemātiski apspriežas par attiecīgajiem tiesību aktiem un ka Igaunijas ombudam ir tiesības izteikties parlamenta un valdības sesijās, kad tās apspriež tiesību aktu priekšlikumus.

Dažās valstīs šādu praksi var uzskatīt par pārāk ciešu iesaistīšanos politiskajā procesā un par iespējamām pretrunām, kas ar to bieži vien ir saistītas. No otras puses, man ir iespaids, ka ombudus arvien vairāk uztver kā ļoti būtiskus informācijas avotus tiesību aktu īstenošanā. Piemēram, Eiropas Komisija vairākkārt ir izmantojusi ES kandidātvalstu ombudu ziņojumus, lai iegūtu informāciju par tiesību aktu īstenošanas gaitu.

Tāpēc ir iespējams, ka ombuda uzkrātās zināšanas un pieredze attiecībā uz tiesību aktu īstenošanu arvien vairāk tiks ņemta vērā tiesību aktu izstrādes līmenī.

Galīgos sarunu partnerus, kurus es vēlētos pieminēt, patiešām labāk sauc par kolēģiem. Viņi ir Eiropas, valsts, reģionālā un vietējā līmeņa ombudu saime, kuru sadarbību apliecina šīs nedēļas notikumi Kopenhāgenā. Kā jums zināms, Eiropas ombudi ir regulāri tikušies Eiropas ombuda organizētos semināros un Eiropas Padomes organizētās apaļā galda diskusijās, lai apspriestu kopīgu interešu jautājumus.

Eiropas ombudu tīklu, ko izveidoja mans priekšgājējs Jacob Söderman, pašlaik veido gandrīz 90 biroji 29 valstīs, un tas ik dienu sadarbojas lietu izskatīšanā un pastāvīgi dalās pieredzē un paraugpraksē, izmantojot seminārus un sanāksmes, pusgada biļetenu, elektronisku diskusiju forumu un elektronisku ikdienas ziņu dienestu. Šādas sadarbības intensitāte nākotnē turpinās pieaugt gan ģeogrāfiskā līmenī, kad ES paplašināsies, gan arī materiālā līmenī, jo ES tiesību aktu īstenošana valstu līmenī kļūst par arvien svarīgāku jomu, kas rada bažas valstu ombudiem. Turpmākā sadarbība starp ombudiem Eiropas, valstu, reģionālā un vietējā līmenī arvien vairāk varētu izpausties kā kopīgas izmeklēšanas, kopīgu informācijas un konsultāciju sniegšanas kanālu izveide un jaunu informācijas un paraugprakses apmaiņas veidu izstrāde.

Noslēdzot šīs pārdomas par ombudu nākotnes Eiropā, ir svarīgi vēlreiz atgādināt sev par diviem lieliem sasniegumiem, kas ietekmē mūs visus: pirmkārt, ombuda statusa nepārprotama atzīšana Konstitūcijā Eiropai un, otrkārt, Pamattiesību hartas, kas ietver tiesības uz labu pārvaldību, iekļaušana Konstitūcijā. Es vēlos izteikt atzinību par mana priekšgājēja Jacob Söderman nenogurstošajiem centieniem palīdzēt gūt šos divus svarīgos panākumus.

Tas, ka Eiropas politikas veidotāji ir izvēlējušies tik ievērojami stiprināt ombudu, nebalstās tikai uz kopīgu nākotnes redzējumu. Tā ir arī atbilde uz ļoti lielo uzticamību, ko Eiropas ombudi pēdējo desmitgažu laikā ir piešķīruši ombuda jēdzienam, efektīvi veicinot tiesiskumu un labu pārvaldību.

Manuprāt, tas, ka mēs tagad varam atsaukties uz ombudu kā daļu no Eiropas tiesiskās un politiskās tradīcijas, nozīmē arī to, ka ir jāpieliek pūles, lai nodrošinātu, ka pilsoņu tiesības ir vienlīdz labi aizsargātas neatkarīgi no tā, pie kura ombuda viņi vēršas. Protams, ombudi turpinās piemērot dažādas darba metodes, piesardzīgi pielāgojot savus individuālos birojus savai attiecīgajai politiskajai un institucionālajai videi un kultūrai. Tomēr pilsoņu tiesību līmenim vajadzētu būt vienādam visās jomās. Lai to nodrošinātu, ir vajadzīgs ne tikai pašu ombudu uzdevums, bet arī pastāvīgs dialogs ar likumdevējiem, kuri galu galā tiks aicināti piešķirt ombudiem nepieciešamās juridiskās pilnvaras un resursus, lai sasniegtu šo mērķi.

Es no savas puses ceru pastiprināt sadarbību ar saviem ombudu kolēģiem visā Eiropā, lai mēs visi kopā varētu palīdzēt padarīt tiesības par dzīvo realitāti visiem pilsoņiem.

Paldies par uzmanību!