Ievads

Priecājos piedalīties šajā Asjē kolokvija par Eiropas tiesībām 34. sesijā.

Es sākšu savu ieguldījumu, paskaidrojot, kas ir ombuds, kā ir izplatījusies un attīstījusies ombuda iestāde un attiecības starp ombudiem un tiesām.

Pēc tam es runāšu par Eiropas ombuda lomu Konvencijā un Konstitūcijas noteikumiem, kas attiecas uz ombudu.

Visbeidzot, es aplūkošu Pamattiesību hartu un paskaidrošu, kāpēc ombudiem, tostarp ombudiem dalībvalstīs, ir būtiska loma hartas īstenošanā.

2 Kas ir ombuds?
2.1 Galvenā loma

Ombuda pamatfunkcija ir izmeklēt sūdzības par valsts iestādēm un ziņot par tām.

Ombudu pasaule ir daudzveidīga, taču ir noteikti vispārēji atzīti kritēriji, kas jāievēro katram ombudam. Tie ir šādi: neatkarība; taisnīga procedūra; publiskā pārskatatbildība; un efektivitāte.

Papildus valsts iestāžu kontroles funkcijai ombudi ir arī resurss, kas palīdz uzlabot publiskā sektora pārvaldības kvalitāti, jo īpaši risinot pamatā esošās sistēmiskās problēmas, kas rada sūdzības.

2.2 Ombuda iestādes izveide.

Pirmais ombuda birojs tika izveidots Zviedrijā 1809. gadā, lai pārbaudītu valsts amatpersonu darbību likumību.

Nākamajā pusotrā gadsimtā vēl tikai divas valstis izveidoja ombudus ar vispārēju kompetenci: Somija 1919. gadā un Dānija 1955. gadā.

1960. gados un 70. gadu sākumā sākās pirmais globālās ekspansijas vilnis, kad vecākas demokrātijas, piemēram, Norvēģija, Jaunzēlande, Apvienotā Karaliste un Francija, izveidoja ombudus.

Viņi to darīja, lai risinātu iedzīvotāju problēmas ar valsts pārvaldi, kas 20. gadsimtā paplašinājās un uzņēmās jaunus pienākumus, jo īpaši pēc Otrā pasaules kara, kad valsts labklājības funkcijas ievērojami pieauga.

Divos turpmākajos globālās ekspansijas viļņos ombudi tika izveidoti daudzās jaunās demokrātijās kā daļa no to apņemšanās ievērot cilvēktiesības un demokrātijas principu:

Kopš pagājušā gadsimta 70. gadu vidus ombuds tika izveidots tādās pēcautoritārās valstīs kā Spānija, Portugāle un Grieķija Eiropā un daudzās Latīņamerikas valstīs.

Pēc 1989. gada pēctotalitārajās valstīs tika izveidoti ombudi; tas ir, valstīs, kurās agrāk valdīja komunistiskie režīmi.

Šī attīstības secība atspoguļojas dažādos nosaukumos: tiesībsargs; administrācijas komisārs; Médiateur; Defensor del Pueblo [..]; Cilvēktiesību tiesībsargs; Pilsonisko tiesību komisārs.

Tas nozīmē arī to, ka mūsdienu ombudu, tostarp Eiropas Ombuda, darba pamatā ir trīs savstarpēji pārklājoši un atbalstoši elementi: likumība, laba pārvaldība un cilvēktiesības.

2.3 Eiropas ombuds

Ar Māstrihtas līgumu 1993. gadā tika izveidots Eiropas ombuds, lai uzlabotu attiecības starp pilsoņiem un Savienības pārvaldības līmeni.

Eiropas ombuds ir kompetents izskatīt administratīvas kļūmes Kopienas iestāžu un struktūru darbībā.

Iestādes, protams, ir uzskaitītas Līgumā, bet "struktūru" kategorija ir beztermiņa, un pēdējos gados tā ir ievērojami augusi, jo ir izveidotas jaunas aģentūras.

Eiropas ombuda darba zvaigzne, jo īpaši attiecībā uz likumību un cilvēktiesībām, ir Eiropas Kopienu Tiesas un Pirmās instances tiesas judikatūra.

Tādējādi es nonāku pie svarīga vispārēja punkta par attiecībām starp ombudu darbu un tiesu darbu.

2.4 Ombudi un tiesas

Tiesiskumu un individuālo tiesību ievērošanu nevar garantēt, ja nav spēcīgas un neatkarīgas tiesu iestādes.

Tomēr, ja šis priekšnosacījums ir izpildīts, ombudiem var būt arī vērtīga loma iedzīvotāju iespēju nodrošināšanā, tiesiskās aizsardzības nodrošināšanā un valsts pārvaldes kvalitātes uzlabošanā.

Lai paskaidrotu, kāpēc tas tā ir, ir lietderīgi salīdzināt dažas tiesu un ombudu atšķirīgās iezīmes.

Tiesu nolēmumi ir saistoši un var sniegt autoritatīvu likuma interpretāciju. Tomēr

reglaments ir stingrs un sarežģīts;

tiesvedība bieži vien ir ilgstoša un dārga;

tiesas prāva parasti ir nulles summas spēle: tas ir, viena puse uzvar, bet otra zaudē; un, visbeidzot,

tiesas var rīkoties tikai tad, ja tām ir iesniegta lieta.

No otras puses:

ombudiem ir elastīgas un neformālas procedūras. Tas ir iespējams, jo ombudam parasti nav pilnvaru pieņemt juridiski saistošus lēmumus. (Nav šādas pilnvaras nepieciešams: ja tiesiskums un demokrātija ir spēcīgi, valsts iestādes parasti ievēro ombuda ieteikumus);

tās var rīkoties salīdzinoši ātri un lēti, parasti bez izmaksām sūdzības iesniedzējam;

tie var veicināt pozitīvus rezultātus, kas dod labumu gan sūdzības iesniedzējam, gan publiskajai iestādei;

visbeidzot, ombudi var būt gan proaktīvi, gan reaģējoši. Piemēram, tās var uzņemties iniciatīvu, lai risinātu sistēmiskas problēmas valsts pārvaldē. Tās var arī organizēt informācijas kampaņas, lai informētu iedzīvotājus par viņu tiesībām un to, kā tās izmantot.

Tiesu nozīme tiesiskuma un individuālo tiesību ievērošanā nozīmē, ka ir būtiski nepārslogot tās ar nevajadzīgām lietām.

Tāpēc ideālā gadījumā vēršanās tiesā būtu pēdējais, nevis pirmais līdzeklis pilsonim, kuram ir problēmas ar valsts iestādēm.

Ja ir ombudi, iedzīvotāji var izvēlēties ombuda ārpustiesas tiesiskās aizsardzības līdzekli kā alternatīvu vēršanās tiesā. Tas paplašina tiesu iestāžu pieejamību un stiprina gan tiesiskumu, gan demokrātijas kvalitāti.

Šī ombudu un dažādu tiesiskās aizsardzības līdzekļu analīze ir Eiropas ombuda galveno Konstitūcijas priekšlikumu pamatā.

3 Konvencija, Konstitūcija un ombudi (1)
3.1 Eiropas ombuda galvenie priekšlikumi

Eiropas ombuds kā novērotājs piedalījās gan Konventā, ko vadīja Valéry GISCARD D’ESTAING un kas izstrādāja Konstitūciju, gan iepriekšējā Konventā (ko vadīja Roman HERZOG), kas izstrādāja Pamattiesību hartu, kuru izsludināja 2000. gada decembrī Nicā.

Abās konvencijās ombuds uzstāja, lai apspriedēs galvenā uzmanība tiktu pievērsta ne tikai varas struktūrām, bet arī iedzīvotājiem.

Attiecībā uz cilvēktiesību tiesisko aizsardzību ombude atbalstīja gan Savienības pievienošanos Eiropas Cilvēktiesību konvencijai, gan juridiski saistošu Pamattiesību hartu, apgalvojot, ka tās abas būtu jāuzskata par savstarpēji papildinošām, nevis alternatīvām.

Konstitūcija patiešām paredz abus šos aizsardzības veidus.

Ombuds arī uzsvēra, ka laba pārvaldība ir būtiska, lai pilsoņi varētu izmantot savas tiesības kā ikdienas realitāti, un aicināja Konstitūcijā paredzēt likumu par labu pārvaldību, kas attiektos uz visām Savienības iestādēm un struktūrām.

Ar šādu likumu tiktu īstenotas Pamattiesību hartas 41. pantā (II-101. pants) ietvertās pilsoņu tiesības uz labu pārvaldību un izbeigta pašreizējā neskaidrā situācija, kad dažādas Savienības iestādes piemēro dažādus labas pārvaldības kodeksus.

Kā komisārs DE PALACIO norādīja Eiropas Parlamenta debatēs par ombuda gada ziņojumu (2003. gada 25. septembris), uz šo aicinājumu ir atbildēts Konstitūcijas III-304. pantā (III-398), kurā paredzēti Eiropas tiesību akti, lai nodrošinātu atvērtu, efektīvu un neatkarīgu Eiropas pārvaldi.

Turklāt Eiropas Komisijas ģenerālsekretārs A. O’SULLIVAN minēja 2006. gadu kā iespējamo datumu, kurā Komisijai jāiesniedz šāda likuma priekšlikuma projekts.

Visbeidzot, ombuds aicināja Konstitūcijā skaidri noteikt pilsoņiem pieejamos tiesiskās aizsardzības līdzekļus, ja netiek ievērotas viņu tiesības saskaņā ar Savienības tiesību aktiem, tostarp gan tiesības vērsties valsts tiesā, gan tiesības uz efektīvu ārpustiesas tiesisko aizsardzību.

3.2 Eiropas ombuda vieta Konstitūcijā.

Attiecībā uz Eiropas Ombuda lomu iznākums bija ļoti pozitīvs.

Konstitūcijas 1. daļā Eiropas Ombuds ir minēts gan sadaļas par pilsonību un pamattiesībām I-8. panta I-10. punktā (II sadaļa), gan sadaļas par Savienības demokrātisko dzīvi I-48. panta I-49. punktā (VI sadaļa).

Tādējādi ombuds veido saikni starp Savienības saistībām cilvēktiesību un pamattiesību jomā un tās demokrātiskajām saistībām un centieniem.

I-48. pantā (I-49. pants) arī skaidri noteikts, ka Eiropas ombudu ievēl Eiropas Parlaments, nevis viņš tiek iecelts. Šīs izmaiņas labāk atspoguļo realitāti, kā arī tām ir simboliska nozīme ombuda neatkarības nodrošināšanā.

Turklāt Savienības pīlāru struktūras sabrukums nozīmē, ka ombuda pilnvaras tiek paplašinātas, iekļaujot visas Savienības iestādes, struktūras, birojus un aģentūras.

Šīs izmaiņas ir iekļautas arī Pamattiesību hartas pantos par Eiropas Ombudu un Konstitūcijas III daļā (II-43, III-237 (II-103, III-335)).

3.3 Tiesiskās un ārpustiesas aizsardzības līdzekļi dalībvalstīs

Attiecībā uz tiesiskās aizsardzības līdzekļiem I-28. pantā (I-29. pants) (ja tas ir nedaudz neskaidrs) ir sniegta atbilde uz ombuda aicinājumu Konstitūcijai informēt pilsoņus par viņu tiesībām vērsties valsts tiesā. Tajā ir noteikts, ka dalībvalstīm ir jānodrošina “pārsūdzības tiesības, kas ir pietiekamas, lai nodrošinātu efektīvu tiesisko aizsardzību jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesību akti”.

Tomēr ne Konvencija, ne SVK neatrada laiku rīkoties saistībā ar priekšlikumiem stiprināt ārpustiesas tiesiskās aizsardzības līdzekļus gadījumos, kad dalībvalstis neievēro Savienības tiesību aktus.

Tomēr es joprojām esmu pārliecināts, ka ombudiem visos līmeņos ir būtiska nozīme, lai nodrošinātu Savienības tiesību aktu, tostarp Pamattiesību hartas, pilnīgu un pareizu īstenošanu, pie kuras es tagad vēlos vērsties.

4 Pamattiesību harta 4.1
Hartas īstenošana Savienības līmenī

Attiecībā uz Savienības pārvaldības līmeni Eiropas Ombuds ir aktīvi popularizējis Hartu kopš tās proklamēšanas Eiropas Parlamentā, Padomē un Komisijā Nicas augstākā līmeņa sanāksmē 2000. gada decembrī.

Izskatot sūdzības un veicot izmeklēšanu pēc savas iniciatīvas, ombuds ir konsekventi uzskatījis, ka Hartā paredzēto tiesību neievērošana ir administratīva kļūme.

Konstitūcija ietver Hartu kā tās II daļu un skaidri paredz, ka Savienības tiesas tiks aicinātas interpretēt Hartu [pārskatītās Hartas preambulu].

Protams, Eiropas Ombuds ievēros Savienības tiesu judikatūru, kad tā parādīsies.

4.2 Hartas īstenošana dalībvalstīs.

Harta ir adresēta arī dalībvalstīm, “kad tās īsteno Savienības tiesību aktus”. [II-51 (II-111)]

Es neplānoju uzsākt sarežģītas juridiskas debates par šīs frāzes precīzo nozīmi tās konkrētajā kontekstā. Vajadzības gadījumā Tiesa nākotnē var sniegt autoritatīvu juridisku interpretāciju.

Pašreizējos nolūkos pietiek norādīt, ka kopumā īstenošanas jēdziens ietver ne tikai direktīvu (vai “pamatlikumu”, kā tie kļūs par Konstitūciju) transponēšanu valsts tiesību aktos, bet arī šādu valsts tiesību aktu piemērošanu, ko veic valsts iestādes dalībvalstīs.

Saskaņā ar subsidiaritātes principu Savienības tiesību aktu un politikas īstenošana galvenokārt ir dalībvalstu valsts, reģionālo un vietējo iestāžu un citu sabiedrisko organizāciju uzdevums.

Tāpēc, lai pilsoņi praksē varētu izmantot savas Hartā paredzētās tiesības, ir būtiski, lai dažādas dalībvalstu publiskās iestādes ievērotu Hartu pat tad, ja tās rīkojas saskaņā ar valsts tiesību aktiem, vismaz tad, ja ar attiecīgajiem valsts tiesību aktiem tiek īstenoti Savienības tiesību akti.

4.3 Tiesiskās aizsardzības līdzekļi pret dalībvalstīm

Tiesības ir atkarīgas arī no efektīvu tiesiskās aizsardzības līdzekļu esamības.

Saprotams, ka pilsoņi, kuri uzskata, ka dalībvalsts neievēro Savienības tiesību aktus, bieži vien meklē tiesiskās aizsardzības līdzekļus Savienības līmenī.

Daži pilsoņi sūdzas Komisijai kā Līguma sargātājai. Tā rezultātā Komisija var vērsties Tiesā saskaņā ar EK līguma 226. pantu. Tomēr daudzi sūdzību iesniedzēji cer, ka Komisija ātri atrisinās viņu lietu 226. panta procedūras administratīvajā posmā, nevēršoties Tiesā.

Iedzīvotāji arī iesniedz lūgumrakstus Eiropas Parlamentam par pārkāpumiem. Praksē arī šīs lietas bieži ir jāizskata Komisijai.

Visbeidzot, daudzi pilsoņi sūdzas Eiropas ombudam par dalībvalstu valsts pārvaldes iestādēm, taču šādas sūdzības neietilpst to pilnvarās.

Es ceru, ka tad, kad Konstitūcija stāsies spēkā un Harta kļūs juridiski saistoša, daudz vairāk pilsoņu, visticamāk, mēģinās iesniegt lietas Savienības līmenī.

Es uzskatu, ka būtu efektīvāk un saskaņā ar subsidiaritātes principu lielāko daļu šādu gadījumu izskatīt vietējā līmenī, pašā dalībvalstī. Tas arī ļautu izvairīties no Komisijas 226. panta procedūras un Eiropas Parlamenta lūgumrakstu procedūras pārslogošanas.

4.4 Nepieciešamība stiprināt ārpustiesas tiesiskās aizsardzības līdzekļus dalībvalstīs.

Iedzīvotāji, kuri vēlas aizsargāt savas pamattiesības pret dalībvalstu valsts pārvaldes iestādēm, protams, var celt prasību valsts tiesās.

Bet to iemeslu dēļ, kurus es jau esmu paskaidrojis, vēršanās tiesā būtu pēdējais, nevis pirmais, līdzeklis pilsonim, kuram ir problēmas ar valsts iestādēm.

No pieredzes es arī zinu, ka tikai daži pilsoņi, kuri meklē tiesiskās aizsardzības līdzekļus Savienības līmenī, ir apmierināti ar informāciju, ka viņu vienīgais tiesiskās aizsardzības līdzeklis ir tiesiskās aizsardzības līdzeklis dalībvalstī.

Tāpēc es esmu stingri pārliecināts, ka būtisks subsidiaritātes elements tiesiskās aizsardzības līdzekļu jomā ir ārpustiesas tiesiskās aizsardzības līdzekļu stiprināšana dalībvalstīs.

Manu pārliecību pastiprina tas, ka pilnīgas un pareizas Savienības tiesību aktu īstenošanas nodrošināšana nav tikai jautājums par efektīvu tiesiskās aizsardzības līdzekļu nodrošināšanu, lai gan tas ir ļoti svarīgi.

Tas ietver arī grūto un rūpīgo uzdevumu stiprināt dalībvalstu valsts iestāžu spēju ievērot tiesību aktus, labas pārvaldības principus un cilvēktiesības.

Tiesībsargi ir īpaši piemēroti, lai apvienotu šādas reaktīvas un proaktīvas funkcijas un radītu sinerģiju starp tām.

Piemēram, publicējot labas pārvaldības kritērijus (piemēram, labas administratīvās prakses kodeksu, ko es minēju iepriekš), ombudi var:

padarīt savus konstatējumus vieglāk saprotamus; un

palīdzēt gan iedzīvotājiem, gan administrācijai koncentrēties uz savstarpējām cerībām tā, lai veicinātu uzticēšanos un efektīvāku saziņu.

4.5 Eiropas ombudu tīkla nozīme.

Pašreizējā situācija Eiropas Savienībā ir tāda, ka visās 25 dalībvalstīs ir ombudi vai nu valsts, vai reģionālā līmenī, vai arī dažās valstīs, piemēram, Spānijā, abos līmeņos.

No savas puses es aktīvi strādāju, lai padziļinātu mūsu pašreizējo sadarbību ar viņiem, izmantojot Eiropas ombudu tīklu.

Tīklā darbojas arī ombudi kandidātvalstīs un plašākā Šengenas zonā, aptverot vairāk nekā 90 birojus 30 valstīs.

Tā nodrošina, ka sūdzības tiek ātri nosūtītas kompetentajam ombudam, un veicina informācijas apmaiņu par labāko praksi un Eiropas tiesību aktu attīstību.

Es jau sadarbojos ar mūsu partneriem no dalībvalstīm Tīklā, lai palīdzētu tiem un mudinātu tos nodrošināt pilnīgu un pareizu Savienības tiesību aktu īstenošanu.

Es uzskatu, ka, sadarbojoties ar Eiropas Parlamentu un Komisiju, mēs līdz Konstitūcijas spēkā stāšanās brīdim varētu ieviest visaptverošu, saskaņotu un efektīvu ārpustiesas tiesiskās aizsardzības līdzekļu sistēmu dalībvalstīs, lai palīdzētu pilsoņiem izmantot savas tiesības saskaņā ar Savienības tiesību aktiem attiecībā pret dalībvalstu valsts iestādēm, tostarp viņu pamattiesības saskaņā ar Hartu.

Tas:

paplašinātu pilsoņu izvēles iespējas, nodrošinot alternatīvu tiesiskās aizsardzības līdzekli;

stiprināt subsidiaritāti;

pasargāt Savienības iestādes no pārslodzes; un

vajadzības gadījumā veicina administratīvo spēju veidošanu dalībvalstīs.

Secinājums

Noslēgumā es vēlētos dalīties ar jums dažās vispārējās pārdomās par konstitūcijām, kas, manuprāt, ir īpaši svarīgas saistībā ar turpmāko Eiropas Konstitūciju.

Katru konstitūciju var aplūkot no divām perspektīvām.

Pirmais uzskata, ka tas ir veids, kā sadalīt valsts varu starp dažādām iestādēm un dažādiem valdības teritoriālajiem līmeņiem.

No šāda viedokļa konstitūciju var saprast gan kā konkurējošu politisko spēku rezultātu, gan kā sistēmu, kurā notiek politiskā konkurence.

Konventā, kas izstrādāja Konstitūciju Eiropai, mēs dzirdējām daudz debašu no šīs perspektīvas. Ratifikācijas procesa laikā mēs, bez šaubām, dzirdēsim vairāk.

Šādas debates ir normālas un veselīgas jebkurā demokrātijā, bet tām nevajadzētu izslēgt otro perspektīvu.

No otras puses, konstitūcija ir pamats attiecībām starp indivīdiem un valsts iestādēm - visu veidu un visos pārvaldības līmeņos.

Demokrātijā abas perspektīvas ir nesaraujami saistītas ar pilsonības ideju.

Gaidāmā Konstitūcija ir nozīmīgs solis ceļā uz patiesas Savienības pilsonības izveidi, kas papildinātu valstu pilsonību.

Jo īpaši Harta ir instruments, kam ir liels potenciāls īstenot pamatvērtības un principus, nodrošinot iedzīvotājiem pilnvērtīgas iespējas un stiprinot demokrātiju visos Savienības līmeņos.

Lai sasniegtu šo potenciālu, ir vajadzīga iestāžu proaktīva iejaukšanās, lai informētu iedzīvotājus par jaunajām iespējām, ko viņiem paver Harta, un lai mudinātu visu Savienības līmeņu publiskās iestādes un palīdzētu tām padarīt Hartā paredzētās tiesības un centienus par savas rīcības stūrakmeni.

Iestādēm būtu jācenšas sasniegt šo mērķi, un es kā Eiropas Ombuds apņemos smagi strādāt, lai to sasniegtu.

Paldies par uzmanību.

---

(1) Pantu numerācija ir tāda pati kā Konventa sagatavotajā Konstitucionālā līguma projektā. Skaitļi (iekavās un kursīvā) ir tie, kas norādīti dokumentā CIG 87/04 (2004. gada 6. augusts), kas sagatavots saskaņā ar 2004. gada 18. jūnijā Starpvaldību konferencē panākto vienošanos.