Sagatavots saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu 3. panta 5. punktu [1]

Pamatinformācija

1. Eiropas Komisija un Islande 2008. gada jūlijā parakstīja pamatnolīgumu ("pamatnolīgums") par noteikumiem ES finansiālās palīdzības piešķiršanai Islandei saskaņā ar Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA), ņemot vērā Islandes kā ES kandidātvalsts statusu.

2. Sūdzības iesniedzējs, nevalstiska organizācija (NVO), kas atrodas Islandē un darbojas mūžizglītības jomā, 2012. gada jūnijā parakstīja dotācijas līgumu (“līgums”) ar Eiropas Komisiju. Līguma mērķis bija īstenot pasākumu, kura mērķis bija palielināt mazkvalificētu darba ņēmēju nodarbināmību un kuru daļēji finansēja no IPA. Līguma darbības laiks bija 36 mēneši, sākot no 2012. gada septembra.

3. Komisija 2013. gada decembrī informēja sūdzības iesniedzēju, ka Islandes lēmuma apturēt pievienošanās sarunas ar ES rezultātā šai valstij netiks piešķirta palīdzība saskaņā ar IPA un tādējādi līgums tiks izbeigts. Komisija aicināja sūdzības iesniedzēju piedalīties konsultāciju procedūrā saskaņā ar līgumu.

4. Sūdzības iesniedzējs iebilda, apgalvojot, ka līgums ir privāts nolīgums starp Komisiju un pašu Komisiju, uz kuru attiecas Beļģijas tiesību akti un kurš nav atkarīgs no Islandes valdības politiskajiem lēmumiem. Sūdzības iesniedzējs uzskatīja, ka līdz šim ir pienācīgi izpildījis savas saistības un ka izbeigšana būtu nelikumīga. Pēc sanāksmes un vairākām rakstiskām apmaiņām Komisija 2014. gada februārī informēja sūdzības iesniedzēju, ka tā izbeigs līgumu pēc diviem mēnešiem. Visi attaisnotie izdevumi, kas radušies līdz šim brīdim, tiks atlīdzināti.

5. Sūdzības iesniedzējs uzskata, ka šis lēmums ir nelikumīgs, netaisnīgs un pieņemts negodprātīgi. Tāpēc tā sūdzējās Eiropas Ombudam, vienlaikus turpinot projekta īstenošanu, neraugoties uz Komisijas finansējuma trūkumu. Tā kā sūdzības iesniedzējs nedzīvo Eiropas Savienībā, ombuds nevarēja tieši izskatīt sūdzību. Tomēr viņa nolēma izmeklēt šajā lietā paustās bažas, veicot izmeklēšanu pēc savas iniciatīvas.

Izmeklēšana

6. Ombuds pēc savas iniciatīvas uzsāka izmeklēšanu par apgalvojumu, ka Komisija ir nepareizi izbeigusi līgumu, pamatojoties uz Islandes iestāžu lēmumu apturēt pievienošanās sarunas, vienlaikus neizmantojot līgumā paredzēto izlīguma procedūru. Ar šo apgalvojumu ir saistīts apgalvojums, ka Komisijai būtu jāatsāk veikt finanšu iemaksas, kas sūdzības iesniedzējam pienākas saskaņā ar līgumu.

7. Izmeklēšanas gaitā ombuds saņēma Komisijas atzinumu par sūdzību un pēc tam sūdzības iesniedzēja apsvērumus, atbildot uz šo atzinumu. Ombuda mierizlīguma priekšlikumā ir ņemti vērā pušu izvirzītie argumenti.

Apgalvojums par nepareizu izbeigšanu un izlīguma procedūras neizmantošanu un ar to saistīta prasība

Ombudam iesniegtie argumenti

8. Komisijas nostāja ir tāda, ka IPA pamatregulas [2] 1. pantā noteiktais IPA mērķis ir “… palīdzēt I un II pielikumā uzskaitītajām valstīm pakāpeniski pielāgoties Eiropas Savienības standartiem un politikai, tostarp attiecīgā gadījumā acquis communautaire, lai tās kļūtu par dalībvalstīm”. Līgums tika piešķirts, lai īstenotu projektu, kas izvēlēts, pamatojoties uz tā saistību ar Islandes pievienošanās procesu, kā paredzēts finansēšanas nolīgumā ar Islandi. Līdz ar to Komisija, kuras pienākums ir nodrošināt ES līdzekļu efektīvu izmantošanu, secināja, ka līgumam vairs nav “jēdziena”. Komisija piebilda, ka, paziņojot par savu nodomu apturēt sarunas, Islandes iestādes tai arī oficiāli paziņoja, ka tehniskā palīdzība un sadarbība saskaņā ar IPA šajā kontekstā nebūtu piemērota.

9. Saskaņā ar Līguma vispārīgo noteikumu 12.1. pantu [3] Komisija pēc tam apspriedās ar sūdzības iesniedzēju un četrām citām NVO līdzīgā situācijā. Turklāt Komisija uzskatīja, ka tā ir pienācīgi veikusi apspriešanos un ka tas skaidri izriet no fakta, ka tā ir panākusi vienošanos ar citām NVO. Tomēr sūdzības iesniedzējs neiesaistījās konsultācijās, tāpēc Komisija saskaņā ar līgumu izbeidza līgumu, par to paziņojot divus mēnešus iepriekš.

10. Uz iepriekš minēto sūdzības iesniedzējs atbildēja, ka Komisija nevar likumīgi izbeigt privāttiesību nolīgumu starp divām pusēm, pamatojoties tikai uz trešās personas rīcību, ja nolīgumā šāda iespēja nav skaidri paredzēta. Līgumā nebija klauzulas, kas ļautu Komisijai to izbeigt gadījumā, ja sarunas starp Islandi un ES nebūtu veiksmīgas. Turklāt IPA pamatregulā dalība ES tiek uzskatīta par palīdzības piešķiršanas mērķi, nevis nosacījumu. Tādējādi, pēc sūdzības iesniedzēja domām, Komisijas secinājums, ka līguma priekšmets ir zudis, jo sarunas tika apturētas, ir nepamatots.

11. Sūdzības iesniedzējs arī norādīja, ka pretēji Komisijas apgalvojumam Islandes iestādes nepārprotami pieprasīja Komisijai turpināt finansēt notiekošos projektus, neraugoties uz sarunu apturēšanu. Tas ir loģiski, ņemot vērā 23. pantu Pamatnolīgumā starp Komisiju un Islandi [4]. Islandes valdība oficiālā vēstulē noraidīja Komisijas lēmumu apturēt finansējumu notiekošajiem projektiem.

12. Turklāt sūdzības iesniedzējs norādīja, ka ir vēlējies panākt taisnīgu risinājumu ar Komisiju. Tomēr no pirmās sanāksmes kļuva skaidrs, ka Komisijas apspriešanās bija pašsaprotama, ka līgums tiks izbeigts un ka apspriešanās attiecās tikai uz projekta pakāpenisku izbeigšanu. Sūdzības iesniedzējs nevarēja piedalīties otrajā sanāksmē, kas bija paredzēta tikai vienu dienu iepriekš. Jebkurā gadījumā sūdzības iesniedzējs nevēlējās atzīt, ka Komisija varētu vienpusēji izbeigt līgumu un tikai apspriesties par tā pakāpenisku izbeigšanu. Komisijas tā sauktā apspriešanās bija process, ko " diktēja viena puse".

13. Kopumā sūdzības iesniedzējs uzskatīja, ka Komisija ir ļaunprātīgi izmantojusi savu spēcīgākās līguma puses stāvokli un pārkāpusi līgumu. Komisija turpina ļaunprātīgi izmantot savu nostāju, ieturot maksājumus par projektiem, kas īstenoti pirms izbeigšanas vēstules; tas padara sūdzības iesniedzēja situāciju ārkārtīgi sarežģītu.

Ombuda sākotnējais novērtējums, kura rezultātā tika sagatavots mierizlīguma priekšlikums

14. Līgumtiesību pamatprincips – neatkarīgi no tā, vai tās ir valsts vai starptautiskas, privātas vai publiskas – ir tāds, ka brīvi noslēgti līgumi ir tiesību akti, kas reglamentē attiecības starp pusēm, un tie ir jāizpilda godprātīgi. Īsāk sakot, nolīgumi ir jāsaglabā (pacta sunt servanda). Tas, iespējams, ir vecākais civiltiesību un starptautisko tiesību pamatprincips un, visticamāk, visplašāk zināmais un akceptētais.

15. Izskatāmajā lietā līdzās pastāv divi līguma līmeņi. Pirmo līmeni veido nolīgumi starp Komisiju un Islandes iestādēm (pamatnolīgums un finansēšanas nolīgums); un, otrkārt, līgumā starp Komisiju un sūdzības iesniedzēju. Ir skaidrs, ka bez pirmā slāņa otrais nepastāvētu: Līgums tika parakstīts tieši tādēļ, lai pildītu saistības, ko ES uzņēmās pret Islandi, jo īpaši pienākumu finansiāli palīdzēt Islandei "pakāpeniski pielāgoties Eiropas Savienības standartiem un politikai" [5].

16. Tomēr no līguma parakstīšanas dienas tas kļuva par tiesību aktu, kas reglamentē attiecības starp Komisiju un sūdzības iesniedzēju saskaņā ar tajā paredzētajiem noteikumiem. Līguma īpašo nosacījumu 1. panta 2. punktā ir noteikts, ka Komisijas finansiālais atbalsts tiks piešķirts "saskaņā ar šajā Līgumā izklāstītajiem noteikumiem un nosacījumiem, kas ietver šos īpašos nosacījumus un pielikumus, kurus Saņēmējs ar šo apliecina, ka ir ņēmis vērā un akceptējis" (izcēlums pievienots). Tādējādi ir skaidrs, ka lietas dalībnieki uzskatīja īpašos nosacījumus un pielikumus par vienīgajiem noteikumiem, kas piemērojami to divpusējām attiecībām. Tas vēl skaidrāk izriet no īpašo nosacījumu 7. panta, kurā minēti "Citi nosacījumi, kas attiecas uz pasākumu" un kurā ietverti tikai tehniski noteikumi par starpposma ziņojumiem un attaisnotajām izmaksām.

17. Ombuds saprot, ka Komisija, iespējams, bija iecerējusi padarīt līguma īstenošanu atkarīgu no pievienošanās sarunu turpināšanas vai iznākuma. Tomēr līgumsaistības nevar izrietēt no abu līgumslēdzēju pušu nodomiem, bet gan no apzinātas, apzinātas un brīvi paustas gribas. Rūpīgi izanalizējis visus īpašo nosacījumu 1. panta 2. punktā minētos dokumentus, ombuds nav konstatējis neko tādu, kas liecinātu, ka sūdzības iesniedzējs jebkad būtu "ievērojis un pieņēmis" šādu nodomu, proti, ka puses jebkad ir piekritušas šim nosacījumam.

18. Ņemot vērā to, ka praksē ES finansētās dotācijas ārējām darbībām ir balstītas uz Komisijas standarta vispārējiem nosacījumiem, ka tās dienesti īpašos nosacījumus pielāgo katram konkrētajam gadījumam un ka Komisija jebkurā gadījumā ir spēcīgākā puse šādos nolīgumos, Komisija būtu varējusi ļoti viegli sagatavot līgumu, lai nodrošinātu, ka tās saistību ilgums saskaņā ar līgumu nebūtu ilgāks par to saistību ilgumu, kas izriet no pamatnolīguma ar Islandi.

19. Gluži pretēji, viss Līgumā, šķiet, norāda uz to, ka Līgumu ir parakstījis, vismaz sūdzības iesniedzējs, kā autonomu vienošanos, kuras mērķis ir finansiāli atbalstīt darbību ar nosaukumu: "Mazkvalificētu darba ņēmēju nodarbināmības palielināšana, attīstot prasmju atzīšanas sistēmu pieaugušo izglītībā"[6]. Līguma I pielikumā šī darbība ir sīki aprakstīta un skaidri norādīts, ka darbības vispārējais mērķis ir uzlabot mazkvalificēta darbaspēka nodarbināmību Islandē, savukārt tās konkrētais mērķis ir palielināt pieaugušo izglītības efektivitāti šīs kategorijas darba ņēmējiem. Nekur nav teikts, ka šis mērķis ir spēkā vai to ir vērts īstenot tikai tik ilgi, kamēr Islandes valdība un Komisija (aktīvi) turpina pievienošanās sarunas.

20. Pat ja Līgums būtu jāinterpretē, ņemot vērā plašāku kontekstu, kurā tas tika parakstīts un par kuru abām pusēm bija zināms, Komisijas nostāja joprojām nav pamatota.

21. Pirmkārt, IPA palīdzības mērķis, kā aprakstīts IPA pamatregulas preambulā, ir palīdzēt kandidātvalstīm un potenciālajām kandidātvalstīm kļūt par dalībvalstīm [7]. Pamatnolīgums starp Komisiju un Islandi attiecas arī uz sadarbību un palīdzību, lai Islande kļūtu par dalībvalsti [8]. Šis formulējums kopā ar faktu, ka palīdzību var sniegt arī potenciālajām kandidātvalstīm, liecina, ka mērķim faktiski kļūt par ES dalībvalsti nav jābūt tūlītējam vai pilnīgi drošam. Kā Islandes Ārlietu ministrija pamatoti norādīja savā protesta vēstulē Komisijai par līguma izbeigšanu, Islande nav izbeigusi pievienošanās sarunas, bet tikai apturējusi tās. Faktu rašanās laikā Islande joprojām bija kandidātvalsts, uz kuru attiecās IPA pamatregulas noteikumi.

22. Tāpēc ir skaidrs, ka Komisijas apgalvojums, ka Līgumu vairs nevarēja efektīvi īstenot, un tās turpmākais lēmums to izbeigt šā iemesla dēļ, pamatojoties uz 12. pantu, ir, kā to norādīja Islandes Ārlietu ministrija, "savlaicīgi un bez pamatojuma faktos ". Līgumu joprojām varēja īstenot. Tā joprojām varēja sasniegt savus mērķus, kas aprakstīti iepriekš 19. punktā. Tas joprojām varētu palīdzēt sasniegt vispārējo mērķi kontekstā, kurā tas tika parakstīts, proti, panākt Islandes lielāku atbilstību ES tiesību aktiem, "ņemot vērā dalību" .

23. Otrkārt, Komisija un Islandes iestādes jau bija vienojušās par to, kas notiks, lai kāda iemesla dēļ to pamatnolīgums tiktu izbeigts. Šādā gadījumā visu sniegto palīdzību turpinātu sniegt līdz attiecīgā projekta pabeigšanai [9]. Komisija apgalvoja, ka tas nav būtisks apsvērums, jo šis noteikums nav piemērojams, jo pamatnolīgums joprojām ir spēkā. Šāds arguments ir liekulīgs un ir pretrunā būtiskajam apsvērumam, ka tieši Pamatnolīguma spēkā esamības dēļ Komisijai vēl jo vairāk ir pienākums saglabāt sniegto finansiālo atbalstu. Būtu ironiski, ja līgumslēdzēja puse uzņemtos pildīt savas saistības tikai līguma izbeigšanas gadījumā, bet ne tā darbības laikā vai laikā, kad tas tiek apturēts.

24. Faktiski sarakste starp Komisiju un Islandes iestādēm par sarunu apturēšanu liecina, ka Islande bija pārliecināta, ka pašreizējo projektu finansēšana turpināsies. Šķiet arī, ka jau ilgu laiku tāda bija arī Komisijas nostāja; Īslandes iestādes vēstulē tam pateicās par "vēlmi ļaut īstenot jau iesāktos projektus".

25. Ombuds uzskata, ka juridiskais un līgumiskais konteksts, kurā Komisija un sūdzības iesniedzējs mijiedarbojās, neļāva Komisijai vienpusēji atteikties no savām finansēšanas saistībām pret sūdzības iesniedzēju.

26. Ombuds arī nepiekrīt Komisijas viedoklim, ka sūdzības iesniedzējs nav labticīgi sadarbojies ar to, lai konsultāciju ceļā rastu risinājumu strupceļam. No lietas materiāliem ir skaidrs, ka vienīgais risinājums, ko Komisija jebkad ir paredzējusi apspriešanās sarunās, bija pakāpeniski izbeigt Islandē notiekošos projektus, tostarp sūdzības iesniedzēja projektus. Ciktāl Komisija nav atstājusi reālu vietu diskusijām par iespēju “faktiski īstenot līgumu” un tādējādi par nepieciešamību izbeigt projektus, un ņemot vērā to, ka Komisijai nebija juridiska pamata tos izbeigt, ombude šaubās, vai šo procesu var uzskatīt par “apspriešanos” līguma 12. panta 1. punkta nozīmē. Tas, ka citas NVO līdzīgās situācijās ir panākušas vienošanos ar Komisiju, ir to brīvas gribas un izvēles jautājums, un tās noteikti nevar būt saistošas sūdzības iesniedzējam vai tikt izmantotas, lai apstrīdētu savas nostājas iemeslus.

27. Katrā ziņā ne tikai juridiskais konteksts vien liedza Komisijai rīkoties tā, kā tā rīkojās. Līgumi rada ne tikai juridiskas, bet arī morālas un sociālas saistības, jo īpaši tad, ja tos slēdz valsts iestādes. Līdz brīdim, kad sūdzības iesniedzējs tika informēts, ka līgums tiks izbeigts sarunu apturēšanas dēļ, bija pagājusi gandrīz puse no līguma termiņa. Ir pilnīgi pamatoti pieņemt, ka tajā laikā sūdzības iesniedzēja sociālajiem partneriem, tā darbiniekiem un, pats svarīgākais, galīgajiem saņēmējiem tika paustas leģitīmas cerības, ka paredzētais projekts tiks pabeigts.

28. Komisija pilnībā apzinās, ka pievienošanās sarunas nav lineārs, vienmērīgs un paredzams process. Šis process ir atkarīgs no neskaitāmiem politiskiem, sociāliem un demokrātiskiem mainīgajiem, un tāpēc tas gandrīz nekad nav pabeigts īsā laikā. Šķiet vismaz netaisnīgi, pat ļaunprātīgi, visu neskaidrību par šādu procesu, kas notiek starp Komisiju un valsts iestādēm, uzlikt mazas NVO, kurai šajā procesā nav nekādas ietekmes, pleciem. Ir arī netaisnīgi sagaidīt, ka sarunu politiskā strupceļa finansiālās izmaksas būtu jāsedz paredzētajiem galīgajiem saņēmējiem, proti, dažām visnelabvēlīgākajā situācijā esošām personām Islandē. Šajā gadījumā neatkarīgi no jebkādiem juridiskiem vai juridiskiem apsvērumiem vienkārši nepietiek ar to, ka Komisija sedz tikai izmaksas, kas radušās līdz izbeigšanas datumam, un atkāpjas no atlikušajiem zaudējumiem.

29. Ņemot vērā iepriekš minēto, ombuds izdara sākotnējo konstatējumu, ka šajā gadījumā Komisijas rīcība bija Līguma pārkāpums un negodīga, tādējādi nodarot kaitējumu sūdzības iesniedzējam, citām ieinteresētajām personām un Komisijas reputācijai kandidātvalstī. Tā bija administratīva kļūme. Tādēļ saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu 3. panta 5. punktu viņa turpmāk iesniedz atbilstošu priekšlikumu par mierizlīgumu.

30. Turklāt ombuds ņem vērā sūdzības iesniedzēja apgalvojumu šīs izmeklēšanas laikā, ka Komisija tam nav samaksājusi summas, kas maksājamas par darbībām, kuras veiktas pirms iespējamās līguma izbeigšanas. Ombuds sagaida, ka Komisija pieņems nostāju par šo paziņojumu un, ja tā būs precīza, nekavējoties rīkosies, lai nokārtotu nesamaksātās summas.

Priekšlikums par mierizlīgumu

Ņemot vērā iepriekš minētos konstatējumus, ombuds ierosina Komisijai pārskatīt savu nostāju, lai veiktu visas finansiālās iemaksas, kas saskaņā ar līguma noteikumiem jāveic līdz tā pabeigšanai.

Emily O'Reilly
Eiropas Ombuds
4/11/2014

[1] Eiropas Parlamenta 1994. gada 9. marta Lēmums par noteikumiem un vispārējiem nosacījumiem, kas reglamentē ombuda pienākumu izpildi (94/262/EOTK, EK, Euratom), OV L 113, 15. lpp.

[2] Padomes Regula (EK) Nr. 1085/2006, ar ko izveido Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (OV 2006, L 210, 82. lpp.), kas vēlāk grozīta ar Regulu (ES) Nr. 540/2010 un Regulu (ES) Nr. 153/2012.

[3] "Ja kāda no pusēm uzskata, ka Līgumu vairs nevar izpildīt efektīvi vai atbilstoši, tā apspriežas ar otru pusi. Ja netiek panākta vienošanās par risinājumu, jebkura no pusēm var izbeigt Līgumu, par to rakstiski paziņojot divus mēnešus iepriekš un nemaksājot kompensāciju.

[4] 2. punkts: "Izbeidzot šo pamatnolīgumu, jebkuru palīdzību, kas vēl tiek sniegta tā izpildes gaitā, sniedz līdz tā pabeigšanai ..."

[5] Pamatnolīguma 3. panta 1. punkts.

[6] Līguma īpašo nosacījumu 1. panta 1. punkts.

[7] IPA pamatregulas preambulas 12. un 13. punkts un 1. pants.

[8] Pamatnolīguma 3. panta 1. punkts.

[9] Pamatnolīguma 23. panta 2. punkts.